周贏

常紀(jì)文：立法將環(huán)境權(quán)歸于民眾

周贏

■專家名片

常紀(jì)文，新中國第一位環(huán)境資源法學(xué)博士后，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授，長期從事環(huán)境立法研究。

改革開放30多年，被政府松綁的市場，在缺少引導(dǎo)和法律管制面前，公民環(huán)境權(quán)利難以得到有效保障。盡管《環(huán)境保護(hù)法》在歷經(jīng)25年后終于進(jìn)入修法程序，但在國家治理轉(zhuǎn)型、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，環(huán)境權(quán)益維護(hù)應(yīng)該從立法、執(zhí)法、守法、司法、法律參與和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)上加以研究。為了找準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)背后的推力，把脈中國環(huán)境法治走向，本刊特別采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文。我國已進(jìn)入環(huán)境權(quán)利時(shí)代

常紀(jì)文：環(huán)境權(quán)的獲得來源，一是通過革命，即革命之后通過新的憲法予以規(guī)定。二是爭取來的，就是通過權(quán)利斗爭或者磋商，輔之以環(huán)境問題的嚴(yán)重性。

《中華環(huán)境》：世界上約有60多個(gè)國家將環(huán)境權(quán)寫入憲法，其意義更多是宣示性的，一些國家并未產(chǎn)生可操作的具體制度。您是我國主張環(huán)境權(quán)入法的代表之一，您的理由是什么？

目前，我國已經(jīng)步入環(huán)境權(quán)利時(shí)代。對于我國而言，環(huán)境權(quán)入法，屬于第二種情況。在我國，霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣；在地下水被污染的地方，人們喝著有毒的水。這不僅對現(xiàn)在的人有危害，對子孫后代也有危害。在環(huán)境問題嚴(yán)重的情況下，公民環(huán)境運(yùn)動(dòng)已出現(xiàn)高潮。

回顧美國的公民環(huán)境運(yùn)動(dòng)，其首個(gè)高潮出現(xiàn)在上世紀(jì)70年代。1970年4月22日是第一個(gè)“世界地球日”，就是在當(dāng)日，大量美國公民掛牌走上街頭爭取環(huán)境權(quán)利。雖然在我國現(xiàn)在還沒有看到游行和聚會(huì)，但是當(dāng)一些企業(yè)發(fā)生事故，還是會(huì)出現(xiàn)小規(guī)模群體性事件。盡管這不是全國性的。現(xiàn)在人們在網(wǎng)上、微博、微信上廣泛談及環(huán)境問題，表達(dá)不滿，表達(dá)希望，這實(shí)際是新時(shí)期一種不必出門但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運(yùn)動(dòng)。這種運(yùn)動(dòng)目前態(tài)勢高漲，而且持續(xù)了很長時(shí)間。不僅普通老百姓參與其中，人大代表、政協(xié)委員，甚至政府官員都有參與。比如關(guān)于霧霾的政協(xié)提案和人大建議在各地都有很多。因此，雖然大家沒有走向街頭，但是思想和意愿已經(jīng)邁入街頭。中國環(huán)保社會(huì)運(yùn)動(dòng)已進(jìn)入歷史高潮。

中國環(huán)保社會(huì)運(yùn)動(dòng)已進(jìn)入歷史高潮，環(huán)境權(quán)有望寫入《環(huán)境保護(hù)法》。

環(huán)境問題涉及到身體健康，任何人都不能幸免，雖然環(huán)境權(quán)未能寫入憲法，雖然各方面意見難以達(dá)成一致，但環(huán)保形勢的迫切需求，催促中央拿出魄力，本著對人民群眾和子孫后代負(fù)責(zé)的精神，把環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》。我對此抱有樂觀態(tài)度。

“馬國平，別自以為全團(tuán)只有你是個(gè)愛兵如命的連長！”汪隊(duì)長道，“我向來都覺得，我的女兵，是戰(zhàn)場上的一道彩虹。她們有如花的生命，我絕不讓她們凋零在戰(zhàn)爭的炮火中，更不會(huì)讓人去褻瀆！”

江蘇無錫成立首家生態(tài)環(huán)境維權(quán)工作站。CNSPHOTO/供圖

《中華環(huán)境》：也可以說今天我們爭取環(huán)境權(quán)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到必須要在法律上確認(rèn)的時(shí)候了，不確定就會(huì)出現(xiàn)問題。那么現(xiàn)在已有基本人權(quán)不能涵蓋嗎？

