◆王 蓓 ◆計(jì)金標(biāo)

區(qū)域稅收分配體制與省*以下稅收背離問題探析
——以北京市轄區(qū)為例

◆王 蓓 ◆計(jì)金標(biāo)

文章在對(duì)區(qū)域間稅收背離問題產(chǎn)生的制度性原因分析的基礎(chǔ)上，對(duì)北京市轄區(qū)內(nèi)稅收收益權(quán)的劃分和北京市稅收分配現(xiàn)狀進(jìn)行了剖析；通過測(cè)算北京市轄區(qū)內(nèi)稅收分配失衡程度，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣相關(guān)異地稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查數(shù)據(jù)，提出了緩解北京市稅收背離問題的政策建議。

區(qū)域稅收分配;稅收背離;異地納稅

一、區(qū)域稅收分配體制與稅收背離問題的產(chǎn)生

一般而言，在徹底的中央地方分級(jí)分稅的體制下，同一級(jí)別的區(qū)域政府之間由于不存在隸屬關(guān)系，因而也就不存在同級(jí)政府之間的稅收分配問題。但是，在以共享稅為主體的分稅制體制下，共享稅種和分享比例的設(shè)置會(huì)對(duì)政府間的稅收分配格局產(chǎn)生重大的影響。根據(jù)稅種的內(nèi)在屬性，稅基流動(dòng)性較強(qiáng)、地區(qū)間稅源分布不均衡、年度波動(dòng)較大以及稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁、涉及收入分配的稅種（如增值稅、所得稅等），劃歸為中央政府稅收收入。然而，分稅制改革初期，為了減少改革阻力，保護(hù)包干體制下形成的既得利益，政策設(shè)計(jì)者而是將增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅基流動(dòng)性較強(qiáng)、跨區(qū)域分部較廣、稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁的稅種設(shè)置為共享稅的主體稅種，這樣我國(guó)政府間的稅種配置就存在內(nèi)生性的區(qū)域稅收分配失衡問題。

這些稅種的稅源往往是跨區(qū)域分布經(jīng)營(yíng)，具有稅基流動(dòng)性較強(qiáng)、稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁等特點(diǎn)，作為中央與地方政府的共享稅種，往往會(huì)引起地方政府為搶奪稅源而展開惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，容易引起地區(qū)之間爭(zhēng)奪稅收管轄權(quán)的矛盾。因此，跨區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的機(jī)構(gòu)所在地政府和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)生地政府之間針對(duì)同一稅源的稅收收入地區(qū)間分配的爭(zhēng)議經(jīng)常出現(xiàn)，稅收轉(zhuǎn)移、稅收與稅源背離等問題時(shí)有發(fā)生。因此，現(xiàn)行的分稅制體制下，區(qū)域之間的稅收分配不僅存在，而且分配不均衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

因此，筆者認(rèn)為，政府間稅收分配是指中央政府與地方政府之間、地區(qū)政府與地區(qū)政府之間進(jìn)行稅收利益劃分的主要方式。它包括兩層含義：一是指中央政府與地方政府之間的縱向稅收分配；二是指地方政府與地方政府之間的橫向稅收分配，也稱區(qū)域稅收分配。前者是根據(jù)分稅制財(cái)政管理體制，中央和地方對(duì)各自應(yīng)得的稅收收益歸屬進(jìn)行的縱向劃分；后者是區(qū)域地方政府之間按照各自職能和對(duì)稅源的貢獻(xiàn)大小對(duì)自己應(yīng)得稅收利益進(jìn)行的橫向劃分。1994年分稅制改革雖然明確規(guī)范了中央稅、地方稅與共享稅的劃分方法以及中央與地方的稅收收入歸屬機(jī)制，但橫向公平的區(qū)域稅收分配機(jī)制沒有涉及，再加上中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不夠規(guī)范、國(guó)地稅征管部門職能交叉等問題，使得區(qū)域間稅收分配失衡尤為嚴(yán)重，區(qū)域稅收收入與其稅源貢獻(xiàn)不匹配現(xiàn)象極為明顯。

