■趙俊臣

十八屆三中全會《決定》賦予了農(nóng)村農(nóng)民財產(chǎn)抵押權(quán)，這在理論與政策上都是重大突破。但是，實踐中如何把農(nóng)民財產(chǎn)抵押權(quán)落到實處，尚需通過進(jìn)一步研究、試點，把條款細(xì)化。

近幾年來，云南、四川、廣東、山東、安徽等一些地方，已經(jīng)進(jìn)行了林地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，積累了一定的經(jīng)驗，為落實《決定》奠定了基礎(chǔ)。但是試點的磕磕絆絆，顯示出城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動的艱辛。

目前，中央農(nóng)地改革任務(wù)已經(jīng)分解至相關(guān)部委。其中，人民銀行負(fù)責(zé)牽頭落實涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保等問題。期望能拿出切實可行的方案。

如何按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則建立抵押市場？

在農(nóng)村農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易市場建立過程中，賦予其抵押貸款功能，也就是同時建立抵押市場，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，?dāng)然也并不困難。但關(guān)鍵問題是，抵押市場是否符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則？

實踐中，一些試點地方已經(jīng)建立產(chǎn)權(quán)交易所。例如，棗莊市搭建了市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村土地交易服務(wù)所。云南已組建省級林權(quán)交易中心，建成縣級林權(quán)管理服務(wù)中心117家，成立森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)67家，認(rèn)證評估咨詢?nèi)藛T700多名，同時開通了全省林權(quán)管理信息系統(tǒng)。當(dāng)然，云南省林權(quán)交易中心都是由政府林業(yè)行政主管機構(gòu)建立。

有的地方正在醞釀，由農(nóng)業(yè)或國土部門成立土地交易管理中心，行使非林地市場管理職能。這樣一來，在一個地方，例如市或縣一級，有可能出現(xiàn)兩個或三個交易市場，這是沒有必要的。

近期內(nèi)，由地方政府的某一機構(gòu)建立相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易所，有其合理性。但是從完善的市場經(jīng)濟(jì)體制來看，產(chǎn)權(quán)交易市場還是要相對獨立。否則，它就無法公正地處理交易及其糾紛。

在交易市場中，另一個問題是抵押價格如何決定？實踐中有協(xié)商、評估和市場競價三種現(xiàn)實的選擇方式。

第一種協(xié)商決定，即由農(nóng)戶和接受抵押的銀行協(xié)商，農(nóng)戶明顯處于弱勢，協(xié)商的結(jié)果往往對農(nóng)戶不利。有的地方試行，由農(nóng)戶所在的村集體以集體名義出面與銀行協(xié)商，效果并不明顯。

第二種由具有資格的評估機構(gòu)評估決定，是目前包括云南省在內(nèi)的林地抵押貸款中普遍采用的方式。依據(jù)財政部和國家林業(yè)局2006年12月印發(fā)的《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》，云南省由林業(yè)行政主管機關(guān)和有關(guān)專業(yè)評估機構(gòu)合作設(shè)立評估機構(gòu)，受林業(yè)行政主管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)專業(yè)評估機構(gòu)培訓(xùn)后發(fā)給資格證和上崗證。

這種模式運行的好處是相對專業(yè)，也具權(quán)威性。實踐中的問題，一是符合條件的機構(gòu)評估，或具有資質(zhì)規(guī)劃設(shè)計的單位，提供評估咨詢服務(wù)的機構(gòu)和人員太少，滿足不了各地需求；二是那些符合條件的機構(gòu)和人員大都住在省會城市，邀請他們來一趟農(nóng)村，不但路途遙遠(yuǎn)，而且開價很高，一般農(nóng)戶和村集體出不起，也有的評估結(jié)果偏高偏低的現(xiàn)象。

云南省解決這一問題的辦法，是適當(dāng)放寬評估條件。云南省金融辦、人民銀行昆明中心支行，云南省林業(yè)廳、銀監(jiān)局、保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)通知，提出創(chuàng)新“量價分離”森林資源資產(chǎn)評估方式，放寬評估條件。對100萬元以下貸款和1000畝以下林木林地實行免評估，由金融機構(gòu)依據(jù)州市縣林業(yè)調(diào)查機構(gòu)的意見，采取內(nèi)部評估方式開展抵押貸款，減輕林農(nóng)和企業(yè)的融資負(fù)擔(dān)。

第三種市場拍賣競價，即由市場決定價格，是比較理想的決定方式。但是在流轉(zhuǎn)和抵押市場沒有形成且并不完善的當(dāng)前，很容易被某些勢力、某些利益集團(tuán)所操縱，最終損害農(nóng)戶利益。

風(fēng)險如何防范？

同任何貸款活動一樣，農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款也客觀存在著風(fēng)險。農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，主要是貸款戶到期還不起款，出現(xiàn)違約，無地?zé)o房，引起社會不穩(wěn)定，這是決策層和金融機構(gòu)一直不敢放手的根本原因。

防范農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，國際上最普遍最有效地引入保險機制。當(dāng)前，銀行和保險機構(gòu)就建立銀保互動合作機制也沒有分歧。問題是，銀保互動合作機制要盡快進(jìn)入頂層設(shè)計，并在農(nóng)村金融實踐中實施。

重慶市提出對宅基地和農(nóng)房隨置抵押一并估值的原則，并建立融資擔(dān)保風(fēng)險補償機制，通過整合農(nóng)業(yè)發(fā)展及補助資金，設(shè)立風(fēng)險補償專項資金。2010年的首期風(fēng)險補償專項資金規(guī)模為5億元，主要用于對金融機構(gòu)因開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資產(chǎn)生的損失進(jìn)行補償，補償比例最高不超過損失額30%。

