李秀義

(福建江夏學院公共管理學院，福建福州，350108；福建農林大學經濟管理學院，福建福州，350002)

社會治理體制改革創(chuàng)新中政府與社會關系的發(fā)展路徑探析
——基于國內基層管理創(chuàng)新的典型模式分析

李秀義

(福建江夏學院公共管理學院，福建福州，350108；福建農林大學經濟管理學院，福建福州，350002)

基于國內基層管理創(chuàng)新的典型模式分析，提出了社會治理體制改革創(chuàng)新中政府與社會關系的發(fā)展路徑：即第一階段從“強政府弱社會”向“小政府大社會”狀態(tài)轉變；第二階段從“小政府大社會”向“強政府強社會”的轉變；第三階段從“強政府強社會”向“好政府好社會”轉變，經過這三個階段發(fā)展，可以達到政府和社會的理想狀態(tài)，為社會治理體制改革創(chuàng)新奠定基礎。

社會治理體制改革創(chuàng)新；政府與社會關系狀態(tài)；政府力量；社會力量

一、引言

2013年7月，在武漢市召開的征求對全面深化改革的意見和建議的座談會上，習近平提出：“要通過社會體制改革創(chuàng)新”來充分調動各方面積極性，最大限度增強社會發(fā)展活力，充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，使全社會創(chuàng)造能量充分釋放、創(chuàng)業(yè)活動蓬勃開展。從而達到進一步增強社會發(fā)展活力，促進社會和諧穩(wěn)定的目的。這里習近平沒有用“社會管理體制創(chuàng)新”概念，而是首次提出了“社會體制改革創(chuàng)新”的概念。隨后黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！七M社會領域制度創(chuàng)新，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。其實從2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，社會管理創(chuàng)新開展了已有十年時間，取得了很大進步，但是實踐表明以前的創(chuàng)新很多還是主要依賴黨委和政府進行社會管理的模式，對于社會協(xié)同和公眾參與方面關注得不夠，忽視社會力量作用。很多社會管理創(chuàng)新中社會組織和群眾不僅難發(fā)揮社會管理主體的作用，在實踐中他們反而往往成為被加強管理的客體，創(chuàng)新變成政府維穩(wěn)機制創(chuàng)新。通過這些創(chuàng)新強化政府力量的存在固然可以提高政府的動員能力和反應能力，但是這種能力的使用過度，就會產生很多負面效應，一旦出了問題就要政府承擔所有的責任，而且政治動員過度還會導致對自治制度和法制的破壞，最終導致國家和社會、政府和人民之間關系的對立化，社會管理的成本越來越高。

正是認識到這個問題，習近平用了“社會體制改革創(chuàng)新”提法，這種提法表明了要突破以前政府本位思想的管理機制創(chuàng)新，要在大的社會領域制度體系進行治理體制創(chuàng)新，黨的十八屆三中全會直接提出要“推進社會領域制度創(chuàng)新”，并將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。我們知道整個社會體制內包含了企業(yè)、政府組織與社會三大部門，一般企業(yè)很難成為社會治理的主體，因此政府和社會部門就成為了社會體制改革創(chuàng)新的兩大基本力量。要進行社會體制改革創(chuàng)新，就是要對這二者關系進行創(chuàng)新，發(fā)揮社會部門中公眾和社會組織的主體地位作用，激發(fā)他們的積極性，從而避免以上所述問題。本文擬從國內基層管理創(chuàng)新典型模式的分析出發(fā)，探索社會體制改革創(chuàng)新中政府與社會關系的發(fā)展路徑。

二、目前我國基層創(chuàng)新的五種典型模式分析

(一)我國基層社會治理體制創(chuàng)新的五種典型模式簡述

1. 青島市南區(qū)模式

以2008年奧運會安保為契機，青島市在市南區(qū)推行了以“街道轉型”改革為主要特征的基層社會管理改革。為了使社區(qū)能夠有足夠資源和權威行使的社會管理職能，提供公共服務，區(qū)政府的人、財、權、物下沉到街道，街道的人、財、權、物下沉到社區(qū)?！敖值擂D型”改革最重要的一環(huán)是在社區(qū)設立社區(qū)工作站，街道黨工委委員下到社區(qū)去當社區(qū)工作站站長，對社區(qū)工作負總責，并在社區(qū)工作站配置公務員、事業(yè)單位編制崗位，社區(qū)工作站也具有了相當的行政職能和行政資源。工作站和社區(qū)居委會“機構分設，合署辦公”，社區(qū)工作站提供了從組織、維穩(wěn)，到衛(wèi)生、民政等服務，居民基本上不出社區(qū)就可以滿足他們基本需要；居委會的配合社區(qū)工作站工作，發(fā)揮居民與工作站橋梁的獨特作用。[1]

