◆王 冰 ◆王正明

再論稅收與新型城鎮(zhèn)化*

◆王 冰 ◆王正明

新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化。文章在肯定既往城鎮(zhèn)化取得巨大成就的同時，也列舉分析了一些不利于經(jīng)濟社會發(fā)展，影響人們生存、生活、發(fā)展?fàn)顟B(tài)的問題，并從稅收角度提出了“以組合政策消減不可持續(xù)、以調(diào)控措施消減不協(xié)調(diào)、以非均衡策略消減不平衡”來推進新型城鎮(zhèn)化的對策建議。

稅收；新型城鎮(zhèn)化；既往城鎮(zhèn)化

一、引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）描繪了我國“新型城鎮(zhèn)化”的宏偉藍圖?！兑?guī)劃》回答了圍繞“人”發(fā)展城鎮(zhèn)化，還是圍繞“城”發(fā)展城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略命題。瀏覽《規(guī)劃》，我們可以清晰地感受到，無論是“四化同步”所確立的互相融合、協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，還是兼顧國情、力求集約高效的“優(yōu)化城鄉(xiāng)布局”的理念原則；無論是“生態(tài)文明”所倡導(dǎo)的人與自然和諧相處的綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，還是提倡形態(tài)多樣、彰顯特色能夠“傳承文化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，無一不是圍繞“人”的生存、生活、發(fā)展展開，毫無疑問《規(guī)劃》展示的是“以人為本”的城鎮(zhèn)化。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨預(yù)言，美國的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化，是21世紀(jì)帶動世界經(jīng)濟發(fā)展的“兩大引擎”。①馬 凱：《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式 提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量 走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2012年05期。如果說既往城鎮(zhèn)化是數(shù)量型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，那么“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化則可看做是質(zhì)量型民生經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，是我國實現(xiàn)內(nèi)涵外延兼?zhèn)湫同F(xiàn)代化的必由之路?？梢灶A(yù)見，圍繞民生與經(jīng)濟展開的新型城鎮(zhèn)化將成為我國今后相當(dāng)長時期內(nèi)的重要工作任務(wù)。稅收是調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行的重要工具，如何在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮正能量，是稅務(wù)部門應(yīng)該深入探索的重大課題。

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，城鎮(zhèn)化程度是衡量國家進步程度的重要尺度。1978年改革開放以來，國家采取了大量的、多種形式的稅收優(yōu)惠措施，給我國經(jīng)濟注入了強大活力，推動了我國“工業(yè)化→城鎮(zhèn)化→擴大內(nèi)需”的良性循環(huán)。2010年我國制造業(yè)產(chǎn)出占世界的比重已達19.8%，成為全球制造業(yè)第一大國；在世界500種主要工業(yè)品中，我國有220種產(chǎn)品產(chǎn)量居全球首位；這期間我國經(jīng)濟地位排序不斷超越意大利、法國、英國、德國、日本，已成為世界第二經(jīng)濟體。期間我國的城鎮(zhèn)化率也由2002年的39.1%，上升至2013年的53.73%%，按不變價計算的居民消費指數(shù)2012年比1978年擴大了12.34倍。②王正明，王 冰：《試論稅收與新型城鎮(zhèn)化》，《稅收經(jīng)濟研究》，2013年第3期；《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》；《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》。

但是，在取得成績的同時，我們也不能忽視發(fā)展中所伴生的問題?！笆濉币?guī)劃指出：“我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，主要是：經(jīng)濟增長的資源環(huán)境約束強化，投資和消費關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙依然較多?！?/p>

知害才能避害，認真排查分析既往城鎮(zhèn)化中的問題，對稅收支持新型城鎮(zhèn)化實踐，將大有裨益。本文將針對“十二五”規(guī)劃中指出的部分問題，按人的生存、生活、發(fā)展順序展開論述。我們知道，社會視角下的稅收（取之于民、用之于民）與理論上的財政（財政收入與財政支出）是畫等號的。同理，稅收優(yōu)惠（間接財政補貼）增加了納稅人收益，財政補貼增加了領(lǐng)取人收益，其結(jié)果，都導(dǎo)致了國家可支配資金的減少、受益人經(jīng)濟狀況的改善。顯然，稅收優(yōu)惠與財政補貼也沒有本質(zhì)區(qū)別。為闡述方便，本文還將以略寬于“稅收”的視角（將部分財政問題視同稅收問題）論及新型城鎮(zhèn)化問題。

