匡春鳳

環(huán)境污染責(zé)任險“強制”走在冏途

匡春鳳

環(huán)境污染責(zé)任險自2007年推出，2013起由自愿參保改為強制保險，7年間一直發(fā)展緩慢，實施效果不明顯。截止到2013年年底，我國共有19個?。▍^(qū)）市開展環(huán)境污染責(zé)任強制保險試點，投保企業(yè)僅4000余家。

2013年1月21日，環(huán)境保護部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱指導(dǎo)意見)，雖然文件被冠以“強制”二字，但實施一年多來卻沒有如想象中迎來發(fā)展春天，反而陷入“叫好難叫座”的窘境。

環(huán)境污染責(zé)任險自2007年推出，2013起由自愿參保改為強制保險，7年間一直發(fā)展緩慢，實施效果不明顯。截止到2013年年底，我國共有19個?。▍^(qū)）市開展環(huán)境污染責(zé)任強制保險試點，投保企業(yè)僅4000余家。

今年兩會上李克強作政府工作報告時指出，必須加強生態(tài)環(huán)境保護，下決心用硬措施完成硬任務(wù)。作為治污硬任務(wù)的手段之一，環(huán)境污染責(zé)任險自推出時，加強立法的呼聲就一直不斷，專家認為，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，拿出“硬措施”，才能讓環(huán)境污染強制責(zé)任險真正發(fā)揮實效。

環(huán)境污染事件多發(fā)引入保險機制

在環(huán)境污染責(zé)任險推出之前，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”似乎已成為我國處理環(huán)境污染事件，特別是突發(fā)環(huán)境污染事件的慣例。

事實上，這是一種無奈。

2006年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，事故產(chǎn)生苯、苯胺和硝基苯等有機物流入松花江，直接危及沿岸居民的飲水安全，造成影響國內(nèi)外的重大環(huán)境污染事件。但按照現(xiàn)行法律，環(huán)保部門能對這家企業(yè)開出的最大罰款額度只有100萬元，這個數(shù)字相對中央和地方政府為阻隔污染惡化，以及后期投入的治理費用來說，簡直是杯水車薪。

環(huán)境保護部政策法規(guī)司有關(guān)負責(zé)人表示，污染事故發(fā)生后，善后處理沒有保障機制，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往不能落實，污染受害人不能及時獲得補償，極易引發(fā)社會矛盾。在這種背景下，依靠單一的行政手段已不可能從根本上解決環(huán)境問題。

2007年，原國家環(huán)?？偩峙c保監(jiān)會聯(lián)合啟動調(diào)研，決意推出環(huán)境污染責(zé)任保險制度。2007年12月，原國家環(huán)?？偩峙c保監(jiān)會簽署了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見》，從此，環(huán)境污染責(zé)任保險制度正式在我國推行。

據(jù)環(huán)境保護部《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控“十二五”規(guī)劃》（下簡稱《規(guī)劃》）統(tǒng)計，2008年到2011年，我國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件568起，相當(dāng)于平均每2．6天就發(fā)生一起。《規(guī)劃》介紹，環(huán)境保護部于2010年組織開展了全國石油加工與煉焦業(yè)、化學(xué)原料與化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等三大重點行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險及化學(xué)品檢查。經(jīng)初步估計，調(diào)查企業(yè)中的18．3%存有重大環(huán)境風(fēng)險，22%存有較大環(huán)境風(fēng)險，這意味著三大重點行業(yè)中，有40%的企業(yè)存在環(huán)境風(fēng)險。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會常務(wù)理事周珂分析認為，過去如果發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨額賠償和污染治理費用面前，事故企業(yè)可能被迫破產(chǎn)或采取其他方法逃避責(zé)任，受害者往往得不到及時的補償救濟，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司及時給被害者提供賠償，既能避免企業(yè)破產(chǎn)，又能減輕政府的財政負擔(dān)。

環(huán)境污染責(zé)任險的三大功能

環(huán)境污染責(zé)任險試點開始后，很快就有投保企業(yè)嘗到了甜頭。2 008年9月28日，湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件，導(dǎo)致周邊村民的農(nóng)田受到污染。由于這家企業(yè)投保了環(huán)境污染責(zé)任險，很快保險公司就將1．1萬元的補償款送到了120多戶村民的手中。

這次污染事件雖然理賠額度低，卻讓當(dāng)事企業(yè)實實在在感受到了環(huán)境污染責(zé)任險的作用。而在環(huán)境保護部政策法規(guī)司有關(guān)人士看來，環(huán)境污染責(zé)任險的作用還不止于此。據(jù)介紹，環(huán)境污染責(zé)任險的功能應(yīng)該包括以下三個方面：

首先這是一個風(fēng)險分擔(dān)機制。從過去的環(huán)境事故處理情況看，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”已經(jīng)成為一種模式，而所謂的政府埋單，實際上就是花納稅人的錢，這對公眾來說非常不公平，財政也負擔(dān)不起。

其次，環(huán)境污染責(zé)任險本身也是一種救濟補償機制，可以讓環(huán)境事故受害者盡快得到應(yīng)有補償。

第三，保險工具具備社會管理功能，利用費率杠桿機制促使企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險防范，提升環(huán)境管理水平，這對傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管是一種有益補充。

