●秦強

構(gòu)建現(xiàn)代公共財政監(jiān)督制度
——從財政監(jiān)督到監(jiān)督財政

●秦強

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“決定”）提出“建立現(xiàn)代財政制度”的財政改革目標(biāo)。其中，法制、公開和講求績效的預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，這對未來財政監(jiān)督工作的改革提出了新的目標(biāo)和要求：從以財政內(nèi)部監(jiān)督、事中和事后檢查、財政支出過程的合規(guī)性監(jiān)督為主的傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式，逐步過渡到財政內(nèi)、外監(jiān)督相結(jié)合，績效預(yù)算評價和財政檢查相結(jié)合，貫穿預(yù)算執(zhí)行的事前、事中和事后的監(jiān)督體系。

一、傳統(tǒng)的財政監(jiān)督模式及其制度缺陷

盡管我國《憲法》及其他法律賦予了人大、審計監(jiān)督、財政部門、司法部門和公民監(jiān)督政府（包括財政行為）的權(quán)力，但由于受到多方面因素的制約，目前真正能夠有效實施財政監(jiān)督的只有財政部門的財政監(jiān)督和審計監(jiān)督。因此，可以說我國傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式是以政府主導(dǎo)的“自我監(jiān)督”模式。這種模式是在計劃經(jīng)濟條件下形成和不斷完善的，是以政府財政部門及其他專門監(jiān)督機構(gòu)為主體，依據(jù)各級人大、政府及財政部門出臺的法律、法規(guī)和制度，對財政性資金的使用、國有資產(chǎn)的管理和處置、政府性債務(wù)的風(fēng)險控制等與政府及其管轄的社會、經(jīng)濟部門的經(jīng)濟行為實施的監(jiān)督。2012年國務(wù)院頒布的《財政部門監(jiān)督辦法》第一條提到，該辦法的制定是“為了規(guī)范財政部門監(jiān)督行為，加強財政管理，保障財政資金安全規(guī)范有效使用”，第三條則規(guī)定了“財政部門應(yīng)當(dāng)按照財政管理體制、財務(wù)隸屬關(guān)系對財政、財務(wù)等事項實施監(jiān)督；按照行政區(qū)域?qū)嬍马棇嵤┍O(jiān)督”。也就是說，傳統(tǒng)的財政監(jiān)督是以財政部門為主導(dǎo)的，主要對政府財政行為過程進行合規(guī)性監(jiān)督。這種模式意味著，如果政府的財政行為是合法、合規(guī)的，就認為政府的資源配置工作是有效的，向公眾提供的公共產(chǎn)品組合能夠有效的與其需求相匹配。這一邏輯的成立建立在政府預(yù)算民主化、科學(xué)化和精細化的基礎(chǔ)之上，即政府預(yù)算應(yīng)是代表選民利益的權(quán)力機構(gòu)進行充分的討論、論證和政治博弈后選擇的結(jié)果。然而，我國在以下幾個方面的公共預(yù)算體系建設(shè)中仍存在諸多缺陷，使傳統(tǒng)財政監(jiān)督的績效難以達到預(yù)期。

