□宋文娟 張潔 彭鳳
漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理對策研究
□宋文娟 張潔 彭鳳
內(nèi)河運輸;漢江水域;突發(fā)事件;應(yīng)急管理;應(yīng)急資金;應(yīng)急預(yù)案;信息化管理
隨著人們對應(yīng)急管理及其作用認識的加深,水上突發(fā)事件應(yīng)急救援受到越來越多的關(guān)注。2011年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2011〕2號)中就加快長江等內(nèi)河水運的發(fā)展提出相關(guān)意見,建議強化重點水域的安全監(jiān)管,積極應(yīng)對各種極端氣候和地質(zhì)災(zāi)害,并建立排査重大隱患、監(jiān)控重大危險等制度,從而提高航道的應(yīng)急與搶通能力,有效降低重大水上突發(fā)事件所造成的損失。內(nèi)河水上運輸安全管理已經(jīng)成為內(nèi)河水運發(fā)展的重點環(huán)節(jié)。筆者通過分析目前漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本情況,探尋解決內(nèi)河水上突發(fā)事件應(yīng)急管理問題的途經(jīng)。
在我國《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案件》中,對突發(fā)公共事件的定義是指突然發(fā)生造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害,危及公共安全的緊急事件。水上突發(fā)事件屬于突發(fā)事件的一個子類,根據(jù)突發(fā)事件的定義,水上突發(fā)事件可以概括為船舶、設(shè)施在水上運輸生產(chǎn)過程中突然發(fā)生的造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境污染和嚴重社會危害,危及公共安全的緊急事件。
漢江水域日常安全監(jiān)管由海事部門執(zhí)行,由于內(nèi)河水運的歷史地位等原因,漢江發(fā)展一直較為緩慢。由于近年國家發(fā)展戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移,對內(nèi)河水運及水資源開發(fā)越來越重視,漢江的開發(fā)程度也越來越高,隨著梯級開發(fā)、航道整治等工程逐步實施,水域安全管理問題被提上日程。但就目前的情況而言,漢江水域水上安全管理工作仍處于初步階段,管理手段粗糙,缺乏相關(guān)配套設(shè)施。
從基層管理上來說,首先,由于部分水域受地域地形的限制,具有水域安全管理點多、面廣、線長的特點,開展安全管理難度較大。其次,安全經(jīng)費不足,導(dǎo)致水上安全工作開展難度大。一方面,在長期水上應(yīng)急管理工作上,沒有形成政府、企業(yè)、社會相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機制,導(dǎo)致很多工作難以開展。二是沒有保障應(yīng)急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設(shè)與更新需要的維護資金。此外,每年給予社會力量和水上搜救的專項獎勵資金有限,影響了社會力量參與的積極性。再次,管理機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)象嚴重,根據(jù)實地調(diào)研得知,基層海事機構(gòu)在職人員45歲以上約占50%以上,且普遍難以招到合適的新人,這為海事基層管理人員及工作的銜接埋下了隱患。
從高層管理上來說,漢江突發(fā)事件應(yīng)急管理體系還沒有形成,雖然有一些基本的設(shè)備,但是沒有專門的應(yīng)急管理機構(gòu)對水上突發(fā)事件進行監(jiān)管。突發(fā)事件應(yīng)急管理主要依附于湖北省應(yīng)急體系,由于沒有單獨的搜救機構(gòu),應(yīng)急搜救主要依附于海事系統(tǒng),一旦發(fā)生水上突發(fā)事件,海事部門只能配合政府的職能開展水上搜救行動。