2. 成都錦江區(qū)模式

2008年開始，成都錦江區(qū)推行社會管理“大變革”：第一方面，從街道辦事處職能改革做起，以行政區(qū)劃調整為契機，把街道的經濟職能剝離出來，強化街道社會管理和公共服務職責，并增加投向基層公共服務的財力，2010年就投入25.2億元，占區(qū)財政支出70.6%。第二方面，推進社區(qū)治理機制改革，剝離社區(qū)原來承擔的行政職能，使其變成了真正的社區(qū)自治組織。成立社區(qū)居民代表大會，建立居民代表常任制，形成居民代表大會決策、居民代表會議工作委員會監(jiān)督、社區(qū)居民委員會執(zhí)行的自治格局。第三方面，該區(qū)進行制度革新積極培育社會組織，鼓勵和引導社會力量參與社區(qū)建設。2010年專門安排200萬元專項經費大力扶持社會組織建設，區(qū)和街道辦事處向社會組織購買服務項目51個，金額達1 350萬元。

3. 廣州模式

近年來，按照建設“大社會、好社會”的總體要求，借鑒香港、新加坡經驗基礎上，廣州在基層社會管理創(chuàng)新中進行“政社分開”，厘清政府與社會、政府與社會組織的關系，激活社會的自治功能，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會體制。首先，強化街道管理和服務的職能與隊伍建設，著力建設街道的“一隊三中心”，并向社區(qū)延伸；其次，培育發(fā)展社會組織使其參與社會治理，推廣政府購買服務。廣州在街道建立社區(qū)綜合服務中心，該中心負責為社區(qū)居民提供全面的社會服務。政府用一種官辦民營的方法，通過資助、撥款、購買服務等方式委托專業(yè)社工組織承接社區(qū)綜合服務中心，通過社工為社區(qū)居民提供各類專業(yè)、優(yōu)質服務。近3年來，以社會工作人才隊伍建設試點和社區(qū)綜合服務中心建設試點工作為依托，市、區(qū)兩級財政投入超過1億元購買社會服務。第三，強化社區(qū)居委會的自治功能，推動社區(qū)居委會直選，完善政府與社區(qū)居民意見通道，推動社區(qū)居民有組織、有秩序地志愿積極投入到社區(qū)管理服務中來。[2]

4. 安徽銅陵官山區(qū)模式

自2010年7月以來，該區(qū)將原6個街道辦事處和49個社區(qū)工作站整合為18個社區(qū)公共服務中心，撤銷街道辦事處，實行區(qū)直管社區(qū)，減少管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一級政府兩級管理。整合后的新社區(qū)，建立起以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務中心、各類社會組織為支撐的整體架構。社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理，主要承擔社區(qū)范圍內總攬全局、協(xié)調各方的職責；將原街道黨工委及群團、武裝等部門職能和原街道辦事處相關公共管理、服務、部分審核審批等職能下放到社區(qū)，在社區(qū)公共服務中心統(tǒng)一設置綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪等7個專業(yè)服務窗口，接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會的統(tǒng)一領導和管理，對進駐社區(qū)的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理，最大限度的簡化辦事程序。[3]

5. 福安陽春社區(qū)模式

為了解決社區(qū)作為社會治理主體在社會管理和服務中資源和能力不足的問題，在街道支持下，由社區(qū)兩委自發(fā)對駐在社區(qū)的各種社會資源進行整合，推動多元社會治理創(chuàng)新，為居民提供“六貼近六服務”的貼心服務。該模式的具體做法是：首先，在公共服務方面社區(qū)成立服務中心、老年服務中心，進行網格化管理和貼近服務，使矛盾化解在萌芽狀態(tài)；其次，在社區(qū)支持下成立了16個社區(qū)文體社團隊，志愿服務組織和義工隊伍3支，發(fā)動群眾參與社區(qū)管理和服務；第三，為了彌補社區(qū)在公共服務建設方面資源不足的困境，社區(qū)通過構建“大黨建”格局、利益共享機制、社區(qū)與單位互相支持等方式，爭取駐社區(qū)企事業(yè)單位在人員、資金、場地、設施等方面支持社區(qū)服務，極大改善了社區(qū)公共服務水平。[4]

