劉洋 中國文化產(chǎn)業(yè)研究會秘書長，北京師范大學政府管理研究院研究員、公共治理研究中心副主任

楊美瓊、李沖、李明明 中國文化產(chǎn)業(yè)研究會研究人員

打通環(huán)境NGO盡責的“任督二脈”

劉洋 中國文化產(chǎn)業(yè)研究會秘書長，北京師范大學政府管理研究院研究員、公共治理研究中心副主任

楊美瓊、李沖、李明明 中國文化產(chǎn)業(yè)研究會研究人員

歷經(jīng)30年傳統(tǒng)城市化、工業(yè)化歷程，我國正面臨著空前巨大的環(huán)境挑戰(zhàn)和資源壓力，并在公眾環(huán)境意識不斷覺醒的雙重擠壓下，造成大范圍社會恐慌、焦慮、悲觀、激憤甚至沖突。2014年5月10日，杭州市余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)及附近地區(qū)人員因反對九峰垃圾焚燒廠項目選址，發(fā)生規(guī)模性聚集，少數(shù)人蠱惑群眾堵截高速焚燒車輛，圍攻警察和過往無辜路人，這是最新一起以環(huán)保為名的群體性事件。而四川“什邡事件”、江蘇“啟東事件”、浙江“PX事件”等早已多次刺激考驗各方神經(jīng)。自2005年以來，環(huán)保部直接處置的事件達1000多起，重特大事件72起，且呈現(xiàn)年年增長態(tài)勢。值得注意的是，作為政府、企業(yè)、公眾三者之間重要的環(huán)境監(jiān)督協(xié)調(diào)力量——環(huán)境NGO幾乎集體“隱形”與“失聲”。

5月11日，杭州市政府召開余杭區(qū)“九峰”環(huán)境能源項目新聞發(fā)布會。杭州市公安局副局長邊衛(wèi)躍稱，余杭在少數(shù)不法分子的煽動下確有規(guī)模性聚集，事件處置中未現(xiàn)人員死亡。杭州副市長徐立毅還表示，未經(jīng)過法定程序和取得群眾支持，九峰垃圾焚燒發(fā)電項目絕不會開工。中新社/供圖 攝影/李晨韻

環(huán)境對抗——政府與公眾解不開的結(jié)？

誠然，推動地方經(jīng)濟發(fā)展，離不開引進項目、吸引投資，甚至對于中西部落后地區(qū)來說，還應該搶抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略機遇期。但是，任何發(fā)展都不應以“犧牲環(huán)境”為代價，公眾不需要“帶血的GDP”。在對政府習慣性信任缺失、環(huán)境決策缺乏透明度的情況下，公眾更容易產(chǎn)生不安全感與不公平感，引發(fā)過激自我保護行為。根源何在？

一是公眾環(huán)境覺醒、覺悟日益提高。隨著生活水平由溫飽型向舒適型過渡，公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高。而在粗放式發(fā)展帶來巨大環(huán)境代價的現(xiàn)實下，全國水功能區(qū)水質(zhì)達標率僅46%， 1/3城市空氣質(zhì)量不達標，廢水、廢氣、固體廢物排放量持續(xù)增加，“砷毒”、“血鉛”、“鉻水”、“鎘米”等致畸、致癌、致突變現(xiàn)象頻現(xiàn)，加劇了公眾的“環(huán)境恐慌”。

二是受“狹隘的GDP優(yōu)先，余可不問”的發(fā)展觀綁架，地方官員拼的是經(jīng)濟數(shù)據(jù)，為的是政績，而環(huán)境代價具有滯后性，滋生了他們“敢上、快上”大項目的“邪念”，不顧及環(huán)境保護，對外又缺乏透明度，使公眾在事實上和心態(tài)上都感覺在“為官員的烏紗帽買單”，無形中自毀公眾信任。

三是社會轉(zhuǎn)型期帶來一系列貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，占比最大的底層社會公眾怨言很多、矛盾很大，加之微博、微信等草根媒介帶來未經(jīng)確認信息的快速傳播，地方政府的公信力受到質(zhì)疑，公眾將“環(huán)境標準”聚焦到顯微鏡，“環(huán)境問題”置于放大鏡下，任何一個“引進項目”都可能演變成官民對抗。