在安全監(jiān)控上,雖然省港航海事局安全處設(shè)置了監(jiān)控搜救中心,該監(jiān)控系統(tǒng)運用GPS、AIS等技術(shù)在重要的港口、?;反a頭、水上加油站安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng),實時實地監(jiān)控,但是該監(jiān)控中心目前還未發(fā)揮應(yīng)急預(yù)警的作用,監(jiān)控搜救中心的成立也還沒有得到政府的正式審批。在應(yīng)急裝備上,由于漢江上沒有嚴格意義上的水上突發(fā)事件應(yīng)急資源儲備點,海事機構(gòu)掌握的應(yīng)急資源主要存儲在基層海事站(所)。總體來說,目前海事部門現(xiàn)有的裝備還達不到搜救的水平,搜救主要是靠地方社會救援力量完成水上救援和打撈工作。
在資金投入上,水上突發(fā)事件應(yīng)急資金來源渠道有中央專項補助、財政補助資金和水路交通規(guī)費資金?!笆濉币詠?,國家加大了對內(nèi)河的建設(shè),提高了水上突發(fā)事件應(yīng)急資金,共安排資金12195萬元(見表1所列)。但就漢江總體而言,由于基礎(chǔ)過于薄弱,基礎(chǔ)建設(shè)仍需累積,投入也有待提升。
表1 “十二五”水上突發(fā)事件應(yīng)急資金情況表萬元
1.水上應(yīng)急搜救機構(gòu)有待完善
漢江水域統(tǒng)一的水上搜救機構(gòu)(省級搜救協(xié)調(diào)中心、市州搜救中心和分中心三級搜救網(wǎng)絡(luò))尚未形成,部分縣市還未成立水上應(yīng)急搜救中心,已經(jīng)建立水上搜救中心的市縣,在實際操作中由于人員編制、辦公設(shè)備和辦公場所配備不到位等因素,機構(gòu)并沒有真正達到運營的效果。
2.應(yīng)急管理信息化建設(shè)相對滯后
目前,漢江的應(yīng)急管理工作還主要停留在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置階段,而對于事件發(fā)生前對事態(tài)發(fā)展的預(yù)測和警示工作還僅處于起步階段,尚缺乏必要的設(shè)施和機制,對水上突發(fā)事件的預(yù)控能力還不夠強。轄區(qū)缺乏CCTV、VTS、GPS等現(xiàn)代化的監(jiān)控設(shè)施,海事部門主要依靠行政命令、嚴防死守、地毯式檢查等傳統(tǒng)的監(jiān)管方式對現(xiàn)場秩序?qū)嵤┍O(jiān)控,對諸多違反航行行為的船舶缺乏有效的監(jiān)管,而且硬件設(shè)施配備嚴重不足。例如,漢江航道一期工程完工后,只有20艘航標艇完成了GPS定位技術(shù)的安裝工作,但漢江沿線的橋梁、航標艇、航標蹲、重要渡口、集裝箱碼頭、船閘等重點監(jiān)管地帶仍無法控制,轄區(qū)安全監(jiān)管仍存在諸多盲點,無法在第一時間發(fā)現(xiàn)事故和險情并及時到達。應(yīng)急管理中的信息化程度不高,水域范圍內(nèi)的“12395”專用搜救通訊和指揮網(wǎng)絡(luò)尚未形成,信息報送、傳遞系統(tǒng)不健全,救助時效性難以得到有效提高。
3.存在監(jiān)管區(qū)域不明的現(xiàn)象
根據(jù)湖北省水域管理體系,水上突發(fā)事件由海事部門監(jiān)管,按行政區(qū)域劃分,這就存在河流兩岸行政區(qū)劃不一致的情況。按照規(guī)定,以河流中線為界,各自負責(zé)監(jiān)管。由于界限不明,在監(jiān)管的過程中極易出現(xiàn)責(zé)任推諉的情況,一則極易耽誤應(yīng)急救援時間,二則監(jiān)管機構(gòu)之間也容易出現(xiàn)爭執(zhí)。因此,有必要針對這一情況,制定專門的解決方案。
4.培訓(xùn)演練機制不完善,應(yīng)急預(yù)案體系有待加強