二、我國既往城鎮(zhèn)化中存在的主要問題

（一）不可持續(xù)問題

一是土壤污染嚴(yán)重。我國人均耕地只有1.52畝，不到世界人均水平的一半。而土壤、耕地污染情況卻十分嚴(yán)重：2010年有研究認為，我國污染土壤已占耕地面積的1/5，污染最嚴(yán)重的耕地主要集中在耕地土壤生產(chǎn)性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環(huán)境質(zhì)量的要求應(yīng)當(dāng)更高的蔬菜、水果種植基地；2013年國土資源部官員透露，全國中重度污染耕地在5000萬畝左右，不能繼續(xù)耕種。①國土資源部：《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，國土資源部網(wǎng)站，2013年12月30日；孫英：《我國污染土壤占耕地面積1/5農(nóng)業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》，《瞭望》，2010年09月19日；《全國中重度污染耕地約5000萬畝》，中國網(wǎng)，2013年12月30日。二是我國水體污染嚴(yán)重。我國淡水資源僅占世界的7%，卻供養(yǎng)著全球近20%的人口。但是在2011年，我國已有過半的湖水和水庫水被污染到不適宜人類使用。我國4700多個地下水水質(zhì)監(jiān)測站的數(shù)據(jù)顯示，所有水源中近3/5質(zhì)量“相當(dāng)差”或“極差”。河流、河段有近1/4因污染而不能滿足灌溉用水要求，全國650多座城市中有400多座城市缺水，110座嚴(yán)重缺水。②戴米恩·馬等：《水，與空氣一樣糟糕》，《環(huán)球時報》，2013年11月09日；邊集：《中國七大水系均遭污染》，《中國青年報》，2006年01月10日；馬凱：《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式 提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量 走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第5期。三是我國空氣污染嚴(yán)重。當(dāng)呼吸需要進行“保衛(wèi)戰(zhàn)”時，說明解決空氣問題已到了須臾不可等待的地步。2013年1月“中東部大部地區(qū)出現(xiàn)4次較大范圍霧霾天氣過程，其中霧平均日數(shù)為2.4天，霾平均日數(shù)為3.2天。1月7-13日，中東部大部地區(qū)霧霾天氣過程持續(xù)時間最長、影響范圍最廣、強度最強，部分地區(qū)能見度不足100米”的事件，被中國氣象局評為2013年國內(nèi)十大天氣氣候事件之首。空氣污染已導(dǎo)致我國肺癌病人大幅增長，衛(wèi)生部稱，過去30年，肺癌死亡率在中國上升了465%。癌癥現(xiàn)在是北京最主要的死亡原因。河北一位市長痛心疾首地說：“大氣污染就像一塊無形的石頭，壓得我們喘不過氣，抬不起頭。”③《2013年中國十大天氣氣候評選事件備選事件》，中國天氣網(wǎng)，2013年11月28日；《中國氣象局評出2013年國內(nèi)外十大天氣氣候事件》，新華網(wǎng)，2013年12月31日；《外媒：污染致中國肺癌病人猛增 30年肺癌死亡率上升465%》，《參考消息》，2013年11月06日；孔祥武等：《京津冀打響“呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)”》，《人民日報》，2013年11月03日。

（二）不協(xié)調(diào)問題

這主要表現(xiàn)在三次產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)、投資與消費不協(xié)調(diào)。2012年我國第一、二、三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為10.1%、45.3%、44.6%，而根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，2009年高收入國家第三產(chǎn)業(yè)比重平均為73.5%，中上收入國家為62.4%，中下收入國家為47.7%，低收入國家為49.5%，最不發(fā)達國家為47.5%，都高于我國的當(dāng)前水平。與此同時，高收入國家、中上收入國家、中下收入國家、低收入國家、最不發(fā)達國家的第二產(chǎn)業(yè)比重分別為25.0%、31.5%、38.9%、24.4%、27%，都低于我國當(dāng)前的水平。①《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》；《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對就業(yè)影響幾何》，《中國勞動保障報》，2014年02月27日。2012年我國消費與投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為49.5%、47.8%。而在2005年時，我國投資僅占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的42%，已遠高于世界上任何國家的投資比例，同年美國消費為70%，印度為61%。②王小剛：《論中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性問題》，《重慶大學(xué)學(xué)報 ( 社會科學(xué)版 )》，2008 年第2期。