(二) 典型模式中政府和社會關系創(chuàng)新的邏輯理路分析

1. 不同模式中政府和社會兩種力量變革狀況

為了深入研究不同創(chuàng)新模式背后政府和社會關系狀態(tài)，我們嘗試在坐標系統(tǒng)中對這些模式進行細分。把在社會治理中政府力量發(fā)揮作用情況看作是橫坐標并用X軸表示，X軸從左至右代表政府力量在基層社會治理中作用從小到大，原點x0表示政府基本沒有積極發(fā)揮作用；社會力量發(fā)揮作用情況看作是橫縱并用Y軸表示，Y軸從下往上代表社會力量作用從小到大，原點y0代表社會力量基本沒有發(fā)揮積極作用。為了能夠很好的對以上眾多模式進行坐標定位，在坐標系統(tǒng)中，分別對縱坐標進行橫向平移1單位，獲得社會力量Y′軸,對橫坐標進行縱向平移1單位，獲得政府力量X′軸，這種位移本身并不影響橫縱軸本身數值。這樣就獲得了四個軸，在坐標中，X軸與Y軸相交于A (x0, y0)點,這個點上政府與社會力量都基本沒有發(fā)揮太多積極作用；X軸與Y′軸相交于B(x1, y0) 點，這個點上政府力量發(fā)揮了一定作用，社會力量基本沒有發(fā)揮積極作用；X′軸與Y′軸相交于C(x1, y1)點，這個點上政府與社會力量都得到加強，發(fā)揮了積極作用；X′與Y軸相交于D(x0, y1)點，這個點上政府基本沒有積極發(fā)揮作用，而社會力量得到加強，積極參與社會治理。這樣把整個坐標分成從Ⅰ-Ⅶ的七個區(qū)間，每個區(qū)間表示政府力量與社會力量關系的不同狀態(tài)，進而代表一種基層社會治理創(chuàng)新模式。通過對上面幾個基層社會治理創(chuàng)新模式中政府力量和社會力量關系情況進行抽象，我們發(fā)現(xiàn)可以把這些模式和坐標中相應的區(qū)間進行對應，從而把這些模式進行細分。如圖1。

圖1 不同模式中政府和社會兩種力量變革狀況坐標示意圖

2. 不同模式創(chuàng)新的邏輯理路比較分析

1)傳統(tǒng)基層社區(qū)治理模式——“弱政府弱社會”狀態(tài)

I區(qū)間表示在基層社會管理中，政府和社會(包括社區(qū)和其他正式社會組織)都有通過正式途徑發(fā)揮作用，但是作用發(fā)揮都較少(0＜X≤1，0＜Y≤1)，社區(qū)管理和服務不能滿足居民不斷發(fā)展的多元化需要。我們把這種模式成為傳統(tǒng)模式1。II區(qū)間表示在基層社會管理中，政府有發(fā)揮作用，但是政府力量發(fā)揮作用較少(0＜X≤1)；而社會組織不愿或者沒有渠道發(fā)揮積極作用(Y≈0)。這種模式下在一些農村社區(qū)和少數落后的城市社區(qū)存在，這些地方的社區(qū)自治組織沒有積極發(fā)揮作用，整個社區(qū)管理是散亂的，社區(qū)服務完全不能滿足居民需要。我們把這種模式成為傳統(tǒng)模式2。傳統(tǒng)模式1和傳統(tǒng)模式2是社會管理創(chuàng)新前我國很多社區(qū)社會治理的常態(tài)，這種狀態(tài)下的基層社會治理中政府沒有起到應有的主導作用，社會協(xié)助的水平也很低，這也是為什么要進行社會機制創(chuàng)新的原因之一。

