推動(dòng)立法“綠化” 保障公民環(huán)境權(quán)益

■專家名片

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定，確定了生態(tài)文明理念為指導(dǎo)思想，按照防治與保護(hù)并重的方針，確立生態(tài)文明的憲法地位，并根據(jù)時(shí)代要求和生態(tài)文明建設(shè)需要，加快環(huán)境法制建設(shè)，進(jìn)一步健全促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境法制保障體系。當(dāng)前，認(rèn)真研究依法保障生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域及其路徑，對于保障人民的環(huán)境權(quán)益意義重大而深遠(yuǎn)。

自然資源保護(hù)應(yīng)“政出一門”

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！?/p>

這是黨中央對自然資源管理思路的一個(gè)重大調(diào)整，總的要求是按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。

法律是上層建筑，是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的能動(dòng)反映。在傳統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)管理體制的框架下，與之相配套的法律法規(guī)，只能規(guī)定有利于其存在和發(fā)展的法律制度。在十八屆三中全會(huì)決定對現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度進(jìn)行重大改革的形勢下，對相關(guān)法律制度將相應(yīng)作出修改完善，是必要的，也是必然的。

1．關(guān)于改革自然資源管理體制的設(shè)想。

一是成立國有自然資源資產(chǎn)管理的部門。十八屆三中全會(huì)決定對現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，方向完全正確。按照中央的精神，可以考慮參考國企改革的經(jīng)驗(yàn)，組建專門的國有自然資源資產(chǎn)管理部門，代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)，行使所有者權(quán)利和義務(wù)。這種國家所有的自然資源權(quán)利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，處于平等地位，都要接受政府不動(dòng)產(chǎn)登記部門的統(tǒng)一登記，接受政府自然資源監(jiān)管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制，使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的，要辦理使用權(quán)登記和變更登記，還要接受工商、稅務(wù)、證監(jiān)會(huì)等部門的統(tǒng)一管理。

二是組建對國土范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行監(jiān)管的部門。這是十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確的改革任務(wù)，現(xiàn)在的問題是如何實(shí)施。改革后由一個(gè)新組建的部門統(tǒng)一管理，把經(jīng)營職能與政府的管理職能相分離，政府的管理方式會(huì)有根本性的變化。建議這個(gè)新組建的自然資源監(jiān)管部門，會(huì)同發(fā)展改革委、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等，編制新的國土規(guī)劃，包括主體功能分區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)和重要生產(chǎn)力布局，重大國土整治（含土地、森林、草原、水域），項(xiàng)目安排等等。這個(gè)規(guī)劃，與現(xiàn)行分管體制下任何部門的規(guī)劃都不相同，是涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、整治活動(dòng)的綜合性中、長期規(guī)劃，也是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃。規(guī)劃編制工作由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)，編制完成后提交全國人大批準(zhǔn)公布?，F(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，屬于近、中期規(guī)劃，是國土規(guī)劃的階段性實(shí)施。有了這兩個(gè)規(guī)劃，現(xiàn)在的許多部門規(guī)劃可以不再保留。少數(shù)必須保留的部門規(guī)劃及一些重要的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)接受國土規(guī)劃的指導(dǎo)，與之銜接。地方各級的國土規(guī)劃，應(yīng)為全國性規(guī)劃的延伸和細(xì)化。

2．關(guān)于健全完善自然資源資產(chǎn)法律制度的立法建議。

一是抓緊研究制定《國有自然資源資產(chǎn)法》。重點(diǎn)解決新組建的國有自然資源資產(chǎn)管理部門的法律地位，對如何代表國家行使所有者的權(quán)利，以及如何承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任等作出明確規(guī)定。

二是抓緊研究制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》。規(guī)定國家所有的權(quán)利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，處于平等地位，都要接受政府不動(dòng)產(chǎn)登記部門的統(tǒng)一登記，并規(guī)定登記部門與登記對象各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

三是抓緊制定《國土空間規(guī)劃法》。這個(gè)法律所調(diào)整的規(guī)劃，涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、整治活動(dòng)的綜合性中、長期規(guī)劃，也是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃?！秶量臻g規(guī)劃法》是每五年制定“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的基本法律依據(jù)，也是制定土地規(guī)劃、江河規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃的基本法律依據(jù)，需由全國人民代表大會(huì)審議通過。