（一）傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式對政府預(yù)算編制監(jiān)督不足

政府的財政行為始于預(yù)算，預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性和精細化水平?jīng)Q定了政府提供公共產(chǎn)品的有效水平。然而，傳統(tǒng)的財政監(jiān)督未能延伸至政府預(yù)算編制工作，同時，由于政府預(yù)算在編制環(huán)節(jié)仍存在不完整、不夠精細等問題，這又嚴(yán)重制約了各級人大對政府預(yù)算監(jiān)督和審查的效率。政府預(yù)算應(yīng)全面反映政府的各項收支活動，包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。我國自2000年起開始實行部門預(yù)算改革，逐漸實現(xiàn)了公共財政預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性。然而，政府性基金預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算的改革相對滯后，根據(jù)國家審計署發(fā)布的《2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“2013年度審計工作報告”），我們發(fā)現(xiàn)至2012年底，中央部門和單位全資或控股企業(yè)尚未全部納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。政府性基金是由專門部門代為管理和支配的有專門用途的資金，按照《政府收支分類科目》確定的政府性基金收支范圍來看，2013年納入基金預(yù)算的資金共45項，仍存在大量未納入全國和地方《政府性基金項目目錄》的基金項目；另一方面，“2013年度審計工作報告”指出，政府性基金清理工作進展較慢，價格調(diào)節(jié)基金等未按規(guī)定程序設(shè)立的基金也未取消。這部分政府性基金長期游離于預(yù)算管理之外，事實上成為了某些部門的“自留地”，如何分配和使用都帶有一定的隨意性。同時，納入政府性基金預(yù)算的基金管理也較為粗放，預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致項目選擇不科學(xué)、不合理，出現(xiàn)了大量調(diào)增調(diào)減事項，2012年的調(diào)增調(diào)減規(guī)模達到734.15億元。

（二）傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式的“獨立性”較差

總結(jié)我國改革開放后的財政監(jiān)督實踐，如稅務(wù)財務(wù)物價大檢查、清理“小金庫”專項工作、預(yù)算外資金清理工作和各種專項轉(zhuǎn)移支付的檢查等工作，不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)財政監(jiān)督是一種較為單純的行政主導(dǎo)的監(jiān)督模式，其實施的主體是財政部門和審計部門，監(jiān)督的對象（預(yù)算執(zhí)行的主體）主要是政府及其職能部門，這意味著預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督的主體是重合的。而財政監(jiān)督的有效性是建立在其執(zhí)行者工作相對獨立、與監(jiān)督對象間不存在政治或經(jīng)濟利益糾葛且執(zhí)行者擁有優(yōu)秀的從業(yè)品質(zhì)和較好的從業(yè)技能等前提下的，顯然，在財政分配和管理權(quán)與財政監(jiān)督權(quán)“二權(quán)合一”的模式下，財政監(jiān)督執(zhí)行者與監(jiān)督對象之間在行政工作上屬于同事關(guān)系，使其難以擺脫行政干預(yù)的困擾，監(jiān)督的效果也很難充分有效。同時，由于政府預(yù)算公開程度較低，社會中介及納稅人無法充分、有效的獲取預(yù)算信息，也無法對政府預(yù)算的執(zhí)行情況實施監(jiān)督。

（三）傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式難以滿足結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理模式的需要

財政活動是市場經(jīng)濟條件下政府治理市場失靈的重要工具，全方位反映財政活動的現(xiàn)代預(yù)算制度則是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。相比于傳統(tǒng)預(yù)算，它是一種以財政支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，通過將結(jié)果績效作為主要評價標(biāo)準(zhǔn)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中，包括制定預(yù)算支出目標(biāo)及其績效評價指標(biāo)、編制績效預(yù)算、組織實施支出績效考評，做到預(yù)算支出編制圍繞績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行管理體現(xiàn)績效各項指標(biāo)、預(yù)算監(jiān)督以評價績效為核心，從而提高公共產(chǎn)品供給有效性。如前所述，傳統(tǒng)的財政監(jiān)督工作是以提高財政執(zhí)行效率為目標(biāo)，主要關(guān)注財政預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性問題，而非預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否“合意”。當(dāng)然，以“3E”為核心的預(yù)算績效監(jiān)督體系與傳統(tǒng)財政監(jiān)督并不是完全割裂的，財政支出經(jīng)濟性和效率性具體評價指標(biāo)的考察往往體現(xiàn)于財政支出的過程中。