2)青島市南區(qū)模式和銅陵官山模式——強政府弱社會模式改革

III區(qū)間內政府和社會力量關系就進行了創(chuàng)新。這區(qū)間內，為了迅速提高對社區(qū)的管控和服務水平，在社區(qū)治理領域，政府力量大大加強(X＞1)，公共權力向自治領域不斷延伸，擠壓了原來社區(qū)自治組織的活動空間，使得原本就較弱的社會自治力量變的更弱(社區(qū)自治組織獨立發(fā)揮作用Y≈0)。根據前面的描述，我們認為銅陵銅官山模式與這種情況類似，該區(qū)在基層社會管理中，把街道撤銷，原屬街道的部分公共權力向自治領域延伸，在整合原來社區(qū)自治組織的基礎上，成立了新型社區(qū)組織，全面負責社區(qū)管理和服務工作。實際上這個新型社區(qū)不再單純是一個社區(qū)自治組織了，而變成了一個“小街道”。但是在這個過程中社區(qū)自治組織自身都被新型社區(qū)組織兼并。VI區(qū)間與Ⅲ區(qū)間相比，在社區(qū)治理領域，公共權力向自治領域不斷延過程中，政府力量也是大大加強(X＞1)，但是前者不同的是，后者在這個過程中社區(qū)自治組織沒有被完全兼并，而是保持獨立存在，但是其作用被弱化(0＜Y≤1)，根據前面的描述，我們認為青島市南區(qū)模式與這種情況類似。該模式中街道人、財、權、物下沉到社區(qū)，成立具有行政權力和資源的社區(qū)工作站，并對社區(qū)管理和服務負總責。社區(qū)居委會沒有被公共權力組織兼并，仍然有發(fā)揮自治作用的渠道，但是不再是社區(qū)治理的主體，居委會主要是配合社區(qū)工作站的工作，更多是起到社區(qū)工作站與居民溝通橋梁作用，從而使得社區(qū)居委會實際上其從原來街道的“附屬”機構變成了社區(qū)工作站的“附屬”機構。

這兩種模式屬于典型的政府主導、社會協(xié)助模式，也就是“強政府弱社會模式”。在這里我們看到的相同的改革邏輯是：在加強社會管理理論引導下，加強和創(chuàng)新社會管理是完成對社會管理的強化任務，而政府認為基層社區(qū)自治組織無法很好的完成這個任務，因此重新設定了政府與社會關系，強化政府責任，弱化社區(qū)自治地位和作用。這兩種模式標志著政府從后臺走到前臺直接對社區(qū)進行治理，這種調整反映的是政府和社會組織不是對等的民法關系，是一種政府和社會力量的縱向調整，典型的政府主導社會管理、社會協(xié)助社會管理的模式，加強和創(chuàng)新社會管理本質上變成加強政府在基層社區(qū)的存在。

這兩種改革，有兩個隱含的預設，一個是政府對把社區(qū)自治組織看作是自己的附屬物，因此其也是社會管理的一部分，但是政府又對其參與社會管理的能力不盡信任，因此要加以改造，使其變成社區(qū)公共權力組織；二是政府認為改造后的社區(qū)內公共權力組織不僅能夠像原來社區(qū)自治組織那樣充分了解居民的多樣需求，能夠提供多樣化服務，而且社區(qū)公共權力部門由于掌握公權力和公共資源，可以更好的提供管控和公共服務供給。

這種模式的結果是，一方面，由于社區(qū)工作站等社區(qū)公共權力部門比社區(qū)自治組織掌握等多的資源，所以在其治下社區(qū)公共服務水平明顯提高，提高了居民滿意度，增強了這種變革的合法性。在加強服務的基礎上，也強化了社區(qū)管控水平；另一方面，這種模式導致公共權力對社區(qū)自治領域的侵入，社區(qū)自治組織從原來基層政府的附屬物變成政府在社區(qū)公共權力部門的附屬物，政府的力量直達社區(qū)，當社區(qū)居民可以方便地在社區(qū)里享受原來要到街道才能享受的各項公共服務時，他必然要面對“政府”的在場，這種狀況一定程度上會壓抑“社會”的自我發(fā)育。公共權力的觸角延伸到社區(qū)，固然可以提高政治動員的能力，但是這種能力的使用過度，會產生很多負面效應，一旦出了問題就要公共權力承擔所有的責任，形成政府與社會的沖突。