環(huán)境NGO去哪了？——數(shù)量不等于質(zhì)量

我國環(huán)境NGO分官辦和民間兩個梯隊。1978年第一家由政府部門發(fā)起的環(huán)境組織中國環(huán)境科學學會成立，1991年第一家由民間自發(fā)組成的環(huán)保組織遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護協(xié)會成立。至2009年全國正式注冊的環(huán)境NGO激增至3539家，環(huán)境NGO已成為數(shù)量龐大的環(huán)保力量，在拯救藏羚羊、披露淮河污染、金光集團APP事件、圓明園防滲工程環(huán)境影響聽證會等環(huán)境事件中發(fā)揮了作用。但日趨嚴峻的環(huán)境形勢一次次面臨“政府失靈”和“市場失靈”時，環(huán)境NGO在環(huán)境治理盡責上顯然存在嚴重缺陷。

傳統(tǒng)體制約束

由于“大政府”傳統(tǒng)體制及思維根深蒂固，環(huán)境治理習慣性成為政府特別是環(huán)保主管部門的“獨角戲”，忽視了環(huán)境NGO、公眾參與的正能量。有的政府部門還為環(huán)境NGO參與設置和提高門檻，例如：環(huán)境NGO設立需要同時接受民政部門和主管單位的雙重管理、同一個城市難以注冊多個名稱類似的環(huán)境NGO、經(jīng)營范圍有明確的限制等。

公眾代言人和利益集團代言人間搖擺

環(huán)境NGO本質(zhì)上是給政府上“緊箍咒”，讓經(jīng)濟發(fā)展受到環(huán)保約束，消解無節(jié)制的發(fā)展沖動，自然難以成為地方政府的優(yōu)選項。官辦NGO人事上多由在任或者離退休官員主持，資金主要依靠政府撥款，發(fā)出獨立聲音掣肘重重。民辦NGO資金幾乎全靠自籌，且多為企業(yè)捐贈為主，組織建設、日常活動往往捉襟見肘。因此，在與地方政府、污染企業(yè)的博弈中，環(huán)境NGO很難充當公眾代言人為弱勢群體爭取長遠利益，甚至淪為利益集團掩飾環(huán)境代價的“幫兇”。

民意基礎不足

受傳統(tǒng)思想影響，公眾對公共事務普遍持冷漠態(tài)度，參與社會管理的積極性不高。隨著人們環(huán)保意識逐漸增強，公眾在環(huán)保參與方面呈現(xiàn)出“關(guān)注度高，但參與性不強；要求度高，但主動性較差；權(quán)益增加，但責任心淡薄”的特點，更不用說積極參與環(huán)境NGO了。只有切身遭受環(huán)境污染或者發(fā)泄社會不公時，才能更多見到公眾的身影。

自身能力較弱

發(fā)達國家環(huán)境NGO能夠廣泛參與政治、經(jīng)濟、文化、社會的方方面面，影響、參與政府決策。而我國環(huán)境NGO發(fā)展還比較初級，業(yè)務主要集中在諸如植樹護林、環(huán)保宣傳教育等淺層次，專業(yè)化程度不高，資金不足，組織動員能力較低，缺乏與政府、企業(yè)的有效溝通，難以產(chǎn)生重大的社會和政策影響力。

治理突圍——讓環(huán)境NGO盡起責來

環(huán)境NGO無法有效盡責，必然會失去公信力，面臨生存空間邊緣化、自身價值日益縮小的窘境?！稇椃ā?、《環(huán)境保護法》、《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（1996）等法律法規(guī)都明確鼓勵環(huán)境NGO參與環(huán)境保護工作，這是環(huán)境NGO發(fā)展與盡責的堅實法律基礎。

治理卓越的環(huán)境NGO終極目標在于：一是獨立，由組織自主設立和管理，不依附和聽命于利益集團；二是公益，自覺主動保護環(huán)境，維護公眾的環(huán)境權(quán)益；三是自愿，內(nèi)部不設藩籬，組織成員可以自愿加入和退出；四是專業(yè)，擁有針對性的知識、社會資源和解決方案；五是非營利性，不以營利為動機，收益主要用于環(huán)境事業(yè)。

賦權(quán)環(huán)境NGO

環(huán)境公共利益具有廣域性與擴散性，決定了環(huán)境不能明確由誰擁有。當環(huán)境受到侵害時，并非所有被害者都能及時挺身而出，尤其是環(huán)境遭受侵害的風險時，很難找到直接的環(huán)境破壞者去維權(quán)，前文所述政府和公眾都存在維權(quán)的天然缺陷?！董h(huán)保法》修改讓環(huán)境NGO有了站出來維權(quán)的可能。修改后的《環(huán)保法》將提起公益訴訟的主體確定為：在設區(qū)的市級以上民政部門登記的，有五年以上公益經(jīng)驗并信譽良好的環(huán)保組織。這將為環(huán)境NGO常態(tài)化地維護公眾環(huán)境利益，預防環(huán)境侵權(quán)、犯罪，在環(huán)境事件中及時、充分行權(quán)提供法律保障，真正推動責任倒逼，使得環(huán)境刑事責任、民事責任、行政責任能夠有效整合實施。

