中國社科院金融研究所 趙麗

1 引言

存款保險制度是指一個國家為了保護(hù)存款類金融機(jī)構(gòu)存款人的利益以及維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定而做出的一種制度性的安排。存款保險機(jī)構(gòu)主要通過設(shè)立存款保險基金，根據(jù)事先約定的保險費(fèi)率向存款類金融機(jī)構(gòu)征收保費(fèi)，其目的是為了預(yù)防存款類金融機(jī)構(gòu)流動性資金不足以及破產(chǎn)倒閉等情況，并按照規(guī)定向被保險存款賬戶進(jìn)行賠付。建立存款保險制度可以有效地保護(hù)中小存款人的利益，防止由于信用危機(jī)而導(dǎo)致的銀行擠兌，從而有效地維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，由此人們把金融監(jiān)管當(dāng)局、存款保險制度、央行的最后貸款人職能統(tǒng)稱作維護(hù)金融穩(wěn)定的“三大法寶”，它們共同組成了維護(hù)金融系統(tǒng)的安全網(wǎng)。

1934年，美國成立了聯(lián)邦存款保險公司，成為了世界上第一個建立起比較完整的存款保險制度的國家，20世紀(jì)60~70年代，存款保險制度在世界各地得到迅速發(fā)展，到20世紀(jì)80~90年代，世界上已有67個國家和地區(qū)紛紛建立存款保險制度。隨著美國次貸危機(jī)以及歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的相繼爆發(fā)，存款保險制度的重要性得到前所未有的關(guān)注和提升，許多國家和地區(qū)紛紛建立起現(xiàn)行存款保險制度，國際存款保險協(xié)會的統(tǒng)計報告顯示，截至2009年底，世界上有107個國家和地區(qū)建立了存款保險制度，并且現(xiàn)在有19個國家正在考慮建立這一制度。

我國對存款類的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是全額擔(dān)保，這是一種隱性的存款保險制度。在過去幾十年里，全額擔(dān)保制度有力地維護(hù)了我國金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，然而，隨著我國金融體系的不斷發(fā)展和改革，金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險逐漸不斷增多，這種隱性的擔(dān)保制度已經(jīng)不能適應(yīng)我國金融體系進(jìn)一步發(fā)展的需要，我國亟需建立更加符合金融運(yùn)行規(guī)律和市場化機(jī)制的現(xiàn)代存款保險制度。國務(wù)院在1993年發(fā)布了《關(guān)于金融體制改革的決定》，在《決定》中明確提出：“如果金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善，應(yīng)該允許其破產(chǎn)，同時要考慮建立存款保險保障基金，維護(hù)社會公眾的利益”。中國人民銀行在1997年底成立了存款保險課題研究組，并在2003年發(fā)布了一份題為《構(gòu)建中國存款保險體系的若干思考》的研究報告，該報告對我國存款保險制度的現(xiàn)狀和在我國建立存款保險制度需要解決的問題進(jìn)行了深入研究分析。中國人民銀行于2003年10月，在新增設(shè)的金融穩(wěn)定局下專門成立了存款保險處，這標(biāo)志著我國存款保險制度建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》提出要進(jìn)一步建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系、評估體系和處置機(jī)制，基本建立起存款保險等金融安全網(wǎng)制度并提出：我國將在“十二五”期間基本建立存款保險制度，加快存款保險制度的立法進(jìn)程，選擇合適的時間點(diǎn)出臺我國的《存款保險條例》，同時要進(jìn)一步明確我國存款保險制度的組織架構(gòu)、基本功能和運(yùn)行模式。目前，我國學(xué)界關(guān)于存款保險制度的研究尚處于比較初步的階段，對于如何建立、怎樣建立、何時建立存款保險制度并沒有一個比較完整的分析理論框架，基于此，在我國推出存款保險制度的籌備階段，研究并分析存款保險制度的正負(fù)效應(yīng)，將對于我國推出存款保險制度具有積極的理論和實(shí)踐意義。