3)成都模式和廣州模式——向“實現(xiàn)強政府強社會”模式轉變

V區(qū)間和VI區(qū)間內，在社區(qū)治理領域政府和社會力量也進行了創(chuàng)新性重置，與青島模式和安徽模式不同的是，這兩個區(qū)間的社區(qū)治理中，政府力量大大加強(X＞1)，與此同時社會力量的作用也得到加強(Y＞1)，在這兩個區(qū)間，政府一方面通過改革政府機構和完善公共服務職能，提高社區(qū)管制和服務水平；另一面通過增加公共服務財政投入等方式凸顯政府在社會管理和服務中的主導任同時，又沒有完全依賴將公共權力的觸角深入到社區(qū)自治領域的方式來實現(xiàn)基層管理和服務，社區(qū)自治組織的自治功能沒有被明顯弱化，相反政府通過購買服務等方式鼓勵社區(qū)自治組織和其他社會力量的參與社會管理，政府與社會合作完成對社區(qū)公共服務的供給。V區(qū)間和VI區(qū)間的區(qū)別主要是后者社會力量發(fā)揮作用后者比前者更多，更制度化，所以我們認為成都模式落在V區(qū)間，廣州模式落在VI區(qū)間。因為廣東省的社會管理創(chuàng)新中政府與社會合作制度化水平更高，這樣從上制度上保證了在社會管理創(chuàng)新中政府與社會共同成長，促進政府與社會的長期和深入的合作，廣州這么做也得益于長期以來廣州對社會組織發(fā)展基礎比較好，為改革提供了可能。

這兩種模式，在強化政府作用的同時，積極提高社會組織發(fā)揮作用的空間，雖然這個兩個區(qū)域中社會力量發(fā)揮作用總體要低于政府力量，但是我們認為這兩種模式已經出現(xiàn)向 “強政府強社會模式”發(fā)展的苗頭。

這兩種模式背后的改革邏輯是：在基層社會管理創(chuàng)新中，政府愿意與社區(qū)自治組織和其他社會組織合作，既強化政府在社會治理中的職責，同時又沒有替代和弱化社會力量的作用，政府對社會力量是保留了一份尊重。這種調整反映的是政府和社會組織是對等的民法關系，是一種政府和社會力量的橫向調整。這兩種模式總體而言雖然還沒有完全超出“政府主導、社會協(xié)助”的模式，但是已經呈現(xiàn)出政府與社會分工協(xié)作的影子。一方面，政府認識到社會治理體制改革創(chuàng)新，首先要完善自身職能和機構設置，加強公共服務財政投入，強化政府責任；另一方面，政府沒有采取直接接管社區(qū)的方式，這是因為政府認識到自身能力不足，因此更愿意隱身于社會組織的背后，把公共服務供給和生產分開，通過協(xié)議等方式購買服務，把社會組織推到社會服務的前臺，發(fā)揮后者優(yōu)勢作用。

這兩種模式的改革，有兩個隱含的預設：一個是政府沒有完全把社區(qū)自治組織和其他社會組織看作是社會管理工具，在一定程度上已經認識到他們社會治理機制的主體之一，而且政府對社區(qū)自治組織和其他社會力量參與社會治理的能力是信任的，認識到不論是提高基層公共服務水平還是獲得基層民意，都離不開他們。政府認為單純依賴政府無法完成社會治理體制改革創(chuàng)新，政府愿意在變革自身職能基礎上，既提升自身在社會治理中的職責，同時又不能替代社會。政府認識到通過社會協(xié)同，更好的管理和服務社會；二是要政府認識到要發(fā)揮社會組織的作用，首先需要培育和提高社會組織的能力。所以廣州和成都在積極完善和強化社區(qū)自治組織治理能力，并大力扶持社會組織發(fā)展。

這種模式的結果是，一方面，社區(qū)管理和服務水平明顯提高，居民滿意度提升，增強了社會管理創(chuàng)新改革的合法性，這也直接提高了政府對社會的管控水平；另一方面，在社會體制改革創(chuàng)新的改革中，由于倒逼作用，政府基層組織的職能和權責都在改變，像成都街道的經濟管理職能弱化，社會服務職能強化；第三方面，社區(qū)自治組織治理機制完善和強化，社會力量不斷發(fā)展壯大為后續(xù)“大社會，好社會”的建設提供了可能，為和諧社會建立和社會福祉的增加提供了新的動力，也為社會問題的化解提供了緩沖。