（三）不平衡問題

一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。“富裕城市、貧困農(nóng)村”的基本描述已無爭議，僅從我國居民收入分配差距看，也驗證了這一描述。1985－2012年間，城鄉(xiāng)間的收入差距時有擴大或縮小，但總體呈擴大趨勢。從相對水平看，1985年城鄉(xiāng)居民收入比為1.86:1，而2012年則為3.1:1，27年間差距擴大了67%。從絕對水平看，2012年末城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元，農(nóng)村居民人均純收入為7917元，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的3.1倍。③根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》有關(guān)數(shù)據(jù)整理。二是區(qū)域發(fā)展不平衡?！案辉|部、貧困西部”也是人們對中國區(qū)域差距的基本看法。比如，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間分布不平衡，呈現(xiàn)明顯的東高西低特征。2010年，我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均為60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。④魏人民：《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)解決七個失衡問題》，《經(jīng)濟縱橫》， 2013年第9期。再如，人均GDP也呈現(xiàn)出東中西部地區(qū)的巨大差距。2012年，天津、北京、上海、江蘇、安徽、江西、云南、貴州的人均GDP分別為9.32萬、8.75萬、8.54萬、6.83萬、2.88萬、2.88萬、2.22萬、1.97萬，東部的天津是西部的貴州的4.73倍。⑤根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》有關(guān)數(shù)據(jù)整理。三是經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展不平衡。以關(guān)系民生的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障為例：其一，教育長期投入不足。鑒于中國“還不如貧困的烏干達重視教育”的尷尬局面，1993年《中國教育改革發(fā)展綱要》提出，在本世紀(jì)末財政性教育經(jīng)費要占到GDP的4%，但這個目標(biāo)到2012年才得以宣布實現(xiàn)。盡管如此，按照厲以寧教授的說法，這個占比還是達不到教育與經(jīng)濟良性互動的投入標(biāo)準(zhǔn)（4.07%～4.25%）。⑥《教育經(jīng)費占GDP4%目標(biāo)設(shè)定19年后終獲實現(xiàn)》，《中國青年報》，2012年03月06日。其二，衛(wèi)生總費用相對較低，而居民個人衛(wèi)生支出相對較高。2010年中國衛(wèi)生總費用占GDP的比重為5%，⑦根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》有關(guān)數(shù)據(jù)計算。同期低收入國家該比重已達6.2%，⑧陳 竺：《中國的衛(wèi)生費用占GDP比重僅5.1%》，人民網(wǎng)，2012年09月13日。我國比低收入國家還低1.2個百分點；而在2010年我國居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的35.29%，高于中高收入國家29.92%和全球平均數(shù)32.09%的水平。⑨王 昕：《我國衛(wèi)生總費用籌資分析與建議》，《中國軟科學(xué)》，2013 年第11 期。其三，社會保險費支出較低。2012年我國社會保險費支出占GDP的比重為4.3%，⑩根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》有關(guān)數(shù)據(jù)計算。而歐盟在2010年社會保障支出已占GDP的29.4%。k《歐盟2010年社會保障支出占GDP比重達29.4%》，財政部網(wǎng)站，2012年11月28日。

三、我國既往城鎮(zhèn)化中存在問題分析

（一）“制度缺失”加劇生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)

生態(tài)狀況關(guān)系到人類的生存狀況。有人說“工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求”，l肖 明，劉 瑩：《辜勝阻：“城鎮(zhèn)化新政”是引爆內(nèi)需的巨大引擎》，21世紀(jì)網(wǎng)，2010年03月15日。但是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都可能帶來資源消耗過度、生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)問題。土壤、水體、空氣的全面告警，應(yīng)該說既是我國千百年來生態(tài)環(huán)境持續(xù)遭到破壞的結(jié)果，也是新中國成立后我國人口快速增長與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中積累問題的集中暴發(fā)。有研究從制度、政治、經(jīng)濟、技術(shù)、倫理、歷史等方面尋找生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題的根源，它們均對發(fā)現(xiàn)并治理生態(tài)環(huán)境問題起到了積極作用。但本文更傾向于制度原因是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的第一要素。因為人是自利的，資本是嗜利的，按照“外部性”理論，作為經(jīng)濟人的個人與擬人化的資本，在經(jīng)濟活動中，哪怕只有萬分之一的可能，也會為實現(xiàn)己方利益最大化而盡其所能地將成本外部化，即為了內(nèi)部的經(jīng)濟而不惜外部的不經(jīng)濟。反過來，假如經(jīng)濟人與資本，在經(jīng)濟活動中，沒有絲毫可能使內(nèi)部成本外部化，或者其產(chǎn)生的外部成本必須由內(nèi)部消化，那么人與資本的初始理性——自利性，就可能上升至成熟理性——規(guī)范性。反觀我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境面臨的不可持續(xù)問題，正是制度對人的自利性、資本的嗜利性規(guī)束缺失造成的，簡稱制度缺失。恩格斯說過：“美索不達米亞、希臘、小亞細亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地，因為他們使這些地方失去了森林，也就失去了水分的積聚中心和貯藏庫。”①馬克思，恩格斯：《馬克思恩格斯文集（第9卷）》，北京：人民出版社，2009年版，第560頁。毫無疑問，沒有良好的生態(tài)環(huán)境，人類就失去了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此在生態(tài)環(huán)境治理中，我們既要從經(jīng)濟上找原因，更要從制度上找辦法。從這個意義出發(fā)，生態(tài)環(huán)境制度就不能是一個“仁慈”制度，而應(yīng)該是一個守護人類生存的“嚴(yán)肅”制度，用重典懲治破壞生態(tài)環(huán)境的行為，堅決使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，讓生態(tài)環(huán)境為人類的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，這應(yīng)該是制度的根本要義。