這種“有稅源區(qū)域得不到稅收，無稅源區(qū)域卻得稅收”的稅收和稅源背離問題（以下簡(jiǎn)稱“稅收背離”），不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，降低經(jīng)濟(jì)效率，還會(huì)加劇區(qū)域政府為爭(zhēng)奪稅源展開的無序競(jìng)爭(zhēng)，使區(qū)域間的財(cái)政收入差距不斷拉大，基本公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾。本文對(duì)北京市轄區(qū)內(nèi)稅收分配和稅收背離的基本情況進(jìn)行探析，針對(duì)相關(guān)問題提出政策建議。

二、北京市轄區(qū)內(nèi)稅收分配和稅收背離問題的基本情況

（一）北京市轄區(qū)內(nèi)的稅收分配情況

1.北京市市級(jí)與區(qū)縣級(jí)的縱向稅收分配（分成）情況

目前，我國(guó)省以下政府間稅收劃分尚無統(tǒng)一的模式，梁俊嬌（2012）①梁俊嬌：《有關(guān)我國(guó)地方政府間稅收收入劃分問題的思考》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第10期。將其歸納為3種模式：（1）在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)置共享稅，省級(jí)和地市級(jí)都有獨(dú)立的稅收收入來源，僅北京市采取這種模式，將個(gè)人所得稅、契稅作為直轄市級(jí)固定收入，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅作為共享稅，按50%∶50%的比例共享，其余稅種則作為各區(qū)縣的固定收入；（2）在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)共享收入，但只有省級(jí)具有獨(dú)立的稅收收入來源，地市級(jí)沒有，僅上海采用此種模式，除了將城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅作為省級(jí)固定收入，其余均屬于共享稅。房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅和車船稅按所屬行業(yè)進(jìn)行劃分；（3）在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)共享收入，但只有地市級(jí)具有獨(dú)立的稅收收入來源，省級(jí)沒有。此種方式屬于現(xiàn)行地方政府間稅收收益權(quán)的主要模式。目前除上述2個(gè)直轄市外的其他29個(gè)地區(qū)均采用了此種模式。

對(duì)于共享稅種的設(shè)定，大部分地區(qū)都將增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也作為省級(jí)和地市級(jí)的共享收入，這種“中央—省—市縣”的共享稅分成模式，違背了稅收的內(nèi)在屬性，會(huì)進(jìn)一步加大縣域政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致省級(jí)轄區(qū)內(nèi)部也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的稅收背離問題。因此，當(dāng)務(wù)之急是合理設(shè)置地方稅種，完善地方稅收體系，并探索建立統(tǒng)一的“中央—省—市縣”三級(jí)分稅制模式。例如，我國(guó)一些省實(shí)行了省直管縣的財(cái)政管理體制改革，當(dāng)房地產(chǎn)稅在全國(guó)推廣以后，可以將房地產(chǎn)稅作為縣市級(jí)政府的主體稅種，并將其設(shè)定為縣市級(jí)獨(dú)立的稅收收入來源，從而保證基層政府財(cái)力水平穩(wěn)定。

表1根據(jù)2012年北京市地稅局適用的預(yù)算科目整理而得，可以看出，北京市轄區(qū)內(nèi)稅收收入規(guī)模較大的主體稅種一般劃歸到市級(jí)與區(qū)縣級(jí)共享收入當(dāng)中，市級(jí)政府專享收入有9種，區(qū)縣級(jí)專享收入有6種，市級(jí)與區(qū)縣級(jí)共享收入有8種。從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，市級(jí)政府與區(qū)縣級(jí)政府的專享收入為分稅合同，②呂冰洋：《稅收分權(quán)研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版。共享收入為分成合同，從北京市市級(jí)政府與區(qū)縣級(jí)政府的稅收收益權(quán)的劃分上來看，分權(quán)契約以分成合同為主。比如稅收收入規(guī)模較大的營(yíng)業(yè)稅收入，區(qū)縣分成50%，區(qū)縣政府竭力推動(dòng)營(yíng)業(yè)稅高稅行業(yè)（如房地產(chǎn)業(yè)）的發(fā)展，千方百計(jì)吸引該行業(yè)的稅源大戶到本地投資，也加劇了區(qū)縣政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。③其他稅種具有同樣的效果。