二、構(gòu)建適應(yīng)于現(xiàn)代預(yù)算體系的財政監(jiān)督模式的幾點建議

縱觀世界各國財政監(jiān)督模式，根據(jù)財政監(jiān)督主導(dǎo)的主體不同，主要分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種模式，其中以立法型較為普遍，行政型則最為少見。預(yù)算過程民主、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有績效是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要特征。我國當(dāng)前以過程為導(dǎo)向、以“自我監(jiān)督”為主的傳統(tǒng)行政型財政監(jiān)督模式已難以適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算制度的要求。我國《憲法》賦予了立法機構(gòu)監(jiān)督政府的權(quán)力，實行部門預(yù)算改革后，立法機構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督上獲得了越來越大的話語權(quán)，也儲備了一批有專業(yè)技術(shù)背景的人才隊伍，客觀上有能力承擔(dān)起更多財政監(jiān)督的責(zé)任。未來，應(yīng)逐漸由以政府財政部門監(jiān)督為主的監(jiān)督模式向以立法監(jiān)督為主，行政、立法監(jiān)督相結(jié)合的財政監(jiān)督模式過渡。

（一）提高財政監(jiān)督民主化水平

財政監(jiān)督民主化是財政民主化的重要組成，公民及其利益代表機構(gòu)參與財政監(jiān)督過程，進而通過財政監(jiān)督影響政府未來的政治、經(jīng)濟和社會活動的程度，是判斷財政監(jiān)督民主化水平的重要標(biāo)志。目前，預(yù)算編制不完整、不夠精細，預(yù)算審查周期短，預(yù)算調(diào)整權(quán)缺失，立法機構(gòu)人員專業(yè)化程度仍然偏低等因素制約了立法機構(gòu)有效行使其預(yù)算監(jiān)督權(quán)。未來，應(yīng)將政府的所有收支全部納入預(yù)算內(nèi)管理，包括公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保障基金預(yù)算，特別是，要將有可能影響到財政運行風(fēng)險的地方投融資平臺納入到國有資本經(jīng)營預(yù)算中來，并在此基礎(chǔ)上逐步細化預(yù)算，提高政府預(yù)算的可讀性。同時，實行中長期滾動預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的連續(xù)性，并借此延長人大及其專門委員會論證和審查重大財政支出預(yù)算的周期。調(diào)整和加強人大專門委員會預(yù)算權(quán)力，人大專門委員會人員的專業(yè)性強，他們能更有效率的“讀懂”預(yù)算，在逐步提高人大各專門委員會專業(yè)性的基礎(chǔ)上，可考慮將原來集中于人大財經(jīng)委員會的預(yù)算初審工作，按照專業(yè)對口原則劃分至各專業(yè)委員會。同時，賦予各專業(yè)委員會更大的預(yù)算質(zhì)詢權(quán)和預(yù)算調(diào)整權(quán)，使其在審議發(fā)現(xiàn)問題或出現(xiàn)疑惑時，能夠及時與相關(guān)職能部門進行溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)商并調(diào)整預(yù)算。此外，在不斷提高預(yù)算信息公開程度的同時，還可以借助于專業(yè)的社會中介，讓其參與決算的審計和績效評價等工作，并通過他們向社會披露政府預(yù)算（特別是重大項目）的執(zhí)行情況，提高政府向納稅人傳遞預(yù)算信息的可讀性，從而便于廣大納稅人參與到財政監(jiān)督工作中。

（二）建立能夠獨立行使財政監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力機構(gòu)

