雙軌保護(hù)拯救環(huán)境“公地悲劇”

環(huán)境利益作為一種公共利益，要避免“公地悲劇”，必須要確立政府、公民互相配合、互相監(jiān)督制約的雙軌保護(hù)機(jī)制，單一的政府保護(hù)機(jī)制，不僅不足以避免環(huán)境“悲劇”之悲，反而可能加劇環(huán)境“悲劇”之悲！

■專家名片

金福海煙臺(tái)大學(xué)應(yīng)用法學(xué)研究中心主任、教授、碩士生導(dǎo)師。研究方向：環(huán)境資源法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中“公地悲劇”是一種涉及個(gè)人利益與公共利益對(duì)資源分配有所沖突的社會(huì)陷阱。關(guān)于“公地悲劇”，形象的解釋是一個(gè)牧民與草地的故事：當(dāng)草地向牧民完全開放時(shí)，每一個(gè)牧民都想多養(yǎng)一頭牛，因?yàn)槎囵B(yǎng)一頭牛增加的收益大于其購養(yǎng)成本，是有利潤的。盡管因?yàn)槠骄萘肯陆?，增加一頭?？赡苁拐麄€(gè)草地的牛的單位收益下降。但對(duì)于單個(gè)牧民來說，增加牛的數(shù)量是有利的。如果所有的牧民都看到這一點(diǎn)，都增加一頭牛，那么草地將被過度放牧，從而不能滿足牛的需要，導(dǎo)致所有牧民的牛都餓死。這就是公共資源的悲劇。

公有物自由給人帶來了毀滅

環(huán)境“公地悲劇”，從制度上講，源于環(huán)境公共利益缺少有效的代表和保護(hù)制度。

“公地悲劇”之形成，本質(zhì)上是公共利益與個(gè)體利益的沖突。由于社會(huì)上每個(gè)人都傾向于個(gè)人利益的最大化，而公共利益又不可分割于個(gè)體，因此，當(dāng)公共利益與個(gè)體利益發(fā)生沖突時(shí)，公共利益往往無人代表和保護(hù)，公共利益的悲劇便由此而產(chǎn)生。正如哈定所說：“在共享公有物的社會(huì)中，每個(gè)人，也就是所有人都追求各自的最大利益。這就是悲劇的所在。每個(gè)人都被鎖定在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地。因?yàn)樵谛欧罟形镒杂傻纳鐣?huì)當(dāng)中，每個(gè)人均追求自己的最大利益，公有物自由給所有人帶來了毀滅。”

環(huán)境“公地悲劇”的產(chǎn)生也如此，由于環(huán)境屬于不可分割的公共物品，因此，現(xiàn)代社會(huì)中以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)主體由于追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，更多只關(guān)心生產(chǎn)和利潤，不關(guān)心環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，廣大社會(huì)公眾雖然是環(huán)境利益的享有者，但是由于環(huán)境的公共物品的屬性，使得單個(gè)公民都不可能成為環(huán)境利益代表者和控制者，沒有辦法與追求經(jīng)濟(jì)利益而犧牲環(huán)境公共利益的企業(yè)進(jìn)行博弈，環(huán)境悲劇便由此而生。

雙軌保護(hù)避免“公地悲劇”發(fā)生

“公地悲劇”解決之道，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論開出的藥方無非兩個(gè)：一是“公地私化”，即將公共物品變成私人產(chǎn)品，由私人來決定該產(chǎn)品如何最有效利用和保護(hù)；二是確立“公地代表”制度，即確立公共物品的代表者，由代表者決定該公共物品如何有效利用和保護(hù)。

環(huán)境“公地悲劇”的解決，由于環(huán)境不可區(qū)分之特性，因此不可能采用“公地私化”，唯一的出路，就是建立和完善“公地代表”制度，即建立有效的環(huán)境公共利益代表制度，以保護(hù)環(huán)境公共利益。

從理論和實(shí)踐看，有效的環(huán)境利益代表制度，應(yīng)當(dāng)采用“環(huán)境利益雙代表制”或稱“環(huán)境保護(hù)雙軌制”，即由政府和公民（包括環(huán)境保護(hù)組織）分別作為環(huán)境公共利益的代表，共同決定環(huán)境資源的利用和保護(hù)，對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行制止。目前，我國環(huán)境保護(hù)法已基本確立了環(huán)境保護(hù)雙軌制度，但是該制度在很多方面還有待進(jìn)一步完善。