表1 北京市市級(jí)政府與區(qū)縣級(jí)政府稅收收益權(quán)的劃分

資料來源：根據(jù)地方稅適用的2012年預(yù)算科目整理而來。

從表2可以看出，各區(qū)縣稅收收入占全市稅收收入總額的比重較高的地區(qū)為西城區(qū)、朝陽區(qū)和海淀區(qū)，分別為9.49%、10.57%和7.96%，所占比重較低的地區(qū)為延慶縣、密云縣和平谷區(qū)，分別為0.2%、0.52%和0.52%；具體分稅種來看，增值稅收入占比、營(yíng)業(yè)稅收入占比和企業(yè)所得稅占比較高的地區(qū)都是西城區(qū)、朝陽區(qū)和海淀區(qū)，所占比重較低的地區(qū)也是延慶縣、密云縣和平谷區(qū)。這充分說明將增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅設(shè)置為市級(jí)與縣級(jí)政府的共享稅種，其三稅在各區(qū)縣的分配格局直接影響到各區(qū)縣稅收收入在全市中的分配格局。從表2中還可以看出，北京市市級(jí)稅收收入與區(qū)縣級(jí)稅收收入的分成比例為55.19:44.81；市級(jí)增值稅收入與區(qū)縣級(jí)增值稅收入的分成比例為53.72:46.28；市級(jí)營(yíng)業(yè)稅收入與區(qū)縣級(jí)營(yíng)業(yè)稅收入的分成比例為51.15:48.85；市級(jí)企業(yè)所得稅收入與區(qū)縣級(jí)企業(yè)所得稅收入的分成比例為56.83:43.17。總體來看，北京市轄區(qū)內(nèi)共享稅中區(qū)縣級(jí)分成比例均不足50%，市一級(jí)財(cái)政收入分成比例較高。同時(shí)，北京市各區(qū)縣的稅收收入差距較大，大部分稅收都集中在東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，而欠發(fā)達(dá)的郊區(qū)稅收收入比重較低，財(cái)力非常薄弱，不得不依靠非稅收收入來彌補(bǔ)。

表2 2011年北京市各區(qū)縣各項(xiàng)稅收收入占全市總額的比重 單位：億元

從表3中看出，總體上，北京市全市總計(jì)稅收收入占財(cái)政收入的比重達(dá)到65.49%，所占比重不高，其他非稅收入占比達(dá)到34.51%。北京市各區(qū)縣財(cái)政收入對(duì)稅收收入的依賴程度有所不同，其中東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)和海淀區(qū)的稅收收入占財(cái)政收入比重較高，分別達(dá)到96.27%、96.29%、95.20%和94.04%，說明這些地區(qū)的稅收收入依賴度較高；而房山區(qū)、通州區(qū)、大興區(qū)和門頭溝區(qū)的稅收收入占財(cái)政收入的較低，分別為24.86%、29.58%、18.23%和34.60%，說明這些地區(qū)的稅收依賴度較低，大部分財(cái)力則依賴于非稅收入，根據(jù)表2，這些地區(qū)的稅收收入占比非常低，分別為1.02%、1.27%、1.25%和0.53%，所以這些地區(qū)不得不借助非稅收入手段以增加其財(cái)力。