常紀(jì)文： 明確環(huán)境權(quán)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)的獨(dú)立性，目的是為了“兩條腿”走路。在不同的國際舞臺(tái)上，在人權(quán)條約、環(huán)境條約兩個(gè)框架下，我們都可以對環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)利進(jìn)行呼吁。在環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的時(shí)代，在環(huán)境權(quán)利和公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，環(huán)境權(quán)因?yàn)橹黧w的廣泛性，活動(dòng)領(lǐng)域的廣泛性，應(yīng)該體現(xiàn)自己的相對獨(dú)立性，即專業(yè)性。譬如，與環(huán)境有關(guān)的基本權(quán)利都可認(rèn)為是環(huán)境權(quán)，企業(yè)作為環(huán)境法的基本主體，也享有一些基本權(quán)利，如排污權(quán)、排污交易權(quán)，這類權(quán)利與傳統(tǒng)的人權(quán)有區(qū)別。也就是說，環(huán)境權(quán)現(xiàn)在的概念更加寬泛和深入，人權(quán)概念難以全部涵蓋。

《中華環(huán)境》：環(huán)境權(quán)，因?yàn)槠渲黧w和活動(dòng)的廣泛性，也因其專業(yè)和技術(shù)性，普通百姓維權(quán)難。像霧霾這種影響范圍廣、影響人群多的環(huán)境污染事件，老百姓想維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，都找不到切入點(diǎn)。

常紀(jì)文：霧霾由誰埋單？這個(gè)問題確實(shí)復(fù)雜。前不久，石家莊市民因遭遇霧霾狀告石家莊市環(huán)保局。這里有兩個(gè)問題，一是可以告誰？二是找誰索賠？按照環(huán)境民事規(guī)范，誰污染誰擔(dān)責(zé)。但是現(xiàn)在霧霾成因太復(fù)雜，“貢獻(xiàn)”者既有企業(yè)，也有社會(huì)車輛；既有家庭，也有個(gè)人。對于企業(yè)而言，企業(yè)不是個(gè)體污染而是集體排放疊加產(chǎn)生的污染，那么每個(gè)企業(yè)的污染“貢獻(xiàn)”是多少，責(zé)任有多大，需要解決。雖然家庭供暖生火和個(gè)人抽煙等行為對霧霾有一定“貢獻(xiàn)”，但是《大氣污染防治法》并沒有對其作出明確的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定。另外，對于霧霾而言，不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動(dòng)也會(huì)侵入本地。如果污染份額和責(zé)任人難以確定，個(gè)人就很難起訴獲得賠償，很難對區(qū)域責(zé)任進(jìn)行劃分，很難促使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)順利實(shí)施。

那么是否能找環(huán)保局索賠呢？實(shí)際上，我們的公益訴訟制度借鑒了美國的環(huán)境公民訴訟制度。美國環(huán)境公民訴訟制度中的行政類訴訟一般要求訴訟不能提起索賠，也就是說這種行政訴訟的訴求僅限于“行為之訴”。顯然賠償應(yīng)由直接的侵害者——企業(yè)負(fù)擔(dān)。但在污染份額和責(zé)任人都不確定的情況下，居民能否狀告環(huán)保局呢？這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰(zhàn)，誰來給霧霾埋單？

事實(shí)上，不確定性之中有確定性，原告也可以起訴石家莊環(huán)保局，因?yàn)楸镜氐奈廴敬_實(shí)存在，而且屬于重污染區(qū)，向外輸送大氣污染物質(zhì)。由于交通工具和企業(yè)對霧霾的重要“貢獻(xiàn)”可以被定性確定，所以石家莊環(huán)保局理應(yīng)履行相應(yīng)的管理責(zé)任。

環(huán)境保護(hù)要實(shí)行黨政同責(zé)

《中華環(huán)境》：企業(yè)漠視環(huán)境責(zé)任，因?yàn)檫`法成本低、守法成本高。

常紀(jì)文：常言道，“亂世”用重典，這就意味著在環(huán)境惡化時(shí)期，要對污染行為加重處罰力度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，貨幣也貶值了，十多年前億萬富翁很少，現(xiàn)在億萬富翁很多。十多年前的處罰標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在肯定不適用，因?yàn)槠鸩坏綉?yīng)有的警示作用。所以對那些普通的污染行為，應(yīng)當(dāng)在修法中加大處罰力度。對于那些故意、惡意排污的企業(yè)，要罰到傾家蕩產(chǎn)；對于因過失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時(shí)，還應(yīng)建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，防止它們因?yàn)橐淮我馔舛萑肷a(chǎn)經(jīng)營的困境；對于公民，要側(cè)重于警告，不要過分強(qiáng)調(diào)罰款。另外，對于惡意的環(huán)境污染行為應(yīng)該給予治安拘留，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任。總之，在立法上責(zé)任要寬嚴(yán)相濟(jì)。