首先，應(yīng)當(dāng)確立和完善“環(huán)境利益政府代表制度”。

政府作為環(huán)境利益的代表人，無論在理論還是在實(shí)踐上均有其正當(dāng)性。從理論上講，政府是社會(huì)公共利益的當(dāng)然代表，維護(hù)公共利益是政府存在的唯一目的。環(huán)境利益，作為社會(huì)公共利益的一部分，理應(yīng)由政府來代表和維護(hù)；從實(shí)踐層面看，《環(huán)保法》等法律法規(guī)明確規(guī)定了國家和政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)職責(zé)，建立了以政府為環(huán)境公共利益主要代表的環(huán)境管理制度。

客觀講，我國長期實(shí)行的以政府作為環(huán)境公共利益主要代表的環(huán)境保護(hù)制度是適當(dāng)?shù)?，也發(fā)揮了其在環(huán)境利益保護(hù)中的重要作用。但是，也應(yīng)當(dāng)看到這一制度還存在很多問題，有待進(jìn)一步完善。最主要的問題是，當(dāng)政府違反其環(huán)境公共利益代表人的義務(wù)，損害環(huán)境公共利益時(shí)，誰來監(jiān)督和追究政府的責(zé)任？在法律制度上，這就是政府環(huán)境違法責(zé)任追究問題。

長期以來，環(huán)境法中法律責(zé)任的規(guī)定都是針對(duì)污染破壞環(huán)境的企業(yè)或個(gè)人，缺少針對(duì)政府及政府部門環(huán)境違法的法律責(zé)任的規(guī)定。對(duì)于政府環(huán)境違法行為，沒有監(jiān)督和制裁措施，沒有法律責(zé)任和責(zé)任追究程序規(guī)定，怎能保證政府維護(hù)環(huán)境公共利益？因此，強(qiáng)化政府和政府部門的法律責(zé)任及責(zé)任追究制度，是完善環(huán)境利益政府代表制度的當(dāng)務(wù)之急。令人欣慰的是，新《環(huán)境保護(hù)法》已在第68條對(duì)政府部門有關(guān)人員的法律責(zé)任作了細(xì)化規(guī)定，但是從制度完善的角度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

其次，應(yīng)當(dāng)確立和完善“環(huán)境利益公民代表制度”。

解決環(huán)境問題，單靠政府不行，還必須充分發(fā)揮社會(huì)公眾的力量。

新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的一系列規(guī)定，已經(jīng)從法律層面確立“環(huán)境利益公民代表制度”，但是還不夠完善。

真正發(fā)揮該制度的作用，還應(yīng)當(dāng)從以下兩方面加以完善：第一，完善環(huán)境決策公民參與制度。公民不僅要有參與政府政策制定、項(xiàng)目決策的實(shí)體權(quán)利，而且要有系統(tǒng)化的程序性保障措施，保障公民能夠?qū)嶋H參與并實(shí)際發(fā)揮作用，而不是將公眾參與作為一種擺設(shè)。第二，完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予公民對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境違法行為提起環(huán)境公益訴訟的資格。新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體，僅限于特定的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，沒有賦予公民和其他關(guān)心環(huán)境保護(hù)的組織；關(guān)于公益訴訟對(duì)象，僅是針對(duì)破壞、污染環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人，沒有針對(duì)政府環(huán)境違法行為的規(guī)定，這是不夠的，應(yīng)當(dāng)將起訴主體擴(kuò)大到關(guān)心環(huán)境公益的所有公民和組織，應(yīng)當(dāng)將政府的環(huán)境違法行為也列入環(huán)境公益訴訟的范圍。

環(huán)境利益作為一種公共利益，要避免“公地悲劇”，必須要確立政府、公民互相配合、互相監(jiān)督制約的雙軌保護(hù)機(jī)制，單一的政府保護(hù)機(jī)制，不僅不足以避免環(huán)境“悲劇”之悲，反而可能加劇環(huán)境“悲劇”之悲！

建立政府與公眾雙軌保護(hù)環(huán)境的機(jī)制，殊途同歸。昵圖/供圖