2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

作為一個國家金融系統(tǒng)安全網(wǎng)的重要組成部分，存款保險制度可以有效地保護(hù)存款儲戶的利益、避免銀行發(fā)生擠兌危機(jī)、維護(hù)國家金融體系的安全有效運(yùn)行。從上世紀(jì)80年代起，國外一些專家學(xué)者開始對該制度進(jìn)行了理論探討，到90年代我國經(jīng)濟(jì)金融學(xué)界人士結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況、借助模型對構(gòu)建存款保險制度進(jìn)行了探討和研究。

2.1 國外文獻(xiàn)綜述

關(guān)于金融系統(tǒng)是否需要建立存款保險制度，國外的學(xué)者爭論不斷，支持者和反對者的觀點(diǎn)激烈膨脹，這也成為推動存款保險制度研究的重要動力。在支持金融系統(tǒng)需要建立存款保險制度的學(xué)者中，主要以Diamond和Dibvig(1980)、Bryant(1983)為代表，他們認(rèn)為在金融活動中，理性預(yù)期起到?jīng)Q定性的作用，存款人的經(jīng)濟(jì)行為主要是由他對其他存款人行為的理性預(yù)期決定的，由于任何一種因素的出現(xiàn)都有可能改變理性預(yù)期，從而對銀行的擠兌行為是一種難以避免的均衡現(xiàn)象，為了避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，建立存款保險制度成為一種最優(yōu)的選擇。同時，也有大量學(xué)者質(zhì)疑存款保險制度的積極作用，其中以Allen和Gale(2004)為主要代表，他們認(rèn)為，在很多時候?qū)︺y行擠兌行為的發(fā)生主要是因?yàn)殂y行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的不斷惡化，如果出現(xiàn)對銀行的擠兌行為，中央銀行應(yīng)該發(fā)揮最后貸款人的作用，給金融體系提供流動性支持，這可以有效地防止擠兌行為的惡化。而存款保險制度與央行的最后貸款人機(jī)制相比較，并沒有比較明顯的優(yōu)勢，因?yàn)樵诖婵钊说拇婵钍艿酱婵畋Ｗo(hù)保險的情況下，存款人對銀行方面的監(jiān)督動力明顯降低，并且由于存款保險制度存在復(fù)雜的官僚體系和法律程序，因而常常在支付存款賠償方面比較緩慢。

2.2 國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

通過對國內(nèi)學(xué)者的研究進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，我國最早對存款保險制度的研究主要開始于介紹和比較國外的存款保險制度。顏海波(2004)從中國的實(shí)際國情出發(fā)，研究了在現(xiàn)有制度環(huán)境下建立存款保險制度可能遇到的困難，并從中國金融體系存在的問題為出發(fā)點(diǎn)分析建立存款保險制度所提出的要求，提出在我國建立存款保險制度的初期階段，不應(yīng)該將對銀行的監(jiān)管職能賦予存款保險機(jī)構(gòu)，應(yīng)該考慮將對銀行系統(tǒng)監(jiān)管的職能統(tǒng)一于銀監(jiān)會，以此來確保銀監(jiān)會執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性以及監(jiān)管力度。蘇寧(2005)認(rèn)為隨著我國金融體制的發(fā)展和改革速度的加快，我國需要盡快建立顯性的存款保險制度，并分析了我國建立顯性存款保險制度的必要性和可行性，指出在我國必須實(shí)行強(qiáng)制性質(zhì)的存款保險制度，并且對我國存款保險制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置、差別費(fèi)率、基金來源、過渡期安排以及最高賠付限額等相關(guān)問題提出了具體建議。

何德旭等(2010)分析了國內(nèi)外存款保險制度的相關(guān)理論研究現(xiàn)狀，并以我國的實(shí)際國情為出發(fā)點(diǎn)，分析了當(dāng)前我國建立顯性存款保險制度存在的主要障礙，指出我國應(yīng)該充分借鑒國內(nèi)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，并結(jié)合我國的實(shí)際國情，選擇合適的踐行路徑，建設(shè)中國特色的顯性存款保險制度。尹杞月(2012)通過對國外銀行存款保險制度的道德風(fēng)險的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析和綜述后，指出傳統(tǒng)的存款保險制度存在著比較嚴(yán)重的道德風(fēng)險，而且其運(yùn)行成本較高，因此需要加強(qiáng)對商業(yè)銀行的監(jiān)管并對存款保險制度進(jìn)行改革，建議我國建立存款保險制度時要研究如何避免道德風(fēng)險的問題。