表3 2011年北京市各區(qū)縣稅收收入占財(cái)政收入比重 單位：億元

2.北京市轄區(qū)各區(qū)縣的橫向稅收分配情況

從表4中可以看出，2011年北京市各區(qū)縣的地方稅費(fèi)收入差距較大，稅收分布嚴(yán)重不均衡，地方級(jí)稅費(fèi)收入主要集中在朝陽、海淀、西城、東城四個(gè)地區(qū)，四個(gè)地區(qū)的地方稅費(fèi)總和占全市比重達(dá)到71.41%，其中，高的為朝陽區(qū)，收入額為37.1億元，占全市地方級(jí)稅費(fèi)收入比重為22.82%。除以上四個(gè)地區(qū)以外，稅收收入差距較為緩和，收入較高的順義區(qū)地方稅費(fèi)收入額為70286萬元，收入最低的為延慶縣，收入額為8947萬元，收入相差接近8倍。從經(jīng)濟(jì)含稅量上來看，北京市轄區(qū)內(nèi)平均100元的GDP包含1.057元的地方級(jí)稅費(fèi)收入，最高的為平谷區(qū)，百元GDP地方稅費(fèi)含量為2.122元，其次為東城區(qū)，百元GDP地方稅費(fèi)含量為1.397元，最低的為開發(fā)區(qū)，百元GDP地方稅費(fèi)含量為0.614元。雖然，從稅收收入額來看，延慶縣最低，但是由于其經(jīng)濟(jì)總量偏低，稅收收入和經(jīng)濟(jì)總量偏離較小，百元GDP地方稅費(fèi)含量為1.180元，高于北京市的平均稅費(fèi)含量。與平均稅費(fèi)含量相比，順義、豐臺(tái)、開發(fā)區(qū)、通州、大興、房山和石景山可能為稅收凈移出地。由于每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，再加上稅收數(shù)據(jù)僅限于地方稅費(fèi)收入，測(cè)量結(jié)果必然會(huì)存在一定的偏誤。

表4 2011年北京市轄區(qū)內(nèi)橫向稅收分配狀況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2011年12月北京市地方稅務(wù)局稅收快報(bào)和北京市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

（二）北京市轄區(qū)內(nèi)橫向稅收分配失衡的測(cè)度

1.北京市轄區(qū)內(nèi)稅收背離的測(cè)算

一般而言，稅收收入由經(jīng)濟(jì)、政策、征管三大因素決定，理論上保持政策和征管因素不變的前提下，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)含稅量應(yīng)該大體相當(dāng)，假定各地區(qū)的稅收努力程度基本一致，因此，可以采用區(qū)域稅收所占比重與經(jīng)濟(jì)量所占比重比較分析法來測(cè)算各地區(qū)稅收與稅源的背離程度。本文將這種方法應(yīng)用到省級(jí)轄區(qū)內(nèi)的稅收背離度測(cè)算，以北京市為例，如果用北京市各區(qū)縣稅收收入占北京市總稅收收入比重與各區(qū)縣GDP占北京市GDP比重的差來進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算出的結(jié)果為北京市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣之間的稅收背離情況，如果測(cè)算結(jié)果大于零，為稅收的凈流入地，反之，為凈流出地。稅收背離度的測(cè)算公式如下（數(shù)據(jù)僅限于地方級(jí)稅費(fèi)收入）：

βi為某區(qū)縣i的稅收背離度，Bi為某區(qū)縣i稅收背離數(shù)額，Ti為某區(qū)縣i稅收收入，GDPi為某區(qū)縣i生產(chǎn)總值，∑Ti/∑GDPi表示北京市的平均GDP地方稅費(fèi)含量。Ti,表示某區(qū)縣應(yīng)該取得的稅收收入，它等于該地區(qū)的GDP乘以北京市平均含稅量。如果βi等于零，說明該地區(qū)的稅收和稅源保持一致；如果βi小于零，說明該地區(qū)為稅收移出地；如果βi大于零，說明該地區(qū)為稅收移入地。如果Bi等于零，說明該地區(qū)的稅收和稅源保持一致；如果Bi小于零，Bi指的是該地區(qū)的理論凈稅收轉(zhuǎn)出額；如果Bi大于零，Bi指的是該地區(qū)的理論凈稅收轉(zhuǎn)入額。測(cè)算結(jié)果如表5所示：

表5 北京市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣稅收背離度測(cè)算

由于以上結(jié)果僅代表地方級(jí)稅費(fèi)的背離程度，每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有所不同，此測(cè)算只能作為地方稅費(fèi)轉(zhuǎn)移的一個(gè)參考，不具有一般性，不能代表總體稅收和稅源的背離程度。

