木懷琴

以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)而言，自鄧小平時(shí)代以來(lái)不斷推進(jìn)的中央行政、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放及地方自主性增強(qiáng)，多被認(rèn)為是改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的重要行政基礎(chǔ)。放眼整個(gè)亞洲，伴隨著威權(quán)政治轉(zhuǎn)型和迫切的城市化、工業(yè)化要求，也有更多的人認(rèn)為分權(quán)治理在各層級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)都會(huì)帶來(lái)更加有效、更具回應(yīng)性的治理效果?；蛟S正是為了回應(yīng)實(shí)踐，《太平洋地區(qū)事務(wù)》雜志（Pacific Affairs）于2013年12月專(zhuān)刊探討“亞洲的分權(quán)治理與城市變化”。

中央權(quán)力下放的早期實(shí)踐，常常是對(duì)客觀形勢(shì)變化的被動(dòng)反應(yīng)。上世紀(jì)80年代，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)異軍突起，倚賴(lài)中央政府對(duì)工業(yè)化進(jìn)程的強(qiáng)力把持。但90年代中期以降，快速增長(zhǎng)所積累的政治經(jīng)濟(jì)壓力迫使中央向地方分解權(quán)力。其時(shí)，地方民主試驗(yàn)已為分權(quán)治理創(chuàng)造好了空間。隨后在東南亞金融危機(jī)的沖擊下，中央體制的效率低下又鼓勵(lì)了進(jìn)一步的行政與財(cái)政分權(quán)。以蔚山市為例，Yooil Bae考察了韓國(guó)地方政府如何在上述背景中自覺(jué)承擔(dān)起歷史與社會(huì)責(zé)任，率先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從而是政治治理方式的更新。

民主政治背景下，中央權(quán)力下放必然會(huì)刺激普通公民參與地方政府決策。2000年，印度首都新德里提出所謂Bhagidari（意為“人民參與”）計(jì)劃，邀請(qǐng)城市居民就政府決策中的治理難題形成聯(lián)合解決方案。通過(guò)研究在此背景下活動(dòng)的一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)組織，Diya Mehra看到：一方面，分權(quán)治理有辦法以較低的管理成本為中產(chǎn)階級(jí)參與公共事務(wù)拓開(kāi)空間；另一方面，與其將分權(quán)治理抬高到憲法實(shí)踐的層面，毋寧將之視為類(lèi)似企業(yè)管理的治理方式。另外，權(quán)力下放也可能在民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)打開(kāi)缺口。Bhagidari就可被人用來(lái)在那些志愿管理城市的新生中產(chǎn)階級(jí)身上榨取政治剩余價(jià)值。

既有的分權(quán)治理觀念，往往將權(quán)力下放等同于中央權(quán)力的削弱。背后隱含的判斷是：權(quán)力下放必然會(huì)導(dǎo)致某種特定的政治和社會(huì)形式（比如分裂）。Lisa Hoffman在中國(guó)大連所開(kāi)展的人類(lèi)學(xué)研究，關(guān)注了以往分權(quán)治理理論少有關(guān)注的城市福利供給問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，國(guó)家不再將“單位”作為城鎮(zhèn)居民福利分配的主渠道；伴隨著權(quán)力下放，多元化的社會(huì)服務(wù)分配方式已是別開(kāi)生面，其中尤以大量涌現(xiàn)的志愿服務(wù)最是引人矚目。Lisa Hoffman依據(jù)福柯的理論，分析出權(quán)力下放實(shí)質(zhì)上是一種新的社會(huì)管控方式，是一種將規(guī)制與社會(huì)成員更加有效接連的新機(jī)制。進(jìn)而可見(jiàn)，權(quán)力下放并非一個(gè)單一的過(guò)程，而應(yīng)被視為多種要素的復(fù)雜組合，其中不僅包括技術(shù)層面的問(wèn)題，也包括塑造新主體的規(guī)范實(shí)踐。對(duì)這些要素進(jìn)行梳理分析，就可以避免權(quán)力下放必然包含某些特性的錯(cuò)誤假設(shè)。

放權(quán)的實(shí)質(zhì)是權(quán)力再分配；權(quán)力格局的每一次調(diào)整都會(huì)帶來(lái)新的制度安排。Sai Balakrishnan看到，為了管理印度城市發(fā)展所必須的城際公路，幾乎要被歷史淘汰的國(guó)營(yíng)企業(yè)和合作社應(yīng)時(shí)蛻變。這個(gè)充滿(mǎn)了各方力量角逐的過(guò)程被作者稱(chēng)為“協(xié)商放權(quán)”。事實(shí)上，亞洲的分權(quán)治理在更大的尺度上突破了既有的治理理論，幾乎跳出了央地關(guān)系的論域。如今，一些東亞城市不再期望通過(guò)加強(qiáng)與國(guó)家首都之間的聯(lián)系來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)效益，而是超越國(guó)界，與其他國(guó)家的城市產(chǎn)生了地區(qū)性協(xié)同效應(yīng)。例如Mike Douglass所討論的韓國(guó)釜山市和日本福岡市以跨國(guó)界聯(lián)合形成的“共同生活圈”，除了解決緊迫的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也挑戰(zhàn)了國(guó)界和國(guó)籍的傳統(tǒng)內(nèi)涵，同時(shí)也是以行動(dòng)回答著多元文化社會(huì)的包容性難題，實(shí)為傳統(tǒng)理論之未預(yù)。