再如，棗莊市引入了農(nóng)業(yè)保險機制，以規(guī)避因自然災(zāi)害造成農(nóng)民損失，從而引發(fā)信貸風(fēng)險事件。而在農(nóng)業(yè)保險中，政府為農(nóng)民補貼了80%的保費。

實踐中，一些試點地方已經(jīng)在制度設(shè)計中，對農(nóng)戶抵押的土地和房屋的數(shù)量加以限制，以防止農(nóng)民抵押的土地和宅基地被收走后，成為無地?zé)o房農(nóng)民而引起社會動蕩。

例如棗莊市規(guī)定，在土地使用權(quán)抵押方面，用于抵押的土地最多不超過土地總量的1/3，向銀行抵押貸款的期限不超過3年。這樣，即使出現(xiàn)貸款違約問題，農(nóng)民至多有1/3的土地收益權(quán)被銀行拍賣，不至于影響農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。而且，3年的抵押期一到，抵押土地就會回到農(nóng)民手里。

以住房抵押貸款的農(nóng)民，如果不能如期還款，農(nóng)民的住房應(yīng)該如何處置？

一旦銀行實行了抵押權(quán)，可能會把該農(nóng)村住房出售以收回貸款。按照受讓對象的不同，可分為兩種情況：如果是本村農(nóng)戶受讓住房，按照現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律，該住房及宅基地產(chǎn)權(quán)隨之轉(zhuǎn)移；如果是城市居民受讓該農(nóng)村住房，房屋所有權(quán)變更后，相應(yīng)的宅基地應(yīng)依法由集體所有變?yōu)閲宜校墒茏屓讼碛型恋厥褂脵?quán)。

此外，國際上推崇的孟加拉國鄉(xiāng)村銀行扶貧小額貸款（GB）模式的貸款戶聯(lián)保，以有效解決GB貸款無抵押的風(fēng)險，經(jīng)驗非常寶貴。特別是GB貸款無抵押的貸款戶聯(lián)保模式，1995年便引入中國試點大獲成功，并在世界銀行、樂施會等國際組織援華農(nóng)村發(fā)展項目中廣泛運用。這一經(jīng)驗，當(dāng)然也可以為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)抵押貸款借鑒。

政府扮演什么角色？

在農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，必須堅持市場在資源配置中起決定性作用，同時明確地方政府的具體承擔(dān)職能。

一是作為產(chǎn)權(quán)確權(quán)的見證者，由政府部門頒發(fā)財產(chǎn)權(quán)證書；二是建立與完善產(chǎn)權(quán)交易市場，并對市場進(jìn)行監(jiān)管，但政府部門并不直接運作市場交易；三是承擔(dān)企業(yè)和市場不能承擔(dān)的，或不宜承擔(dān)的社會性、公益性問題。

目前，由于農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款市場尚未建立健全，需要地方政府機構(gòu)，直接介入一些本應(yīng)是市場與金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)。近期內(nèi)這是需要的，但是必須明白這只能是近期的權(quán)宜之計，一旦市場建立起來，地方政府必須及時退出。

例如，為規(guī)避農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險，制度設(shè)立抵押擔(dān)保是必要的。對抵押進(jìn)行擔(dān)保，實踐中有三種選擇：一是地方政府設(shè)立專門擔(dān)保機構(gòu)，二是選擇現(xiàn)有擔(dān)保機構(gòu)或有實力愿擔(dān)保的企業(yè)，三是新成立自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的擔(dān)保公司，但決不能是基層政府機關(guān)。

成都的試點就是由當(dāng)?shù)卣O(shè)立專門擔(dān)保機構(gòu)。成都市試點方案規(guī)定，由市和區(qū)縣兩級政府財政按一定比例出資，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金。一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)可由基金按基準(zhǔn)價格收購。收購的資產(chǎn)在成都市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺掛牌交易。如原抵押物處置后出現(xiàn)損失，則由風(fēng)險基金承擔(dān)80%、貸款銀行承擔(dān)20%。

成都的這種“政府兜底”的作法，不宜提倡。其理由一是政府用錢的科目很多，真正能夠用于“兜底”的錢不會太多。

這就將出現(xiàn)一種在我國司空見慣的現(xiàn)象，有的地方政府本來錢不多，卻硬要出臺和實施某種需要花錢的活動，解決了一小部分的問題，而其它更多的需求人群則只能是對不起、顧不上了。

二是政府以有限的金錢來“兜底”，就必然出現(xiàn)有的農(nóng)戶還不起款時獲得了“兜底”，而另一些農(nóng)戶卻不能獲得了“兜底”，從而產(chǎn)生新的不公平。

三是政府以有限的金錢來“兜底”，實施中有可能變成稀缺資源，其中的貓膩、腐敗也就不可避免了，可能成為一個新的腐敗溫床。

四川省2013年出臺的方案，對于貸款風(fēng)險問題規(guī)定，借款人不能按時償還金融機構(gòu)貸款，融資性擔(dān)保公司須代為償還，融資性擔(dān)保公司代償貸款后，可將獲得的土地經(jīng)營權(quán)階段性再流轉(zhuǎn)，收回代償本息后，將土地經(jīng)營權(quán)退還給借款人。

其實，有效的“兜底”應(yīng)該交給社會，由企業(yè)和實力雄厚的個人來做，而地方政府可以制定并執(zhí)行鼓勵政策，例如允許收取擔(dān)保費、稅收優(yōu)惠等。