（二）“投資短視”加劇兩個不協(xié)調(diào)

三次產(chǎn)業(yè)之間、投資與消費之間能否協(xié)調(diào)，關(guān)系到經(jīng)濟、就業(yè)的規(guī)模與質(zhì)量。它與人民生活密切相關(guān)，也是質(zhì)量型城鎮(zhèn)化還是數(shù)量型城鎮(zhèn)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。產(chǎn)業(yè)之間、消費與投資之間具有高度關(guān)聯(lián)性，它們平衡與否，關(guān)鍵看投資偏向。如果某國第一產(chǎn)業(yè)偏高，一方面可以推斷該國的第二、三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度也不夠高，另一方面也可以判斷其農(nóng)業(yè)部門因獲得投資較少，正處于生產(chǎn)方式落后、機械化程度較低、勞動密集程度較高的一個低水平狀況。如果第二產(chǎn)業(yè)偏高，則一般與高投資相關(guān)。1978年改革開放以來我國采取的工業(yè)興國戰(zhàn)略與出口導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展模式，驅(qū)動了我國經(jīng)濟的快速增長，但也帶來了實際問題：高度依賴投資、高度依賴要素投入、高度依賴國際分工、高度依賴一般加工制造和加工貿(mào)易。其引發(fā)的后果以2000－2010年為例，其間最終消費占GDP的比重以平均每年1.4%的降幅主要向投資傾斜，由62.3%降至48.2%，同期投資則從35.3%升至48.1%。如果第三產(chǎn)業(yè)偏低，則是第一、二產(chǎn)業(yè)偏高引起的“有漲必有落”的客觀規(guī)律反映，也是因獲得投資較少，跟不上其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的反映。顯然，當(dāng)前我國三次產(chǎn)業(yè)是不協(xié)調(diào)的，是投資過于偏向了第二產(chǎn)業(yè)，而第一、三產(chǎn)業(yè)得到的投資相對較少的結(jié)果。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論提示我們，增加當(dāng)期投資會擴大當(dāng)期需求，拉高當(dāng)期經(jīng)濟，但也會擴大下期供給。擴大的供給如無對應(yīng)的最終需求（內(nèi)需與凈出口），就會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，影響經(jīng)濟發(fā)展，影響人們就業(yè)，影響人民生活，就會導(dǎo)致數(shù)量型城鎮(zhèn)化。黨的十八屆三中全會決定指出，要建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制。這實質(zhì)上表示出黨中央對第二產(chǎn)業(yè)投入過高的警覺。

（三）“政策偏差”加劇三個不平衡

城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟與公共服務(wù)之間是否平衡，關(guān)系到社會狀態(tài)是否合理、人的發(fā)展是否公平的問題。我國當(dāng)前所呈現(xiàn)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展不平衡，其本質(zhì)是長期重經(jīng)濟增長而輕人的發(fā)展的結(jié)果。

其一，重工輕農(nóng)拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。城鎮(zhèn)化的過程應(yīng)該是城市（鎮(zhèn)）與農(nóng)村共同發(fā)展的過程，或是城市（鎮(zhèn)）發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展的過程。但是，我國從新中國成立之初起，為將農(nóng)業(yè)大國建成工業(yè)大國，以改變落后面貌，長期實行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，逐步形成了重工輕農(nóng)、重城輕村、重市民輕農(nóng)民的體制。其配套的農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”制度，通過扭曲價格機制，將本應(yīng)屬于農(nóng)民的收入持續(xù)不斷地輸向了工業(yè)、輸向了城市，推動了我國工業(yè)與城市的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施的落差越來越大，城鄉(xiāng)間的收入差距越來越大。而另一個配套的戶籍制度，又將我國公民一部分以市民身份固化于城市，一部分以農(nóng)民身份固化于農(nóng)村，所執(zhí)行的市民優(yōu)先的社會保障等公共服務(wù)（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等），其“嚴(yán)格性”，甚至讓已經(jīng)進城，并為城市發(fā)展作出了巨大貢獻的農(nóng)民，也很難突破其制度藩籬，這又進一步擴大了城鄉(xiāng)居民間的收入差距，導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收難度加大”。①李克強：《2014年政府工作報告》，人民網(wǎng)，2014年03月05日。