3 存款保險制度的正效應(yīng)分析

建立健全存款保險制度，進(jìn)一步完善了金融體系公共安全網(wǎng)，并且大大減少了銀行的倒閉，這對于維護(hù)國家金融體系安全與穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用，同時完善的存款保險制度對健全和活躍金融市場環(huán)境具有深遠(yuǎn)影響。

3.1 防范金融風(fēng)險擴(kuò)散，維護(hù)金融系統(tǒng)安全

建立存款保險制度的最終目標(biāo)是防范金融風(fēng)險擴(kuò)散和維護(hù)金融系統(tǒng)安全。由于存款人在整個金融中居系統(tǒng)比較核心的地位，如果不能有效保障存款人的核心利益，存款人對金融體系失去信息，容易發(fā)生對金融機(jī)構(gòu)的擠兌風(fēng)潮，這種擠兌風(fēng)險容易形成連鎖反應(yīng)，如果不能及時有效處置，將產(chǎn)生金融危機(jī)。存款熱相對于銀行來說，往往處于比較弱勢的地位，在市場化機(jī)制的作用下，存款人的利益很難得到有效的保護(hù)。存款保險制度為存款人提供了有效的保障，承諾即使金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，存款人的利益也會得到一定程度的保護(hù)。這種以法律形式固定的制度保障，使存款人不必?fù)?dān)心由于與銀行間的信息不對稱而無法監(jiān)督銀行經(jīng)營行為導(dǎo)致財產(chǎn)損失。存款保險基金以國家信譽(yù)和實(shí)力對存款人的心理起了穩(wěn)定作用，從而減少了由于個體不理性導(dǎo)致集體不理性而產(chǎn)生的銀行擠兌行為，避免恐慌和金融危機(jī)的發(fā)生。

此外，從問題金融機(jī)構(gòu)退市來看，存款保險制度從機(jī)制上降低金融機(jī)構(gòu)退出市場的負(fù)面效應(yīng)，由此可見，完善的存款保險制度是金融市場退出機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，存款保險制度的存在有利于經(jīng)營困難、面臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)退出金融市場，同時，它可以使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠采取果斷措施進(jìn)行風(fēng)險處置，避免了由于一家金融機(jī)構(gòu)的倒閉給整個金融行業(yè)帶來恐慌，從而有利于提高金融體系的運(yùn)作效率。

3.2 保障存款人利益，增強(qiáng)對銀行系統(tǒng)的信任感

當(dāng)前銀行市場的競爭十分激烈，各家銀行紛紛通過提供貴賓級服務(wù)，為客戶提供最新理財咨詢以及各種費(fèi)用優(yōu)惠等措施方式爭奪大客戶，在這種情況下，容易造成中小額存款人在信息獲取方面處于劣勢地位，同時由于中小額存款人自身對銀行的經(jīng)營狀況缺乏比較準(zhǔn)確的評價和判斷能力，更沒有權(quán)利及時采取相應(yīng)的監(jiān)管措施以防止損失的發(fā)生，導(dǎo)致中小額存款人和大額存款人之間對銀行及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)信息獲取的非對稱性加大，從而使得中小額存款人只能是從表面上選擇銀行，但是對銀行的實(shí)際經(jīng)營情況并不是十分了解，因此，如果中小額存款人一旦選擇的銀行風(fēng)險較高，很容易遭受經(jīng)濟(jì)上的損失。