圖1 2011-2012年北京市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣異地稅源凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)

2.北京市轄區(qū)內(nèi)異地納稅相關(guān)調(diào)查異地納稅是指納稅人的稅務(wù)登記地址、注冊(cè)地址與實(shí)際經(jīng)營(yíng)地址相分離，導(dǎo)致納稅人未按照“屬地原則”在實(shí)際經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)繳納地方各稅的行為。由于數(shù)據(jù)不宜公開，筆者簡(jiǎn)單地用圖形進(jìn)行描述。圖1中的異地稅源轉(zhuǎn)入戶表示企業(yè)的稅務(wù)登記地址在本地，而注冊(cè)地和經(jīng)營(yíng)地址在其他地區(qū)。本地稅源轉(zhuǎn)出戶表示企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?cè)并進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而稅務(wù)登記地點(diǎn)在其他地區(qū)。圖1中可以看出，2011年凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最多的是西城區(qū)，凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最少的是延慶縣；凈轉(zhuǎn)出戶數(shù)最多的是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，凈轉(zhuǎn)出戶數(shù)最少的是房山區(qū)。2012年凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最多的是西城區(qū)，凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最少的是延慶縣；凈轉(zhuǎn)出戶數(shù)最多的是朝陽區(qū)，凈轉(zhuǎn)出戶數(shù)最少的是密云縣。

圖2中異地稅源轉(zhuǎn)入稅款表示企業(yè)的稅務(wù)登記地址在本地，而注冊(cè)地和經(jīng)營(yíng)地址在其他地區(qū)，企業(yè)繳納的稅款入庫(kù)地是在本地。本地稅源轉(zhuǎn)出稅款表示企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?cè)并進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而稅務(wù)登記地點(diǎn)在其他地區(qū)，企業(yè)繳納的稅款在其他地區(qū)入庫(kù)。由圖2中可以看出，2011年凈轉(zhuǎn)入稅款額最多的是海淀區(qū)，凈轉(zhuǎn)入稅款額最少的是門頭溝區(qū)；凈轉(zhuǎn)出稅款額最多的是朝陽區(qū)，凈轉(zhuǎn)出稅款額最少的是石景山區(qū)。2012年凈轉(zhuǎn)入稅款額最多的是海淀區(qū)，凈轉(zhuǎn)入稅款額最少的是門頭溝區(qū)；凈轉(zhuǎn)出稅款額最多的是朝陽區(qū)，凈轉(zhuǎn)出稅款額最少的是延慶縣。

圖2 2011-2012年北京市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣異地稅源凈轉(zhuǎn)入稅款額

有趣的是，通過圖1和圖2之間的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)：2011年凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最多的西城區(qū)（3478戶），卻是稅款轉(zhuǎn)出地區(qū)，凈稅款轉(zhuǎn)出額達(dá)到105305.58萬元，2012年也不例外，西城區(qū)凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)最多（3693戶），凈稅款轉(zhuǎn)出額達(dá)到148809.43萬元。同樣有趣的是，2012年的開發(fā)區(qū)，其凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)為負(fù)值，屬于凈轉(zhuǎn)出戶數(shù)的地區(qū)，但它是凈稅款轉(zhuǎn)入地區(qū)，凈轉(zhuǎn)入稅款額為正，竟達(dá)到104576.91萬元。從凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)和凈轉(zhuǎn)入稅款的散點(diǎn)圖(圖3)來看，二者具有一定的正相關(guān)性，但是相關(guān)系數(shù)和擬合度較低。2011年凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)和凈轉(zhuǎn)入稅款額的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.46，擬合度R2為0.22，2012年凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)和凈轉(zhuǎn)入稅款額的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.26，擬合度R2為0.07。這說明地方政府即使通過非正常手段限制企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)地或注冊(cè)地進(jìn)行稅務(wù)登記，也并不一定能給當(dāng)?shù)貛碡S厚的稅收利益。

表6 Pearson相關(guān)系數(shù)比較

圖3 2011年、2012年北京市轄區(qū)內(nèi)異地稅源凈轉(zhuǎn)入戶數(shù)和凈轉(zhuǎn)入稅款關(guān)系的散點(diǎn)圖

