鄧志耕 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院黨委副書記

田超 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心

建立環(huán)境損害鑒定評估機制要走多遠？

鄧志耕 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院黨委副書記

田超 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心

隨著人們環(huán)境權(quán)利意識的不斷增強，環(huán)境污染造成的健康、財產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境損害問題越來越多的進入了我們的視線。遭到污染侵害的受害人也通過各種途徑捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

2007年6月福建省浦城縣人民法院受理了原告鄭某訴福建某礦業(yè)化工公司排放廢氣造成原告苗圃桂花苗損失一案，2010年至2012年間，該案件經(jīng)歷了起訴、判決、不服、提起上訴、發(fā)回重審、再判決、再不服、再上訴、再發(fā)回重審的曲折過程。其中，一個核心問題是鑒定的矛盾導(dǎo)致案件難以定性。案件中原告委托司法鑒定機構(gòu)對桂花苗損失進行因果關(guān)系和損失鑒定，庭審中，被告提出質(zhì)疑，申請重新鑒定，重新鑒定后，兩個鑒定意見的結(jié)論對同一污染行為的因果關(guān)系和損害后果卻有著巨大的差異，不但原被告對鑒定不服，法院也倍感困惑，對于鑒定資質(zhì)、鑒定技術(shù)、證據(jù)關(guān)系等提出了諸多質(zhì)疑。

環(huán)境損害鑒定沒有在環(huán)境損害侵權(quán)案件中發(fā)揮應(yīng)有的技術(shù)支撐作用，究竟問題出在哪？

通過對這個案例的深入剖析，我們不難發(fā)現(xiàn)，大量的環(huán)境污染侵權(quán)案件立案難、審理難中有一個至關(guān)重要的原因就是環(huán)境損害鑒定評估的不給力。為什么一個貌似簡單的技術(shù)問題卻如此難以克服呢？因為環(huán)境損害鑒定評估只是整個環(huán)境損害責(zé)任體系藍圖里的一塊拼圖，所以我們還是從頭說起。

先看看法律規(guī)定，《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責(zé)任法》都明確規(guī)定了污染環(huán)境造成人身、財產(chǎn)損害的應(yīng)當承擔賠償責(zé)任，而一旦涉及確認賠償責(zé)任人是誰、污染與損害之間是否有因果關(guān)系以及賠償責(zé)任大小，就不可避免的需要借助鑒定評估。而鑒定評估的法律依據(jù)又在哪呢？《民事訴訟法》要求鑒定人要有資格，但沒有告訴我們誰有資格。在我國，設(shè)立資格是行政許可行為，按照《行政許可法》規(guī)定，必須有法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定的依據(jù)。

全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》規(guī)定國家對從事法醫(yī)、物證、聲像資料和其他應(yīng)當管理的鑒定事項進行管理。環(huán)境損害鑒定看上去和法醫(yī)、物證鑒定都有點關(guān)系，但又放不進去，實際案例中鑒定人也鑒定不出因果關(guān)系和損害程度。于是，為了解決訴訟的實際需求，最高人民法院通過司法解釋授權(quán)給環(huán)保部指定的機構(gòu)開展鑒定工作，但這僅限于刑事案件，民事賠償依然缺乏鑒定依據(jù)。而且，司法解釋畢竟不是法律，以司法系統(tǒng)適用法律的解釋來規(guī)定鑒定制度，總感覺不夠名正言順。為了獲得突破，環(huán)保部門和司法部門把眼光投向了其他應(yīng)當管理的鑒定事項，從模糊的法律規(guī)定中尋求制度的突破?，F(xiàn)在兩部門已經(jīng)基本就通過聯(lián)合管理來開啟環(huán)境損害司法鑒定的大門達成一致意見。

是不是法律規(guī)定的問題解決了，環(huán)境損害鑒定評估的路就一馬平川了呢？別高興的太早，過了“盤絲洞”，后面還有“火焰山”。環(huán)境污染有很強的時空特點，一陣煙霧隨風(fēng)飄散、一股污水隨波逐流，可能很快就無影無蹤。而鑒定又是被動、滯后的，等到鑒定人接受受害人委托趕往現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)能采集的證據(jù)已經(jīng)面目全非，再“火眼金睛”也難辨真?zhèn)巍?/p>