四是抓緊修改《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等一系列與新的資源監(jiān)管制度或政策不相適應(yīng)的法律和法規(guī)，將黨的十八屆三中全會(huì)確定的全國所有國土空間用途管制的改革思路盡快落到實(shí)處。其中，在條件成熟時(shí)可以考慮制定專門的《土地法》，而相應(yīng)廢除現(xiàn)行的《土地管理法》和有關(guān)法律。

環(huán)保部門數(shù)字化執(zhí)法管理介紹。

健全生態(tài)系統(tǒng)一體化環(huán)保法律制度

當(dāng)前，我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，老的環(huán)境問題尚未得到解決，新的環(huán)境問題又不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有不小差距，霧霾天氣頻發(fā)已經(jīng)成為人民群眾的“心肺之患”。習(xí)近平總書記指出，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制制度不健全有關(guān)。為此，迫切需要按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的環(huán)境保護(hù)法律制度。

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)改變過去那種人為割裂資源環(huán)境自然聯(lián)系的思路，牢固樹立生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、完整性的高度去認(rèn)識生態(tài)環(huán)境問題，解決生態(tài)環(huán)境問題。加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的法律制度的基本思路是：以推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國為根本指向，準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，按照生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律制度和部門職能，推動(dòng)其他領(lǐng)域法律制度“綠化”，加快形成山頂?shù)胶Ｑ?、天上到地下所有生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的法律制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要我們加強(qiáng)基礎(chǔ)性和前瞻性研究，在創(chuàng)新中推進(jìn)，在推進(jìn)中創(chuàng)新，不斷破除現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度的弊端，加大生態(tài)環(huán)保職能和相關(guān)資源的整合力度，在法治保障方面應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：

1．完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)立法。

一是牢固樹立生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的立法指導(dǎo)思想，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法應(yīng)當(dāng)注意遵循“物物相關(guān)律”、“相生相克律”等生態(tài)規(guī)律，并按照這些規(guī)律來建立法律制度。

二是以保障人民的環(huán)境權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快修改《環(huán)境保護(hù)法》，將《環(huán)境保護(hù)法》修改打造成一部統(tǒng)領(lǐng)污染防治、資源保護(hù)和自然保護(hù)等領(lǐng)域的基本法，對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動(dòng)植物、生物物種、生物安全等生物多樣性，以及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、自然遺跡等所有保護(hù)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，構(gòu)建符合生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律的法律制度體系，尤其要在保障人民環(huán)境權(quán)益、擴(kuò)大人民群眾參與環(huán)境管理等方面，作出實(shí)實(shí)在在的補(bǔ)充和完善。

三是加快《大氣污染防治法》的修改步伐。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)針對霧霾日趨嚴(yán)重，日益損害人民身體健康的實(shí)際情況，找準(zhǔn)我國環(huán)境保護(hù)法律制度和相關(guān)制度存在的問題，規(guī)定切實(shí)可行的有效措施，并嚴(yán)格執(zhí)行。四是加快制定《土壤污染防治法》，從根本上預(yù)防以農(nóng)用地為核心的土壤污染，為保障人民群眾的食品安全，從源頭上提供有效的法律武器。

五是加快制定《核安全法》，在發(fā)展核事業(yè)的同時(shí)維護(hù)好人民的身體健康。

近日，河北前進(jìn)鋼鐵集團(tuán)拆除煙囪推進(jìn)污染治理。CNSPHOTO/供圖

六是推動(dòng)其他領(lǐng)域立法的“綠化”，關(guān)鍵是要跳出僅僅注重制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的傳統(tǒng)思維，注意爭取在財(cái)稅、社會(huì)管理等其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，更好地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。從某種意義上講，在其他法律中規(guī)定有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，對解決環(huán)境資源問題所起的作用，比起僅僅制定幾部生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律更為重要。

七是建立完善責(zé)任追究制度。要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。這是針對領(lǐng)導(dǎo)干部盲目決策造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害而實(shí)行的制度。

八是完善損害賠償制度。這是針對企業(yè)和個(gè)人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞而實(shí)行的制度。在國土空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)違反法律規(guī)定、違背空間規(guī)劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為時(shí)，要依法懲治，加大其違法違規(guī)成本。我國有關(guān)法律法規(guī)中對造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對人民群眾健康造成的長期危害。因此，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度是十分必要的。