通過對(duì)北京市轄區(qū)內(nèi)異地納稅情況的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)企業(yè)為了降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，優(yōu)化自身資源配置，選擇到其他地區(qū)經(jīng)營(yíng)時(shí)，原稅務(wù)登記地區(qū)存在不愿變更該企業(yè)的稅務(wù)登記，阻礙企業(yè)在新的注冊(cè)地或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)地納稅申報(bào)的現(xiàn)象。這樣，一方面增加了企業(yè)的納稅成本（如談判成本、交通成本）；另一方面，加劇了各區(qū)縣的橫向稅收分配失衡，導(dǎo)致對(duì)稅源有巨大貢獻(xiàn)的地區(qū)卻得不到相應(yīng)的稅收。如果沒有合理的橫向稅收分配制度加以規(guī)范，各個(gè)地區(qū)競(jìng)相采用類似行為進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙企業(yè)到經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)和注冊(cè)地點(diǎn)進(jìn)行稅務(wù)登記，就會(huì)擴(kuò)大轄區(qū)內(nèi)利益相關(guān)政府的稅收爭(zhēng)議和矛盾。同時(shí)，由于注冊(cè)地或經(jīng)營(yíng)地政府得不到相應(yīng)的稅收收入，勢(shì)必會(huì)刁難相關(guān)企業(yè)，影響企業(yè)正常的合法經(jīng)營(yíng)。通過散點(diǎn)圖（圖3），我們還發(fā)現(xiàn)，地方政府即使通過非正常手段限制企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)地或注冊(cè)地進(jìn)行稅務(wù)登記，也并不一定能給當(dāng)?shù)貛碡S厚的稅收利益，只能帶來額外的征納成本，造成不必要的效率損失。

三、緩解北京市轄區(qū)內(nèi)稅收背離程度的政策建議

根據(jù)以上分析，筆者發(fā)現(xiàn)北京市轄區(qū)內(nèi)稅收和稅源存在一定的背離現(xiàn)象，但是與全國(guó)范圍的稅收背離現(xiàn)象有所不同，北京市轄區(qū)內(nèi)的背離問題主要原因在于地區(qū)政府的行政干預(yù)和稅收制度設(shè)計(jì)，至于資源初級(jí)產(chǎn)品定價(jià)、匯總納稅引致背離等原因并不明顯。從稅收背離問題的一般原因出發(fā)，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1.優(yōu)化稅收分成體系，完善省以下分級(jí)分稅制度

從根源上來看，稅收背離問題主要根源于中央地方間的稅權(quán)劃分和稅收分享體制。對(duì)于省以下轄區(qū)間的稅收轉(zhuǎn)移、稅收背離等問題，要從根源上采取應(yīng)對(duì)策略。目前，我國(guó)現(xiàn)行省以下財(cái)政體制總體上還尚未真正進(jìn)入分稅制軌道，許多舊體制下基于行政分權(quán)背景而實(shí)施的收支包干、超收分成、定額上繳等做法還普遍存在?；鶎诱鶕?jù)行政性分權(quán)框架下的財(cái)政目標(biāo)，對(duì)稅收征管進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象也更為突出。例如，舊的財(cái)政體制更加刺激了地方為擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模而通過越權(quán)減免開展不良稅收競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)，進(jìn)一步加劇了區(qū)縣之間的稅收轉(zhuǎn)移和背離問題。因此，要以健全和完善省以下分稅制體制為目標(biāo)，就當(dāng)前省以下稅收分配體制做局部調(diào)整：取消收入分成、分級(jí)包干等體制，適當(dāng)對(duì)省以下進(jìn)行稅種劃分。例如，對(duì)于中央與省級(jí)的共享稅種企業(yè)所得稅和增值稅，由于稅基流動(dòng)性較強(qiáng)，不宜再與區(qū)縣進(jìn)行分成，應(yīng)作為省級(jí)固定收入；由于戶籍限制或者遷徙成本較高、稅基流動(dòng)性相對(duì)穩(wěn)定，個(gè)人所得稅可以繼續(xù)與區(qū)縣共享或者劃歸區(qū)縣固定收入,這可以增加基層財(cái)力，增加各區(qū)縣對(duì)人才的吸引力，有利于增加就業(yè)，充分挖掘人才資源；由于稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁，跨區(qū)域稅源廣泛，營(yíng)業(yè)稅應(yīng)劃為省級(jí)固定收入；因稅基不易流動(dòng)，房地產(chǎn)稅適宜作為區(qū)縣固定收入，這可以促進(jìn)基層政府改善居住環(huán)境和公共服務(wù)，吸引居民購(gòu)房入住，以增加房地產(chǎn)稅收入，形成良性循環(huán)機(jī)制。