一方面,除了不定期的應(yīng)急搜救演習(xí)外,水上安全系統(tǒng)內(nèi)部缺乏對基本搜救知識的宣傳與培訓(xùn),漢江沿線大型水上搜救演練活動較少,演習(xí)對水上應(yīng)急救助的真實效果有待考證,水上應(yīng)急救助水平有待提高。另一方面,應(yīng)急預(yù)案組織體系也還不完善。編制只限于對內(nèi)容的簡單梳理、排列組合,而缺少對經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)提煉,可操作性不強。
1.加強對漢江應(yīng)急搜救工作的重視,充分協(xié)調(diào)各方關(guān)系
內(nèi)河水上應(yīng)急搜救是一項綜合性的救助工作,不僅涉及到交通、海事等水上監(jiān)管部門,而且涉及到公安、消防、氣象、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、衛(wèi)生、民政等多個部門。從目前狀況看,漢江水上應(yīng)急搜救主要依賴海事機構(gòu),其他部門參與的積極性不高,整體上缺乏宏觀協(xié)作機制,還未充分發(fā)揮地方政府在內(nèi)河搜救應(yīng)急事務(wù)中的組織、指揮和協(xié)調(diào)作用,地方政府要加強對應(yīng)急搜救工作的重視,充分利用社會力量,加強搜救的力度。
2.加快信息系統(tǒng)建設(shè),實現(xiàn)水上信息化管理
水上管理有點多、面廣、線長的特點,僅靠海巡艇的定時巡邏遠遠不夠,必須依靠信息化手段。相關(guān)部門應(yīng)要求市縣加快信息化建設(shè),強化視頻監(jiān)控及GPS安裝的要求。目前,應(yīng)急搜救決策指揮系統(tǒng)省級、地(市)級應(yīng)急信息平臺還未建立;各職能部門和有關(guān)單位分別建設(shè)信息系統(tǒng),各自數(shù)據(jù)存在信息孤島,缺乏大型綜合性、共用性數(shù)據(jù)庫的支持,不能進行互聯(lián)互通互操作,更不能實現(xiàn)資源共享;且系統(tǒng)功能不全,普遍缺乏輔助決策功能。為此,要加快信息化建設(shè),實現(xiàn)事故報告及時性,盡量縮短在信息流通方面的時間。
3.提高應(yīng)急預(yù)案的實用性,發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用
我國的內(nèi)河水上搜救應(yīng)急體系應(yīng)遵循國家應(yīng)急管理體系的“一案三制”的核心框架來建設(shè),水上搜救應(yīng)急預(yù)案是漢江水上搜救應(yīng)急體系的龍頭,應(yīng)具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指導(dǎo)的作用。雖然湖北省及下轄的省市編制了相應(yīng)的水上搜救應(yīng)急預(yù)案,但水上搜救應(yīng)急預(yù)案基本流于形式,實用性不強。對此,各地應(yīng)通過組織應(yīng)急救援演習(xí)來完善應(yīng)急預(yù)案的不足,建立適合管轄范圍水域特征的應(yīng)急預(yù)案,發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用。
4.加快推進應(yīng)急救援機制建設(shè),完善漢江應(yīng)急救援工作
相關(guān)部門應(yīng)逐步建立內(nèi)河風(fēng)險隱患監(jiān)測和預(yù)警機制、水上應(yīng)急救援信息溝通機制、水上應(yīng)急搜救決策和協(xié)調(diào)機制、分級負責(zé)與響應(yīng)機制、應(yīng)急資源配置與征用機制、獎懲機制和區(qū)域協(xié)調(diào)機制等,并有針對性地加強其他機制建設(shè)。如船員安全意識薄弱,可加強預(yù)警機制建設(shè),主動了解船員接收信息的渠道,必要時通過各種手段發(fā)布預(yù)警信息,同時要注重漢江水上應(yīng)急搜救指揮平臺的建設(shè)。
(作者單位:武漢理工大學(xué)交通學(xué)院;湖北省交通運輸廳港航管理局)
10.3963/j.issn.1006-8864.2014.9.030