2．加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體系建設(shè)。

一是整合相關(guān)執(zhí)法職能，健全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系。堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，按照資源開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管相分離的原則，探索建立環(huán)境資源統(tǒng)一管理的大部門制，逐步整合、優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，形成國家主要行使宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、省級兼顧宏觀與微觀、市縣級行使微觀環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的層級分明、互為補(bǔ)充的監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

二是不斷完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。構(gòu)建對工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的法律制度，完善移交移送、執(zhí)法過錯(cuò)追究、案件備案、執(zhí)法稽查等執(zhí)法制度，不留“法外死角”。建立環(huán)境損害終身追究責(zé)任的制度，完善環(huán)境行政處罰制度，落實(shí)好環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，及時(shí)公開環(huán)境違法信息，切實(shí)提高環(huán)境違法成本。

三是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作機(jī)制，督促有關(guān)部門和地方政府、污染者嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策。建立完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制、區(qū)域流域環(huán)境執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、廣泛的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、引導(dǎo)企業(yè)自律的促進(jìn)機(jī)制以及對政府和相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督檢查機(jī)制等長效機(jī)制，把地方各級政府對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、各部門對本行業(yè)和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)、“污染者負(fù)責(zé)”的責(zé)任制落到實(shí)處。

四是完善污染物排放許可制。我國在20世紀(jì)80年代末就提出建立污染排放許可制，但目前仍沒有完全建立，立法層次低，許多還是政策性規(guī)定，地區(qū)之間很不平衡。排污許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污，實(shí)行這一制度，有利于將國家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、總量減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等落到實(shí)處，有利于環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過于復(fù)雜的環(huán)保制度。要加快立法進(jìn)程，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制。

五是實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度?？偭靠刂瓢繕?biāo)總量控制和環(huán)境容量總量控制。從總體上看，我國目前還沒有建立規(guī)范有效的企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，現(xiàn)在的總量層層分解，具有行政命令性質(zhì)，不是法定義務(wù)，特定區(qū)域和特定污染物的總量控制，覆蓋面窄。實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，要逐步將現(xiàn)行的以行政區(qū)為單元層層分解最后才落實(shí)到企業(yè)，以及僅適用于特定區(qū)域和特定污染物的總量控制辦法，改變?yōu)楦右?guī)范、更加公平，以企事業(yè)單位為單元、覆蓋主要污染物的總量控制制度。

3．充分發(fā)揮環(huán)境司法的保障作用。

一是深化有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法體制改革，建設(shè)規(guī)范權(quán)威的生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法審判隊(duì)伍，有條件地區(qū)建立專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判組織。

二是實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度，由行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)社會(huì)組織代表國家，追究污染者民事法律責(zé)任，可以要求停止侵害、排除危害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀以及追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，徹底解決生態(tài)環(huán)境民事權(quán)益維護(hù)者缺位的問題。

三是健全環(huán)境民事糾紛的選擇性糾紛解決或替代糾紛解決（ADR）制度，建立環(huán)境民事糾紛仲裁制度和與訴訟制度相銜接的機(jī)制，建立對環(huán)境民事糾紛和解協(xié)議由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證，公證后可申請法院對該協(xié)議進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)制。對人民調(diào)解委員會(huì)主持達(dá)成的環(huán)境糾紛調(diào)解協(xié)議，由法院進(jìn)行司法確認(rèn)后，取得與民事判決同等的執(zhí)行效力。

以推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國為根本指向，準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，按照生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律制度和部門職能，推動(dòng)其他領(lǐng)域法律制度“綠化”，加快形成山頂?shù)胶Ｑ?、天上到地下所有生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

四是完善資源環(huán)境領(lǐng)域犯罪的相關(guān)司法解釋，明確生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)懲治資源環(huán)境犯罪行為的職責(zé)和程序，規(guī)定公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在接到行政部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件后的處理程序，明確相應(yīng)的反饋機(jī)制和互動(dòng)配合機(jī)制，確保及時(shí)準(zhǔn)確打擊犯罪，保持對環(huán)境違法犯罪的高壓態(tài)勢。

五是在各級人民法院健全和完善專門的資源環(huán)境法庭。在有條件的人民檢察院，也可以考慮設(shè)立專門的資源環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)。目前一些地方在公安機(jī)關(guān)設(shè)立專門的資源環(huán)境公安機(jī)構(gòu)，對懲治環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用，建議有關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)向全國推廣。