2.建立基層政府之間的橫向稅收分配制度

在現(xiàn)行的分稅制管理體系下，區(qū)域政府之間存在各式各樣稅收競(jìng)爭(zhēng)，都努力使其他地區(qū)的稅收轉(zhuǎn)移到本地，從而達(dá)到稅負(fù)輸出的目的。在稅收分享體制沒有調(diào)整的情況下，如果缺乏合理的橫向稅收分配制度，勢(shì)必造成區(qū)域間稅收背離程度越來越大。目前我國(guó)相關(guān)的稅收分配制度，僅有企業(yè)所得稅的跨區(qū)分配管理辦法，但還存在較多的問題。所以，盡快建立和完善主體稅種收入的跨區(qū)域橫向稅收分配制度，顯得尤為重要。

（1）企業(yè)所得稅的跨區(qū)稅收分配①詳見：2008年1月15日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行印發(fā)的《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)[2008]10號(hào)）；2012年6月12日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行印發(fā)的《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)[2012]40號(hào)）；2012年12月25日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于<跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理辦法>的補(bǔ)充通知》（財(cái)預(yù)[2012]453號(hào)）。

首先，需要科學(xué)設(shè)計(jì)分配因素及權(quán)數(shù)，適當(dāng)增加其他反映稅源貢獻(xiàn)的因素，同時(shí)不能抑制各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)成員企業(yè)稅收征管的積極性。其次，應(yīng)取消稅額分配辦法，采取稅基分配辦法?？倷C(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一計(jì)算出總應(yīng)納稅所得額以及分支機(jī)構(gòu)應(yīng)分?jǐn)偟膽?yīng)納稅所得額。然后，分支機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)其分配的應(yīng)納稅所得額乘以該地區(qū)適用的稅率，并考慮其他稅收政策因素后，直接將取得的稅收收入繳入該地方金庫(kù)。

（2）個(gè)人所得稅的跨區(qū)稅收分配

在利益相關(guān)政府之間設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的分配制度時(shí)，針對(duì)不同分類所得的特征，兼顧所得來源地和居住地對(duì)個(gè)人享用公共物品和服務(wù)的貢獻(xiàn)，確定相應(yīng)相關(guān)因素和權(quán)重，科學(xué)設(shè)計(jì)稅收分配公式，對(duì)個(gè)人所得稅收入在利益相關(guān)地區(qū)進(jìn)行合理劃分。

（3）增值稅的跨區(qū)稅收分配

理論上，增值稅是由應(yīng)稅產(chǎn)品和應(yīng)稅勞務(wù)的最終消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，增值稅稅收收入應(yīng)當(dāng)歸屬于消費(fèi)者發(fā)生消費(fèi)行為所在地政府。在合理劃分利益相關(guān)政府之間對(duì)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)納稅人所交納的增值稅的稅收利益時(shí)，應(yīng)盡量增加人口規(guī)模、居民消費(fèi)總額、社會(huì)商品零售總額等因素的權(quán)重。由于增值稅不宜作為共享稅種，建議未來降低地方對(duì)增值稅的共享比例，減少地方政府之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。另外，雖然消費(fèi)稅屬于中央政府的專享稅，沒有必要建立消費(fèi)稅的橫向稅收分配制度，考慮到稅收返還基數(shù)的影響，應(yīng)逐步取消稅收返還制度，擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（4）營(yíng)業(yè)稅的跨區(qū)稅收分配