通過建立存款保險制度，會進(jìn)一步保障中小額存款人的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益，這也是一個國家建立存款保險制度的最終目的。建立存款保險制度后，一家銀行在對存款保險進(jìn)行投保之后，如果在經(jīng)營上出現(xiàn)問題而難以應(yīng)對存款人的取現(xiàn)要求時，存款保險機(jī)構(gòu)就會按照保險合同的約定對投保銀行進(jìn)行資金救助，或者通過對存款人的損失進(jìn)行賠償，從而起到了保護(hù)存款人利益的作用。隨著廣大存款人的利益得到存款保險制度的保護(hù)，存款人會增加對銀行體系經(jīng)營的信心，從而減少對自己經(jīng)濟(jì)利益遭到損失的擔(dān)心，有效防止銀行體系擠兌現(xiàn)象的發(fā)生，從而維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

4 存款保險制度的負(fù)效應(yīng)分析

存款保險制度和其它任何制度一樣，都不是盡善盡美的，存款保險制度在維護(hù)金融體系穩(wěn)定、保護(hù)存款人利益的同時，也存在著一些負(fù)面的作用，并有可能引起道德風(fēng)險和逆向選擇問題。分析和研究存款保險制度存在的問題和缺陷可以為日后設(shè)立我國存款保險制度總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

4.1 道德風(fēng)險問題

道德風(fēng)險問題主要是指從事經(jīng)濟(jì)活動中的某一方在最大程度地增加自身利益的同時會作出不利于對方利益的行為，交易雙方在時間和空間上信息的不對稱是產(chǎn)生道德風(fēng)險問題的主要原因，在存款保險制度運(yùn)行中，存款人、存款保險機(jī)構(gòu)以及投保銀行三大主體都有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險問題。

首先，從存款人的角度來看，由于存款人會考慮到自己的存款已經(jīng)得到保護(hù)，從而會放松對銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，進(jìn)一步弱化了銀行體系所面臨的市場約束力。在沒有建立存款保險制度的情況下，存款者會對銀行的經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險情況進(jìn)行分析和考察，從而使銀行經(jīng)營受到市場約束力的考驗(yàn)，但是建立存款保險制度后，由于存款者的存款得到保護(hù)，存款者只關(guān)心收益率，不會審慎考慮銀行的風(fēng)險情況，從而導(dǎo)致銀行進(jìn)行高風(fēng)險運(yùn)營，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險問題。

其次，從投保銀行的角度來分析，存款保險制度的存在會導(dǎo)致投保銀行選擇高風(fēng)險的投資組合，把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給存款保險機(jī)構(gòu)。最后，從存款保險機(jī)構(gòu)的角度看，存款保險機(jī)構(gòu)為了維護(hù)公眾形象和自身的經(jīng)濟(jì)利益，對存在問題的銀行不能進(jìn)行及時有效的處理，從而導(dǎo)致問題銀行風(fēng)險擴(kuò)大，產(chǎn)生道德風(fēng)險。

4.2 逆向選擇問題

逆向選擇問題主要是指在經(jīng)濟(jì)活動達(dá)成交易之前，就已經(jīng)存在信息的不對稱，其中具有信息優(yōu)勢的一方掌握了交易對方尚不清楚并且可能對其不利的信息，從而導(dǎo)致所簽的合同有利于掌握信息優(yōu)勢的一方。在存款保險制度中，逆向選擇問題主要表現(xiàn)在潛在風(fēng)險大且經(jīng)營效率較低的銀行參加存款保險的積極性較高，而那些經(jīng)營情況穩(wěn)健、資產(chǎn)質(zhì)量良好的銀行參保的意愿低。即便在開始時所有的銀行機(jī)構(gòu)都繳納保費(fèi)、參加存款保險，但是因?yàn)榻?jīng)營效率低的銀行經(jīng)營困難或者破產(chǎn)倒閉的概率相對較高，存款保險機(jī)構(gòu)會利用存款保險基金對經(jīng)營困難的銀行進(jìn)行救助或者賠償存款人的經(jīng)濟(jì)損失，這相當(dāng)于經(jīng)營比較穩(wěn)健的銀行為經(jīng)營效率低下的銀行買單，同時考慮到成本和收益存在的不對稱性，經(jīng)營穩(wěn)健的銀行參保的積極性會逐漸降低，最終會選擇退出存款保險。

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