其二，重效率輕均衡拉大區(qū)域發(fā)展差距。區(qū)域發(fā)展不平衡，既有發(fā)展地理位置的差別因素，也有發(fā)展機會以及體制機制方面的原因。在1978年改革開放前的30年計劃經(jīng)濟時期，國家注重生產(chǎn)力的均衡布局，并對東北地區(qū)、西部地區(qū)進行了大規(guī)模的重工業(yè)和國防工業(yè)投入，使我國逐步形成了東部以輕工業(yè)為主、西部以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)格局。當(dāng)時的經(jīng)濟特點是，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距較小，但整體經(jīng)濟發(fā)展的效率不高。1978年改革開放后，由于認識到區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、投資效率等因素的差異與資源因素的約束，認為在現(xiàn)有資源前提下，需要突破均衡發(fā)展、效率低下的狀況，先行發(fā)展具有絕對優(yōu)勢、相對優(yōu)勢、增長優(yōu)勢、有較強帶動作用的重點地區(qū)和重點部門，以取得較好的投資效率和較快的增長速度，并通過這些地區(qū)的發(fā)展及擴散效應(yīng)，帶動其他區(qū)域共同發(fā)展。于是，從“六五”計劃開始，我國經(jīng)濟政策由“均衡發(fā)展”調(diào)整為“注重效率的發(fā)展”，區(qū)域政策（投資傾斜政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整政策、優(yōu)惠扶持政策）的重心開始向東部沿海地區(qū)傾斜，并逐步形成了“沿海經(jīng)濟特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)——內(nèi)地”的梯度開放格局。這個打破均衡布局的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，給中國經(jīng)濟快速發(fā)展注入了巨大活力，同時也擴大了東中西部地區(qū)的經(jīng)濟差距，引發(fā)了不平衡帶來的內(nèi)生動力弱化（如內(nèi)需不足）等問題。1990年以后，我國雖逐步采取了由“效率優(yōu)先兼顧公平”到“注重公平”的發(fā)展戰(zhàn)略，但到目前仍未從根本上改變地區(qū)經(jīng)濟差距難題。②李光德：《我國區(qū)域經(jīng)濟政策重心轉(zhuǎn)移及效應(yīng)分析》，《商業(yè)研究》，2010年第11期。

其三，重政績輕服務(wù)拉大經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展差距。政府職能邊界理論認為，政府應(yīng)該提供那些因市場失靈而無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產(chǎn)品和服務(wù)?？梢姽卜?wù)是政府重要職能。但是我國自1978年改革開放以來，為改變落后面貌，政府選擇了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，其他方面相對次要的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，政府職能逐步傾向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，而輕視于公共服務(wù)領(lǐng)域。以GDP論英雄的政府官員政績觀更推動了這一進程，導(dǎo)致政府職能發(fā)生大幅偏離。這期間，人們看到財政支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，政府熱衷的，是短線產(chǎn)品——能帶來短期經(jīng)濟增長的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，如交通、城建、通訊等；相對輕視的，是長線產(chǎn)品——當(dāng)期投入、遠期見效的公共服務(wù)投資，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。經(jīng)濟發(fā)展決定公共服務(wù)的發(fā)展，但公共服務(wù)也對經(jīng)濟發(fā)展具有反作用。由于公共服務(wù)長期跟不上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，導(dǎo)致居民規(guī)避風(fēng)險性儲蓄增加，也導(dǎo)致了我國經(jīng)濟長期處于內(nèi)生性增長乏力的困境，步入了“公共服務(wù)不足→居民消費不足→政府投資彌補→公共服務(wù)不足”的經(jīng)濟發(fā)展怪圈。

可以說，不論是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，區(qū)域發(fā)展不平衡，經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展不平衡，還是三次產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)，或是投資與消費不協(xié)調(diào)，抑或是生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)，所指向的都是經(jīng)濟社會或城鎮(zhèn)化發(fā)展的取向問題。如果說城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，損傷的是農(nóng)民利益，區(qū)域發(fā)展不平衡，損傷的是部分區(qū)域人群利益，而經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展不平衡損傷的則是絕大多數(shù)國民的利益。如果說可持續(xù)的自然生態(tài)環(huán)境決定人們的生存狀況，那么協(xié)調(diào)的經(jīng)濟關(guān)系則決定人們的生活狀況，平衡的城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與公共服務(wù)關(guān)系則決定人們的發(fā)展?fàn)顩r。

四、新型城鎮(zhèn)化中稅收政策建議

“城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟和社會的深刻變化，需要各項配套改革去推進。”①新華社：《李克強總理等會見采訪兩會的中外記者并回答提問》，《人民日報》，2013年03月18日。復(fù)雜一般指混亂而沒有秩序的狀態(tài)，系統(tǒng)一般是指由互相關(guān)聯(lián)、互相制約、互相作用的若干組成部分構(gòu)成的具有某種功能的有機整體?？梢?，破解“復(fù)雜的系統(tǒng)工程”難題，就不能指望用“見招拆招”的簡單思維去解決，而應(yīng)當(dāng)用復(fù)雜的系統(tǒng)思維去解決。