前不久，環(huán)保部對北京、天津、石家莊、唐山等12個(gè)城市的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)排污監(jiān)測設(shè)備形同虛設(shè)。但是這些責(zé)任人并沒有被抓起來，說明環(huán)保執(zhí)法太軟。我認(rèn)為環(huán)保部要敢于擔(dān)當(dāng)和作為，敢于運(yùn)用約談、通報(bào)和一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理方式，敢于將這些責(zé)任人移交司法起訴。

黨委在地方屬于核心和關(guān)鍵權(quán)力機(jī)關(guān)，處于政府之上，一旦在環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)施黨政同責(zé)，環(huán)境監(jiān)管就有了的底氣。

《中華環(huán)境》：事實(shí)是，環(huán)保部門往往是“人在江湖，身不由己”。

常紀(jì)文：所以環(huán)境保護(hù)要實(shí)行黨政同責(zé)。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，黨政同責(zé)體制制度和機(jī)制的實(shí)施，對改善安全生產(chǎn)形勢起到了不錯(cuò)的效果。在環(huán)境污染事件中，往往是副省長、副市長、副縣長擔(dān)責(zé)，黨委書記鮮有擔(dān)責(zé)。而黨委在地方屬于核心和關(guān)鍵權(quán)力機(jī)關(guān)，處于政府之上，一旦在環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)施黨政同責(zé)，地方黨委不會(huì)包庇污染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣。在對環(huán)境污染事件追責(zé)時(shí)，除了追究政府的責(zé)任外，黨委一把手和負(fù)責(zé)環(huán)保工作的黨委常委也逃不了責(zé)任。

環(huán)保部最近幾年在宏觀上的研究較多，微觀的、接地氣的研究不多，管用且有效的措施也不多。現(xiàn)在其他部門都參與到環(huán)保工作中來，這是環(huán)境保護(hù)工作的勝利，說明環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場。從表面看，因?yàn)槠渌块T的分權(quán)，環(huán)保部的權(quán)力在縮小，實(shí)質(zhì)上環(huán)保部要轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。由傳統(tǒng)的什么都管、直接管向既直接管部分領(lǐng)域，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問題，做到統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)。

加強(qiáng)國家治理體系的建立

《中華環(huán)境》：現(xiàn)在問題又出來了，各部門參與環(huán)境保護(hù)工作中，由于專業(yè)性或者部門利益，會(huì)不會(huì)造成工作不到位？

常紀(jì)文：這就關(guān)系到國家治理體系的建立。目前我國正在加強(qiáng)國家治理體系的建立，國家治理與國家管制有所不同，《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境管理還是在強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮作用，公民和社會(huì)被動(dòng)參與。這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方面的主動(dòng)性、互助性和協(xié)調(diào)性。因此，公民參與必須由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。在國家治理體系建設(shè)中，不僅要發(fā)揮公民個(gè)人作用，還要發(fā)揮社會(huì)組織的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)也應(yīng)考慮到這種模式。環(huán)保部門的人看起來多，但分散開來，監(jiān)管視野也很有限，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為。所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無所不在的公民以及由其組成的社會(huì)組織。例如，有獎(jiǎng)舉報(bào)就可以很好地鼓勵(lì)公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來?，F(xiàn)在，一些地方政府害怕老百姓參與，這是不對的，相反應(yīng)該鼓勵(lì)老百姓參與。

國家治理與國家管制有所不同，國家治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方面的主動(dòng)性、互助性和協(xié)調(diào)性。

《中華環(huán)境》：但是現(xiàn)在老百姓因?yàn)楹ε麓驌魣?bào)復(fù)，并不是特別敢于舉報(bào)環(huán)境違法行為。

常紀(jì)文：一旦有了監(jiān)督政府的力量，那些污染制造者就不敢打擊報(bào)復(fù)?，F(xiàn)在因?yàn)闆]有監(jiān)督的力量，老百姓舉報(bào)或者起訴環(huán)境污染行為，有關(guān)部門消極對待，這才使得有人敢于打擊報(bào)復(fù)。目前政府、百姓、市場的力量還沒有充分發(fā)揮出來，一旦這幾方面變得力量相當(dāng)，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)就會(huì)趨于穩(wěn)定，從而創(chuàng)造出合諧的社會(huì)秩序。

《中華環(huán)境》：謝謝常紀(jì)文先生。