另外，法律規(guī)定污染造成的侵權(quán)對因果關(guān)系適用舉證責(zé)任倒置，法律的原意是保護弱勢群體在舉證上的不利地位，而現(xiàn)實中卻存在著污染責(zé)任人故意消極舉證，等到時過境遷后，再申請進行鑒定，這時候污染責(zé)任人拿出的鑒定意見大都證明沒有污染或者證明污染與損害沒有因果關(guān)系，這種出于保護受害人的法律規(guī)定在現(xiàn)實操作中卻出現(xiàn)了保護污染人的尷尬。因此，從這些現(xiàn)實情況看，確定環(huán)境污染不是單純有了環(huán)境損害鑒定制度就能包打天下。如果沒有配套的證據(jù)保全制度、舉證責(zé)任制度的協(xié)助，鑒定評估也是巧婦難為無米之炊。

鑒定的問題是制度問題也是技術(shù)問題。環(huán)境污染的技術(shù)標準缺乏是一大致命傷，從污染物質(zhì)的確定，到因果關(guān)系的判定，都缺少標準或涵蓋不足，導(dǎo)致鑒定的依據(jù)嚴重缺失。造成這一問題的原因不能僅僅歸咎于有關(guān)部門的工作不力。環(huán)境科學(xué)在世界范圍內(nèi)都是前沿學(xué)科，更何況環(huán)境損害鑒定牽涉物理、化學(xué)、生態(tài)、醫(yī)學(xué)、檢測等多個學(xué)科。技術(shù)發(fā)展的局限性和基礎(chǔ)性研究不夠，都制約了鑒定技術(shù)標準規(guī)范的出臺。

屋漏偏逢連夜雨，除了缺乏技術(shù)標準的問題外，還有一個重大缺陷就是技術(shù)標準的不統(tǒng)一，在環(huán)境損害鑒定中尤其突出。環(huán)境問題涉及面廣、內(nèi)容龐雜，環(huán)境污染的標準規(guī)范制定牽涉的機構(gòu)眾多，包括環(huán)保、衛(wèi)生、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、海洋、價格等部門。由于缺乏頂層設(shè)計，又沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門從各自管理需要出發(fā)，各自出臺資源與環(huán)境損害的技術(shù)規(guī)范。于是大家一人一把號，各吹各的調(diào)，匯成的一片嘈雜讓污染者、受害人、司法機關(guān)都暈頭轉(zhuǎn)向。鑒定標準的缺失和不統(tǒng)一也就造成了本文開頭案例中鑒定意見“打架”的尷尬。對此，作為司法鑒定管理的司法行政部門既感到千頭萬緒，又不知從何做起。環(huán)保部2011年發(fā)布了《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第一版）》，現(xiàn)在正在進行修訂和完善，準備出臺第二版推薦方法，但是這些方法只是邁出了鑒定評估的第一步，配套的技術(shù)規(guī)范和標準的制定還路途漫漫。

上面提到的都是環(huán)境損害鑒定評估機制建立過程中存在的主要問題。在現(xiàn)實案例中還有很多細節(jié)問題。其中比較突出的是受害人的維權(quán)意識不足，對證據(jù)的固定、收集能力不強，導(dǎo)致最后鑒定所需的一些材料和數(shù)據(jù)缺失，致使其在司法過程中往往處于不利地位。解決這個問題最主要還是靠司法制度的改善，但對廣大群眾遇到污染問題后到哪收集證據(jù)、收集哪些證據(jù)、如何收集證據(jù)的宣傳也非常重要。

上面林林總總的問題既有牽涉制度的根本問題，也有涉及周邊的配套協(xié)同，還有很多技術(shù)的細節(jié)。環(huán)境損害鑒定這條路之所以“長”，是因為實現(xiàn)目標的路徑還不清晰。我們相信，雖然建立環(huán)境損害鑒定評估機制的前路艱辛，但隨著十八大報告健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以及新《環(huán)境保護法》中環(huán)境公益訴訟制度的提出，看似遙遠的環(huán)境損害鑒定評估之路已經(jīng)初現(xiàn)曙光，只要我們堅毅在胸、矢志前行，環(huán)境損害鑒定評估與賠償制度的建立并不遙遠。

環(huán)境損害鑒定評估面臨著法律上鑒定人資格不明確、鑒定依據(jù)缺乏等法律障礙。昵圖/供圖