（一）以稅收組合政策消減不可持續(xù)問題

黨的十八大報告指出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，……,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”修復(fù)生態(tài)環(huán)境，重現(xiàn)藍天、沃野、青山、綠水，受惠的是全體國民。按一般邏輯，這個功在當(dāng)下、利在千秋之舉，理應(yīng)受到全體國民的擁護。但是由于歷史形成的復(fù)雜原因，治理不可避免會遇到一定阻力。比如淘汰一輛黃標(biāo)車，就相當(dāng)于減少了28輛綠標(biāo)車的排污量，②丁 焰：《黃標(biāo)車應(yīng)征排污費》，《人民日報》，2014年03月22日。治污效益顯而易見。但是國家卻不能違背《物權(quán)法》隨意淘汰它。相同道理，凡形成產(chǎn)能但排污不達標(biāo)的機器設(shè)備也是受到《物權(quán)法》保護的。再比如資本的嗜利性也增加了治污的復(fù)雜性：只要耗能排污與利潤存在正相關(guān)，企業(yè)難免會舍棄甚至犧牲公共利益，追逐企業(yè)的“非道德利潤”。鑒于如上治污難度，國家除應(yīng)修訂環(huán)保類法律加大對違法者懲治外，還應(yīng)借助剛?cè)峒鎮(zhèn)涞亩愂展ぞ?，在生態(tài)優(yōu)先原則指導(dǎo)下對其進行利益調(diào)節(jié)與違法懲治。其一，加大資金投入，加速生態(tài)修復(fù)。有研究表明，治理環(huán)境的年度投入達到一國GDP的2%～3%時，環(huán)境質(zhì)量可以得到改善。③白羽飛，屈曉明：《我國生態(tài)環(huán)境保護的財稅政策研究》，《經(jīng)濟政策》，2007年第10期。由于我國生態(tài)欠賬太多，建議將當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的年度投入提高至GDP的3%左右，以確保對退化耕地、草場、水系、濕地、綠洲、礦山修復(fù)的資金需求。其二，加強稅收調(diào)節(jié)，促進更新改造。對高耗能、高污染且無技術(shù)措施幫助達標(biāo)的機器設(shè)備，可用當(dāng)期補貼、后期優(yōu)惠政策促其淘汰；對高耗能、高污染但有技術(shù)措施改進的機器設(shè)備，可用優(yōu)惠政策促其改進；對新投入的節(jié)能減排項目，可用普惠政策（取消準(zhǔn)入門檻）予以鼓勵，促進企業(yè)加快淘汰落后產(chǎn)能、應(yīng)用先進的達標(biāo)產(chǎn)能。其三，重組政策資源，阻斷非法利潤。第一是設(shè)立環(huán)境稅，當(dāng)前已知的污染源應(yīng)全部納入環(huán)境稅管理，并將原排污費、車船稅、城市維護建設(shè)稅并入環(huán)境稅管理；第二是擴大資源稅，應(yīng)將水、森林利用等項目納入資源稅管理，并將土地使用稅、耕地占用稅并入資源稅管理；第三在企業(yè)所得稅環(huán)節(jié)，對高耗能、高污染企業(yè)設(shè)定更嚴(yán)格的稅前列支、扣除政策。環(huán)境稅與資源稅變費為稅、變小稅為大稅措施，將增強稅收對高耗能、高污染行業(yè)的征稅執(zhí)行力；企業(yè)所得稅的兜底措施，將有效阻斷企業(yè)通過議價機制獲得非正當(dāng)超額利潤的途徑。