期待環(huán)境污染責(zé)任險能早日“強制”，改變“企業(yè)污染，百姓受害，政府埋單”局面。CNSPHOTO/供圖

“強制”保險僅停留在政策層面

盡管有企業(yè)嘗到甜頭，但環(huán)境污染責(zé)任險的發(fā)展?fàn)顩r并不盡如人意。

昆明是國內(nèi)首推環(huán)境污染責(zé)任險的城市。2009年9月，昆明市政府出臺《關(guān)于推進環(huán)境污染責(zé)任保險的實施意見》，將轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)根據(jù)滇池周邊的分布范圍和環(huán)境風(fēng)險等級分為“應(yīng)當(dāng)”參加保險和“鼓勵”參加保險兩類，分別為340家和56家。截止到去年年底，按規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”參保的企業(yè)僅八成。廣西省自2010年起試點推廣，三年多時間僅十幾家企業(yè)參保。而江西省在環(huán)境污染責(zé)任險由自愿改為強制參保之后，試點的61家企業(yè)中目前僅有4家企業(yè)投保。

2013年1月21日，環(huán)保部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見，明確建議地方環(huán)保及保監(jiān)部門，爭取將環(huán)境污染強制責(zé)任保險政策納入地方性法規(guī)，或推動地方人民政府出臺規(guī)范性文件，來推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險工作。

指導(dǎo)意見對環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點企業(yè)范圍也給予了明確，其中，首推的是涉重金屬企業(yè)。此外，指導(dǎo)意見還將“高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)”列為“強制”保險范圍。

“指導(dǎo)意見是有明確規(guī)定，但是，強制推行起來仍面臨困難?！?江蘇省無錫市環(huán)保局有關(guān)負責(zé)人表示，由于該指導(dǎo)意見不具有法律的強制性，因此，地方在實際操作中很難強制企業(yè)上保險。

這位負責(zé)人說，從2009年至今，無錫市累計參加環(huán)境污染責(zé)任保險企業(yè)有1270多家，保險責(zé)任限額達到20億元。據(jù)了解，無錫市在全國地級市中是環(huán)境污染責(zé)任保險試點推廣最好的地方之一。但是，無錫市高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)參保率剛過50%。

四大因素拖 “綠色保險”后腿

環(huán)境污染責(zé)任險利用保險工具參與環(huán)境污染事故處理，能使企業(yè)分散經(jīng)營風(fēng)險，促使其快速恢復(fù)正常生產(chǎn)，讓受害人及時獲得經(jīng)濟補償，有利于化解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序。無論對企業(yè)、社會、政府來說，都是件“少輸、多贏”的好事，因此它也被稱為“綠色保險”。但這樣一件各方受益、兼顧防御與保障于一體的好事為何少有企業(yè)問津？到底是什么拖住了它的后腿？

環(huán)保專家認為，沒有強制手段來推行環(huán)境污染責(zé)任險是主因。2013年發(fā)布的指導(dǎo)意見只具號召力和指導(dǎo)性，缺乏強制性，無助于改善當(dāng)前企業(yè)參保積極性不高的局面。

首款“霧霾險”推出不到10天即被保監(jiān)會叫停。CNSPHOTO/供圖

成本問題是企業(yè)權(quán)衡的另一主要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)不想自掏腰包買保險，有的企業(yè)是擔(dān)心投保導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升。更有企業(yè)負責(zé)人透露，其企業(yè)曾污染過周邊村民，花幾千元錢就“搞定”了賠償問題，用不著花上萬元買保險。

制度設(shè)計本身不夠完善，也給推行帶來障礙。業(yè)內(nèi)人士認為，目前我國尚未出臺統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標(biāo)準，缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)的參與，對污染風(fēng)險的識別和量化難度很大，一旦發(fā)生污染事故，受害人與企業(yè)極易起糾紛，導(dǎo)致保險公司難以定損，理賠成本極高。

此外，產(chǎn)品單一、無法滿足企業(yè)需求，也是環(huán)境污染責(zé)任險難以得到企業(yè)認可的一個重要原因。譬如，目前保險公司只承保突發(fā)意外事故導(dǎo)致的污染損害，并不承保漸進性污染導(dǎo)致的損害。

加快頂層設(shè)計 破解推廣難題

北京京悅律師事務(wù)所律師谷小衛(wèi)介紹，環(huán)境污染責(zé)任險在國外已經(jīng)是一項比較成熟的制度。面對實際操作過程中的問題，國外采取的破解之道是將環(huán)境污染責(zé)任保險上升為法律，依靠強制手段去推動工作的開展。

據(jù)了解，出臺環(huán)境污染責(zé)任保險立法的呼聲始終伴隨著這項制度的試行。2010年，就有專家建議《大氣污染防治法》修訂中寫入“環(huán)境污染責(zé)任保險”有關(guān)內(nèi)容；而在目前正在修改的《環(huán)境保護法》中加入環(huán)境污染責(zé)任保險制度的呼聲最高。

事實上，在《環(huán)境保護法》修訂過程中，環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策作為需要補充的環(huán)境管理制度和措施之一曾被著重提出，但是，在修訂案二審稿征求意見稿、三審稿中，均未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。

不過，由于《環(huán)境保護法》修訂案草案是在十八大之前擬定的，對十八大決議中關(guān)于生態(tài)文明、生態(tài)紅線以及主體功能等內(nèi)容都未能充分體現(xiàn)，雖然已經(jīng)歷三次審議，但后期仍有一定修改空間。

“將環(huán)境污染責(zé)任保險列入正在修訂的環(huán)保法當(dāng)中，為推進環(huán)境責(zé)任保險提供法律依據(jù)?！边@是無錫市環(huán)保局有關(guān)負責(zé)人的建議。他甚至認為，未來環(huán)境污染責(zé)任保險有望成為繼交強險之后，全國大范圍推廣實施的第二個強制險產(chǎn)品。但是，缺乏法律基礎(chǔ)的這項保險到底能走多遠仍是未知數(shù)。