4)福安陽春模式

VII區(qū)間內社區(qū)治理中，政府力量發(fā)揮基本還是按照傳統(tǒng)的模式來進行(0＜X≤1)，通過社區(qū)社會管理創(chuàng)新社會力量的作用得到較大加強(Y＞1)，這種模式下社會力量(尤其是社區(qū)兩委)成為社區(qū)服務供給的積極倡導者和供給組織者。根據前面案例的描述，我們認為福建福安陽春社區(qū)模式與這種情況類似。這種模式有點像前面周瑞金所講的歐美主要國家早期階段社會管理采用“社會主導、政府協(xié)助”的模式，從陽春社區(qū)社會管理創(chuàng)新中我們可以看到，在街道支持下的，社區(qū)兩委積極進行貼近化社區(qū)管理和服務，社區(qū)兩委主動協(xié)調各種資源提高社區(qū)基層設施和公共服務水平。與其他模式相比，這種模式最大的特點是社區(qū)是自治主體，不是嚴格意義上的管理主體，社區(qū)自發(fā)的主動的進行社區(qū)社會治理創(chuàng)新，是一種自下而上的創(chuàng)新。這種模式也證明社會體制中的各種治理主體其實都有完善社會治理的要求，而且可以起到很好的效果。這樣印證了習近平所說的，社會治理體制改革創(chuàng)新要“充分調動各方面積極性，最大限度增強社會發(fā)展活力，充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，使全社會創(chuàng)造能量充分釋放”的正確性。當然必須要注意的是這種模式與西方“社會主導、政府協(xié)助”也就是“強社會弱政府”模式又有著本質區(qū)別：社會自治沒有優(yōu)于政府管理，自治秩序也無法優(yōu)于強制秩序，因為社區(qū)兩委的行政化問題并沒有解決，2011年暑期筆者專門到該社區(qū)做了調研，調研中該社區(qū)支部書記、主任李華杰告訴筆者：現(xiàn)在該社區(qū)“兩委”要處理的事務就有190多項，絕大部分是街道交辦的行政性事務，社區(qū)自治組織參與社會管理合法性本質上還是來源于街道的支持。

這種模式背后的改革邏輯是：在基層社會治理創(chuàng)新中，社區(qū)自治組織負責人具有較強的管理與服務意識，積極主動的整合社區(qū)資源，自下而上的進行的社會治理改革創(chuàng)新。而街道等各級政府愿意與社區(qū)自治組織合作，政府主通過引導、支持社區(qū)自治組織的行為，使得社區(qū)治理能人積極性的得到發(fā)揮。政府也可以通過較少的財政資金投入可以迅速提升社區(qū)管控和服務，這種調整反映的是政府對社會組織參與社會治理積極性的良性回應。這種模式下政府支持下使得作為社會組織的社區(qū)居委會發(fā)揮了極大作用，但是與廣州、成都的“政府主導、社會協(xié)助”的模式相比，由于財力和理念的差異，當地政府在社會治理機制創(chuàng)新中發(fā)揮的主動型作用相對較小，在社會治理機制創(chuàng)新方面必須的政府結構、職能改變較小。比如陽春社區(qū)所屬的陽春街道對陽春社區(qū)的支持除了在社區(qū)爭取下的街道每年安排5萬元專項資金，街道補助社區(qū)的正常的辦公經費一年才8 000元。

這種模式的改革，有兩個隱含的預設，一個是政府認識到由于自身財力物力的限制，單純靠自身來管控和服務社會是低效的，政府愿意和社區(qū)自治組織合作，支持社區(qū)兩委在基層社會管理與服務方面進行創(chuàng)新；第二，政府對社區(qū)自治組織能力是信任的，這種信任主要是基于對社區(qū)領導人能力的信任。

這種模式的結果是：一方面，社區(qū)自治組織自身得到較大發(fā)展，社區(qū)管理和服務水平明顯提高，居民滿意度提升，增強了社會治理體制改革創(chuàng)新的合法性，而且由于社區(qū)自發(fā)的社會管理創(chuàng)新也間接的提高了政府對社會的管控水平；另一方面，這種變革主要是一種自下而上的變革，是社會治理體制主體中社區(qū)自治組織主動性的爆發(fā)，主要依賴社區(qū)基層組織精英的積極性引導變革，這是一次比較標準意義上的社會治理機制改革。但是這種改革創(chuàng)新具有脆弱性，更多是一種人治，社會體制變革創(chuàng)新需要的其他條件不完備。這也是為什么雖然福安市積極推動全市向陽春社區(qū)學習，但是這種模式在其他社區(qū)很難推廣的根源。

三、社會治理體制改革創(chuàng)新中政府與社會關系的發(fā)展路徑

社會治理體制改革創(chuàng)新，從本質上講是一次政府基層公共服務職能轉變的革新；是一次從管制向治理的革新，政府要改變自我中心主義，充分尊重社會組織和公眾在社會治理中的主體地位，在價值理念的嬗變基礎上實現(xiàn)政府和社會關系狀態(tài)的不斷創(chuàng)新。這種政府和社會關系的變革創(chuàng)新要根據當地具體情況，不是能夠一蹴而就，要持續(xù)不斷改革超越。 總體上我們認為政府與社會關系良好狀態(tài)實現(xiàn)一般要經過三個階段。