（二）以稅收調(diào)控措施消減不協(xié)調(diào)問題

有研究指出：當(dāng)前我國經(jīng)濟增速面臨下行壓力，主要表現(xiàn)為投資數(shù)量與質(zhì)量不盡如人意。在數(shù)量上，部分采礦業(yè)與制造業(yè)產(chǎn)能過剩，投資回報下降，壓抑了投資需求；房地產(chǎn)因資金壓力加大，市場投資增速趨緩；部分地方政府負債較高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金壓力。在質(zhì)量上，投資基數(shù)過高，但投資所增加的GDP卻不斷下降。④中國社科院中國經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測課題組：《適當(dāng)容忍增速下移 調(diào)控要更加突出就業(yè)優(yōu)先》，《中國經(jīng)濟時報》，2014年04月30日。我們不難描述出因投資偏向所引發(fā)的連鎖反應(yīng)：“投資偏向→產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)→經(jīng)濟增長下行→就業(yè)壓力加大→收入差距拉大→最終消費不足”。從這個連鎖反應(yīng)中，我們可以清晰地看到產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)因投資而起，產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)影響消費。這“兩個不協(xié)調(diào)”最終會影響國家經(jīng)濟與人民生活。因此，糾正投資偏向、促進“兩個協(xié)調(diào)”，應(yīng)成為稅收政策主要選擇。我們知道，有增長才能增加就業(yè)，有增加的就業(yè)才能有增加的消費。反過來說，只有實現(xiàn)當(dāng)期旺盛的消費，才能為下期的增長創(chuàng)造條件。因此，我們應(yīng)在經(jīng)濟決定稅收的思維下運用稅收政策，適當(dāng)舍些小稅，換來因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展而噴涌的大稅，從經(jīng)濟角度而言，是值得的。因此建議：其一,大力推動服務(wù)業(yè)發(fā)展。據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，服務(wù)業(yè)全行業(yè)每億元投資只能增加56個崗位，而金融、租賃、商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)可增加1000個崗位，衛(wèi)生、社會保障與服務(wù)等公共服務(wù)業(yè)可增加300崗位?？梢?，服務(wù)業(yè)總體具有相對投資小、見效快、吸納就業(yè)人數(shù)多的特點。①《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對就業(yè)影響幾何》，《中國勞動保障報》，2014年02月27日。建議在稅收原政策優(yōu)惠基礎(chǔ)上，繼續(xù)研究加大對服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠力度，以推動落后制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。其二,大力推動高端制造業(yè)發(fā)展。由于中國服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率相對較低，制造業(yè)如因政策激勵而過于傾向服務(wù)業(yè)，則意味著勞動生產(chǎn)率的下降和經(jīng)濟增長的下行。因此，有必要均衡服務(wù)業(yè)與高端制造業(yè)的優(yōu)惠政策，以促進部分落后制造業(yè)向高端制造業(yè)轉(zhuǎn)移。其三,大力推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。單獨提出這個問題，是因為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)當(dāng)前面臨發(fā)達國家在國際、國內(nèi)的強勢競爭。商務(wù)部指出，我國服務(wù)出口占總出口的比重偏低，服務(wù)貿(mào)易長期呈逆差狀態(tài)。2011年，該比重的世界水平為18.9%，我國為8.8%。②《商務(wù)部：我國服務(wù)進出口長期處于逆差狀態(tài)》，中國中小企業(yè)信息網(wǎng)，2012年04月26日。因此，我國在該領(lǐng)域如不加大投入支持與政策支持，將會被發(fā)達國家搶占發(fā)展高地，對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型十分不利。建議對有戰(zhàn)略意義的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，可借鑒中關(guān)村經(jīng)驗，先以政府股權(quán)投資方式啟動項目，后以項目形成效益的時機退出項目，以支持我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)超常規(guī)發(fā)展；同時建議借鑒國外擴大減免稅的種類，增加特別稅額扣除的辦法予以支持。③陳 恒：《中國服務(wù)業(yè)差距有多大？》，《光明日報》，2013年08月06日。

（三）以稅收非均衡策略消減不平衡問題

我們已經(jīng)知道，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，是新中國成立以來重工輕農(nóng)、重城輕村、重市民輕農(nóng)民的不平衡體制與政策造成的結(jié)果；區(qū)域之間發(fā)展不平衡，是1978年改革開放以來注重效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的結(jié)果；經(jīng)濟與公共服務(wù)發(fā)展不平衡，是1978年改革開放以來重經(jīng)濟輕社會非均衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的結(jié)果。其中的重要角色是政策的“非均衡”。既然不平衡是非均衡政策偏向造成的，那么消減不平衡的解題方案就應(yīng)該聚焦于非均衡政策偏向。當(dāng)前選用“均衡政策”替代“非均衡政策”行嗎？由于不能消減原政策的長期積累效應(yīng)，將可能使強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”愈加明顯。因此，解決問題的唯一出路在于反其道而行之，以新的非平衡政策替代舊的非平衡政策，以求實現(xiàn)新的平衡與協(xié)調(diào)。

其一，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投入，改善三大發(fā)展環(huán)境。④這是指農(nóng)村、中西部地區(qū)、社會三大發(fā)展環(huán)境。農(nóng)村、中西部地區(qū)發(fā)展相對落后，是政府投資與政策偏向第二產(chǎn)業(yè)、城市、東部地區(qū)造成的。因此，新的投資與政策可以作適當(dāng)?shù)姆聪蛘{(diào)節(jié)，即將投資比例在產(chǎn)業(yè)間微調(diào)，適當(dāng)偏向于生態(tài)環(huán)境治理、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這會起到四兩撥千斤、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、提高農(nóng)民整體收入水平的作用；將投資在地區(qū)間微調(diào)，適當(dāng)偏向于中西部的基礎(chǔ)設(shè)施，這就會產(chǎn)生“疊加效應(yīng)”，改善中西部地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，縮小東中西部地區(qū)的發(fā)展差距，進而縮小地區(qū)間的收入差距；將投資在經(jīng)濟與社會間微調(diào)，適當(dāng)偏向于公共服務(wù)，這就可逐步化解上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難、買房難等社會問題，改善弱勢群體的生活與發(fā)展?fàn)顩r，縮小社會收入差距。