營(yíng)業(yè)稅作為地方政府的主體稅收收入來源，其收入歸屬直接影響地方政府的財(cái)力水平。對(duì)營(yíng)業(yè)稅稅收收入在不同的利益相關(guān)政府之間進(jìn)行合理劃分時(shí)，要針對(duì)不同應(yīng)稅勞務(wù)的特征，確定相應(yīng)跨區(qū)域應(yīng)稅勞務(wù)的關(guān)鍵因素，或者根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)成本，科學(xué)確定權(quán)重，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的分配公式，來對(duì)跨區(qū)域應(yīng)稅勞務(wù)營(yíng)業(yè)稅收益在利益相關(guān)地區(qū)進(jìn)行合理劃分。但隨著“營(yíng)改增”推進(jìn)，未來營(yíng)業(yè)稅稅基將逐漸萎縮，應(yīng)培育新的地方主體稅種來取代營(yíng)業(yè)稅的地位。

3.改革當(dāng)前地方政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)體系

我國(guó)當(dāng)前的官員政績(jī)考核制度對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、稅收收入等指標(biāo)設(shè)置的權(quán)重較高，①國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者對(duì)我國(guó)官員激勵(lì)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題，提出了政治晉升錦標(biāo)賽理論，認(rèn)為我國(guó)1978年改革開放以來官員政治升遷最大特點(diǎn)是以地區(qū)的GDP及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的競(jìng)賽為內(nèi)容，而不再以政治效忠為標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治升遷與當(dāng)?shù)貙?shí)際GDP的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系。地方政府官員的考評(píng)、選調(diào)與升遷與這兩個(gè)指標(biāo)密切相關(guān)，更多的經(jīng)濟(jì)總量和稅收收入意味著較好的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，政府官員的政績(jī)也就更大，官員的升遷也會(huì)更快。地方政府官員自身政治利益也會(huì)驅(qū)動(dòng)著地方政府展開稅收競(jìng)爭(zhēng)，最終可能導(dǎo)致稅收與稅源相背離。從北京市轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣異地納稅情況來看，地方政府官員為了保護(hù)或爭(zhēng)取稅源以完成財(cái)政收入目標(biāo)，不惜采用侵蝕稅基的相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)選址或者施加壓力的方式來保留現(xiàn)存的稅源戶，阻礙企業(yè)自由選擇經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，影響企業(yè)優(yōu)化自身的資源配置，不利于企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。實(shí)際上，發(fā)達(dá)區(qū)縣綜合實(shí)力強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)郊區(qū)，在稅收競(jìng)爭(zhēng)中本身就具有比較優(yōu)勢(shì)，使得稅收收入由欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量流向發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，要規(guī)范稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，必須要改變現(xiàn)行的以GDP和稅收收入為導(dǎo)向的地方政府官員考評(píng)機(jī)制，不能使之成為誘使地方政府競(jìng)相開展惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。

在設(shè)計(jì)地方官員考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要淡化GDP總量崇拜，必須全面、科學(xué)、公正、合理地設(shè)計(jì)地方政府政績(jī)考核指標(biāo)、考核辦法及激勵(lì)措施，將以GDP、稅收收入等單一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系改為以居民滿意度、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)治安、民生工程、地方文明建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等人文指標(biāo)和以GDP、稅收收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)籌兼顧的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此來評(píng)價(jià)地方政府官員政治績(jī)效，作為官員政治選拔和晉升考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能真正促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會(huì)福利的提高，當(dāng)然，也會(huì)降低區(qū)域政府之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的扭曲程度。

[1]呂冰洋.稅收分權(quán)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.

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（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.422

A

2095-1280(2014)03-0048-09

*本文為國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“有效稅率與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：理論、實(shí)證和路徑選擇研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71263046）的階段性成果。

王 蓓，男，電子工業(yè)出版社產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；計(jì)金標(biāo)，男，北京第二外國(guó)語學(xué)院黨委副書記，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授。