第一階段：從“強政府弱社會”向“小政府大社會”狀態(tài)轉變

首先我們要承認“強政府弱社會”是對 “弱政府弱社會”的變革，是一種進步，從青島模式安徽銅陵模式中我們也看到改革的效果。然而理論和實踐告訴我們：這種模式下政府在一定程度上兼并了社會，壓縮了社會的活動空間，一方面會導致社會組織發(fā)展緩慢，市場發(fā)展需要的大社會體系無法建立，居民個性化的需要無法滿足；另一方面會導致政府對社會公共事務的壟斷。這種壟斷會造成公共物品提供的單一，因此無法滿足居民的個性化偏好，形成不滿。并且會導致政府規(guī)模不斷擴大、效率的喪失以及尋租腐敗等一系列問題。這種模式下政府要承擔無限責任，一旦發(fā)生不滿，容易直接造成政府與社會的沖突。為了解決這個問題，社會治理體制改革創(chuàng)新的關鍵就是要積極推動政府向社會放權，尊重社會的主體地位，在社會治理中政府要盡量隱身在社會背后，社會能解決的問題都交給社會，當社會組織解決不了時候政府才出面解決，向“小政府大社會”狀態(tài)轉變。

要實現(xiàn)“小政府大社會”要做到如下幾點：第一，政府要樹立“政社分開”的理念，建立“小政府”，“小政府”其實就是有限政府，而“大社會”是指建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會組織體系。只有積極促進“政社分開”，才能為社會組織正常發(fā)展提供空間，為“大社會”的發(fā)展提供可能。第二，要積極推進政府職能轉變。中央政府已經很深刻的認識到這一點，在總理任上第一天，李克強就強調要通過政府職能轉變來處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。政府管的過多過細，必然超出政府的能力，導致政府管理無效。第三，要通過完善政策法規(guī)明確政社權責關系。周瑞金認為：加強和社會管理創(chuàng)新，不是簡單等同于社會危機管理和社會問題管理，應當是還權力以規(guī)范，要求國家以法律和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態(tài)下按照自己日常規(guī)范進行自我管理。[1]

第二階段，從“小政府大社會”向“強政府強社會”的轉變

“小政府大社會”是社會治理體制創(chuàng)新不可逾越的的階段，因沒有政府的放權，社會組織發(fā)展壯大就沒有可能。但是社會治理體制改革創(chuàng)新不是要弱化政府，反而要強化政府責任，政府要做到小而強。這是改革的第二階段。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年認為：“社會的自我管理并不是社會的放任自由，政府首先要對涉及到公共利益的社會領域進行規(guī)制，即‘社會的被管理’，其中，社會保障、醫(yī)療、教育、公共住房等方面的社會制度建設應該被放在重要位置?！盵8]從實踐來看，從福安模式中我們可以發(fā)現(xiàn)，如果社會治理創(chuàng)新主要依賴社區(qū)能人的個人積極性和資源，則這種創(chuàng)新很難復制，一旦社區(qū)能人離開了該崗位，則這種創(chuàng)新也很難持續(xù)。與其他改革模式下相比，初步呈現(xiàn)“強政府強社會”特征的廣州和成都模式在改革中出現(xiàn)的缺陷相對較少，存在可持續(xù)發(fā)展的可能。

在這兩種模式的改革經驗基礎上，我們認為要實現(xiàn)“強政府強社會”要做到如下幾點：第一，要建設“小而強”政府?！靶《鴱姟钡恼笳貧w本性，辦好該辦的事情。在對社會的管理過程中，要堅持以人為本、以法為綱、良法善治的原則，切實保障社會和公眾的合法權益，促進社會的公平正義；要強化對涉及公共利益的社會領域進行規(guī)劃，完善公共財政投入機制、調整財政支出結構，改革基本公共服務提供方式，在確保公民參與基礎上提供(注意不是生產，政府與社會組織都可以生產公共物品，但是政府要承擔公共物品供給的主責)需求導向性的公共服務；要完善政府內部不同層級政府權責，弱化基層政府經濟發(fā)展職能，強化其公共服務職能；規(guī)范政府對社會組織的管理體制，這樣既可以促進社會組織的發(fā)育和發(fā)展，又可以為社會組織正當合理競爭提供良好的秩序、環(huán)境和條件。