其二，加大政策惠農(nóng)力度，消除“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”。所謂“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”是指因工業(yè)品價格高于價值，農(nóng)產(chǎn)品價格低于價值時的不等量交換。這是農(nóng)村發(fā)展滯后的重要原因?？s小“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”，稅收可進行三方面調(diào)控：一要扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化，引導(dǎo)農(nóng)民合作經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營、協(xié)作經(jīng)營，力爭在提高勞動生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上縮小剪刀差；二要扶持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，對于農(nóng)村合作組織生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品初加工產(chǎn)品、深加工產(chǎn)品，前者可在所得稅優(yōu)惠基礎(chǔ)上再給予流轉(zhuǎn)稅免稅支持，后者可考慮給予所得稅免稅支持，力求在政策優(yōu)惠中縮小剪刀差；三要加大對農(nóng)業(yè)補貼力度，2013年我國的農(nóng)業(yè)補貼只占農(nóng)民收入的3%，而歐美已達40%，①韓長賦：《中國補貼只占農(nóng)民收入3% 歐美有40%》，人民網(wǎng)，2014年03月06日。僅從國際比較看，我國更有必要加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，以補貼縮小剪刀差。

其三,加快完善綜合性財稅政策，支持中西部地區(qū)發(fā)展。一要從消除制成品、初級產(chǎn)品剪刀差角度增加中西部地區(qū)財力。制成品、初級產(chǎn)品剪刀差是指抬高工業(yè)制成品價格，壓低初級產(chǎn)品價格時的不等量交換。這是中西部地區(qū)資源優(yōu)勢未能轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢的原因?？s小制成品、初級產(chǎn)品剪刀差，稅收可從兩方面進行調(diào)控。一方面，可結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護事項，擴大資源稅的征收范圍，增加資源富集地區(qū)財政收入；另一方面，可進一步進行資源稅改革，將所有稅目由“從量計征”改為“從價計征”，促進生產(chǎn)單位有效開采和利用資源，并增加資源地財政收入。二要支持中西部地區(qū)從資源產(chǎn)業(yè)向資源產(chǎn)業(yè)鏈升級中獲取財力。資源產(chǎn)業(yè)升級為以資源為龍頭的產(chǎn)業(yè)鏈，將吸引發(fā)達地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向西轉(zhuǎn)移，形成產(chǎn)業(yè)集聚，有利于中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)布局，以便中西部地區(qū)農(nóng)村人口就近就業(yè)，就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)民市民化將拉高消費水平，為當(dāng)?shù)卦黾迂斄Γ蝗獜纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)中獲取財力。生態(tài)恢復(fù)工程，將產(chǎn)生重現(xiàn)青山、綠水景觀與增加碳匯容量兩個衍生品。用財政補貼辦法激勵中西部地區(qū)實施生態(tài)恢復(fù)工程，可使中西部地區(qū)當(dāng)期受益，而產(chǎn)生的第一個衍生品可用于旅游開發(fā)，第二個衍生品可用于國際國內(nèi)的碳交易，將會使中西部地區(qū)長期受益。

用非均衡的偏向于農(nóng)村、中西部地區(qū)、社會的政策，取代原非均衡的偏向于城市、東部地區(qū)、經(jīng)濟的政策，將有利于我國突破過于依賴投資、出口的發(fā)展困局，有利于我國外向型經(jīng)濟向內(nèi)生型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，有利于我國縮小各類差距，有利于我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)新的平衡與協(xié)調(diào)。

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。希望本文提出的關(guān)于新型城鎮(zhèn)化稅收方面的一些思考與建議，能對準(zhǔn)確研判與積極應(yīng)對這一復(fù)雜系統(tǒng)工程中的部分問題有所禆益。

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[7]中國社科院中國經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測課題組.適當(dāng)容忍增速下移 調(diào)控要更加突出就業(yè)優(yōu)先[N].中國經(jīng)濟時報,2014-04-30.

（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.422

A

2095-1280(2014)03-0034-08

*本文為2013年江蘇省社科聯(lián)資助立項課題“試論稅收與新型城鎮(zhèn)化”（項目號：13SXH－045）的階段性成果。

王 冰，女，江蘇省揚州市邗江地方稅務(wù)局干部；王正明，男，江蘇省高郵市國際稅收研究會原會長。