如果環(huán)境NGO通過內(nèi)外治理體系建設優(yōu)化，加強盡責能力，更容易獲得社會公眾的信任和支持，也能有效約束更多“經(jīng)濟利益綁架環(huán)境利益”的行為和事件，成為環(huán)境治理的“最后一公里”。

優(yōu)化環(huán)境NGO的制度環(huán)境

結(jié)合十八屆三中全會提出的“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”，應在環(huán)境NGO制度環(huán)境層面加快深化改革。

一是增加獨立性。改革《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等政策法規(guī)關(guān)于“雙重分層管理”等約束條件，避免業(yè)務主管單位基于自身利益過多限制干涉環(huán)境NGO。尊重環(huán)境NGO的法人主體地位，保障其合法權(quán)利，促進其依法自治并獨立承擔法律責任。

二是創(chuàng)新培育扶持機制。政府可以向環(huán)境NGO移交一些監(jiān)督、審核、評估、認證等職能，購買宣傳、培訓、咨詢、研究、法律等環(huán)境公共服務，給予獎勵、補貼、貼息、稅收等優(yōu)惠扶持，鼓勵其更好地參與環(huán)境公共事務管理。

三是嚴格依法監(jiān)督管理。政府要引導建立機構(gòu)評估定級、從業(yè)人員職稱評定、社會榮譽授予等環(huán)境NGO聲譽激勵機制，逐漸替代過去的直接監(jiān)督管理機制。完善環(huán)境NGO的申辦注冊、撤銷登記、注銷登記等制度，建立無法盡責的環(huán)境NGO退出機制。

拓寬資金來源渠道，強化自身獨立性

鼓勵環(huán)境NGO引入和建立競爭機制，通過更好地在政府、企業(yè)、公眾之間溝通、協(xié)作、說服、互惠、合作，以優(yōu)質(zhì)服務獲取資金等資源。擺脫過去由于資金來源單一導致的受利益集團左右的狀況，建立多渠道籌資機制，包括地方、國家、國外政府和組織資助，企業(yè)和社會捐贈，會員費，申請承接國內(nèi)外項目，開展與自身業(yè)務相關(guān)的有償服務等，確保環(huán)境NGO保持自己的公益價值取向，獨立自主地開展工作。

完善法人治理體系

環(huán)境NGO要高效有效開展工作，終極目標依然是在法律框架下，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自我管理、自我發(fā)展、分權(quán)制衡。

一是做實環(huán)境NGO章程，而不是僅僅將其作為社會組織申請的文件材料，要以章程為核心明確法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責關(guān)系，包括會員大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處的權(quán)利和責任。

二是健全完善日常管理制度，包括重大事項報告制度、會員登記管理辦法、財務管理制度、秘書處工作制度、會員意愿反映制度、民主集中制度、決策失誤責任追究制度等，強化內(nèi)部管控。

三是加快環(huán)境NGO監(jiān)事會建設，強化內(nèi)部剛性監(jiān)督。監(jiān)事會應代表多方利益，監(jiān)事一般由不同利益方選派，具備相應專業(yè)水準，對環(huán)境NGO開展的重大活動及財務收支等事務進行指導與監(jiān)督。

四是建立第三方評估機制?？梢砸M會計師事務所進行財務審計，引入咨詢機構(gòu)或者評估機構(gòu)進行業(yè)務評估，建立信息披露機制，自覺接受公眾和媒體等社會監(jiān)督，倒逼環(huán)境NGO提升自身能力。

政府、企業(yè)基于自身利益的考量，在環(huán)境問題上往往難以避免政府失靈、市場失靈。分散的個人無論數(shù)量多大，其專業(yè)性無法保證，矛盾沖突多發(fā)生在環(huán)境侵權(quán)的事后，做不到事前“未雨綢繆”和“扼殺在搖籃中”，并且在面臨政府公權(quán)和企業(yè)財力時顯得軟弱渺小、力有不逮。而環(huán)境NGO的潛力、能力無可比擬，能夠廣泛聚集基于共同環(huán)境信仰的專業(yè)人士、群體，用組織化、社會化的力量來捍衛(wèi)環(huán)境尊嚴和權(quán)益。