在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，財政部門是掌握財政信息最為充分的機構(gòu)，從客觀條件來看，由財政部門組織實施財政監(jiān)督是最有效率的。然而，從主觀條件看，由財政部門實施財政監(jiān)督又擺脫不了“自己監(jiān)督自己”的尷尬局面。對現(xiàn)行財政監(jiān)督體制的改革應(yīng)充分考慮到這兩方面的因素，可以建立由各級人大授權(quán)的獨立于行政機構(gòu)的財政監(jiān)督機構(gòu)，直接向人大負責(zé)，通過立法賦予其實施財政監(jiān)督需要的行政權(quán)、檢查、質(zhì)詢和評價權(quán)，并將財政監(jiān)督的結(jié)果作為評價地方政府及其職能部門行政長官“政績”的重要指標(biāo)，從而確保行政機構(gòu)能積極配合財政監(jiān)督機構(gòu)的工作。同時，通過加強財政管理信息化建設(shè)，建立覆蓋本級財政管轄區(qū)域內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，使得財政監(jiān)督機構(gòu)可以憑借其獲得的授權(quán)，通過該信息系統(tǒng)及時掌握財政資金的分配、撥付、去向、結(jié)存和政府負債等動態(tài)情況，提高監(jiān)督機構(gòu)對財政信息掌握的及時性、準(zhǔn)確性和充分性，提升財政監(jiān)督機構(gòu)的工作能力。

（三）建立財政績效監(jiān)督體系

適應(yīng)于現(xiàn)代預(yù)算制度的財政監(jiān)督應(yīng)包括財政支出合規(guī)性監(jiān)督、財政支出績效評價和績效監(jiān)督三個層次。其中，合規(guī)性監(jiān)督是傳統(tǒng)財政監(jiān)督工作的拓展，既包括對政府及其職能部門的財政收支活動的真實性、合法性和效率性進行檢查，又包括對預(yù)算編制的合法性及合規(guī)性進行審查監(jiān)督，合規(guī)性監(jiān)督應(yīng)采取日常檢查與專項檢查相結(jié)合的方式，確保監(jiān)督結(jié)果的有效性，并將合規(guī)性監(jiān)督結(jié)果作為評價財政支出經(jīng)濟性和效率性指標(biāo)的重要依據(jù)。財政支出績效評價側(cè)重于對部門預(yù)算和財政項目支出結(jié)果情況的綜合評價，應(yīng)貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，著重于指導(dǎo)預(yù)算單位量化績效目標(biāo)，完成績效預(yù)算的編制；在預(yù)算審查環(huán)節(jié)，主要協(xié)助財政部門和人大對預(yù)算單位所編制的績效預(yù)算的合規(guī)性、績效指標(biāo)的有效性和合理性進行審查；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對預(yù)算單位的財政支出的合規(guī)性、項目推進和預(yù)算安排的進度等情況跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時調(diào)整預(yù)算；在決算環(huán)節(jié)，主要對預(yù)算實施的績效情況進行綜合評價。此外，績效評價工作應(yīng)該是相對獨立于被評價單位的，以“第三方”組織評價為主要形式，避免傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式“自己監(jiān)督自己”的尷尬。績效監(jiān)督則是對財政支出績效評價的再監(jiān)督，應(yīng)貫穿于制定預(yù)算支出目標(biāo)及其績效評價指標(biāo)、編制績效預(yù)算、組織實施支出績效考評等工作中，重點監(jiān)督“第三方”機構(gòu)的績效評價工作是否合規(guī)、公平和有效，同時也可以由財政部門組織對財政支出績效的評價，作為“第三方”評價的補充。

適應(yīng)于市場經(jīng)濟的公共財政應(yīng)是有法可依的、決策民主的、可接受公眾監(jiān)督的、講求績效的，財政監(jiān)督民主化是建設(shè)公共財政制度的重要內(nèi)容。當(dāng)然，立法機構(gòu)主導(dǎo)的財政監(jiān)督模式的建立并非一蹴而就，未來財政監(jiān)督體制的改革可分三步走：第一步，對財政監(jiān)督工作的內(nèi)容進行豐富和拓展，將財政監(jiān)督有預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督延伸至預(yù)算編制、審查和決算；第二步，加強預(yù)算制度的現(xiàn)代化建設(shè)，為財政監(jiān)督提供更有效的平臺；第三步，從政治體制上對行政機構(gòu)和立法機構(gòu)的權(quán)力安排進行調(diào)整?！?/p>

廣西財經(jīng)學(xué)院）