第二，要積極建設“強社會”。強社會是指提高社會的自我管理能力，凸顯社會組織在社會治理中的主體地位，強化政府與社會的協(xié)作水平。根據協(xié)作性公共管理理論，這一理論認為由于政府與準政府組織、政府與非政府組織之間的關系也被看作是“政府間的”的關系，強大的可供政府協(xié)作的社會組織的存在，本身就是建立強大的政府的應有之義?！皬娚鐣钡慕ㄔO，要做到如下幾點：首先，強化和激活社區(qū)自治組織自治功能，為居民直接參與提供更多渠道；其次，激活其他社會組織的社會服務功能，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。重點培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力；通過政府購買服務、服務外包等方式扶持現(xiàn)有社會組織發(fā)展壯大，完善對購買社會服務的監(jiān)督評價機制和，為政府和社會制度化深度合作提供條件；再次，完善政府和社會的伙伴關系，并建立政府與社會合作的制度機制和法律法規(guī)，在社會治理中賦予社會組織與政府一樣的民事主體地位，讓其與政府合法平等的參與基層管理與服務方面公共政策制定與實施；最后，引入競爭機制，探索一業(yè)多會機制，完善政府購買服務項目進行動態(tài)調整機制，通過競爭促進社會組織長期健康發(fā)。

第三階段，從“強政府強社會”向“好政府好社會”轉變，達到政府和社會的最佳狀態(tài)

社會治理體制改革的不僅要增強社會發(fā)展活力，促進社會和諧，從嚴格意義上講，改革創(chuàng)新過程是民主行政的一種新的實現(xiàn)形式，最終通過政府、社會和市場關系的良好變革，并在變革基礎上不斷形成新的民主法治制度，可以實現(xiàn)權力的制約平衡，防止專政和暴政，建立“好政府好社會”。正如約翰·基恩指出的：沒有社會制約的國家權力總是危險的和不可控的，它是對專制主義的放縱[5]?！昂谜辈]有統(tǒng)一的標準，但是一個好政府最起碼要具備“民主、靈活、回應、高效和廉潔”的特征。而好社會的含義更為廣泛，好社會并不意味著在所有事情上都達到和諧，但是這樣的社會人民有建立于基本共識基礎上的共同原則，它已經建立了相當程度的正義維護機制，這為公民友誼建立提供了基礎，使得社會和諧成為可能。有一點可以肯定，沒有“好社會”的有效制約和支撐，“好政府”建立就是空中樓閣。

就目前中國社會體制改革而言，通過改革創(chuàng)新形成的新的社會治理體制，可以在一定程度上起到社會與政府相互約束、相互制約、相互協(xié)作的作用，也可以起到綜合政府與社會兩個主體、兩種手段的優(yōu)勢，從而提供一種合作共治的公共事務治理新范式，最終建立好政府好社會，實現(xiàn)善治。

[1] 石勇. 政府, 重新走向“社會”[J]. 南風窗, 2011(21): 27-28.

[2] 劉可英. 創(chuàng)新社區(qū)服務管理變“社會人”為“社區(qū)人”[EB/OL]. http://news.dayoo.com/guangzhou/107568/107574/201107/18/10 7574_18039903.htm, 2013-05-01.

[3] 王世平, 畢茂東. 創(chuàng)新城市社區(qū)管理的成功嘗試[J]. 中國民政, 2011(6): 33-35.

[4] 邢曉燕, 李秀義. 福建省基層社會管理創(chuàng)新研究——基于陽春社區(qū)案例的分析[J]. 長春工程學院學報·社會科學版, 2012(3): 49-52.

[5] 約翰·基恩. 市民社會與國家權力形態(tài)[C]//鄧正來, J C. 亞歷山大. 國家與市民社會. 北京: 中央編譯出版社, 1999: 54.

Research on the relationship between government and society in the process of social governance system innovation——based on the comparative study of five domestic models

LI Xiuyi
(School of Public Administration, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350018, China; School of Economics and Management, Fujian Agriculture And Forestry University, Fuzhou 350002, China)

The Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee points out: we should innovate the social governance system to promote harmony and vitality of society. Firstly the paper puts forward the point of view that the relationship between government and society is the basic kernel of strengthening and innovating governance system. Secondly, in order to study the relationship between government power and social power in social governance innovation, this paper makes a comparative study of the five typical modes, subdivides the innovation modes by the establishing of a coordinate system. Finally, it proposes the development path of the good relationship between government and society which at least contains the connotation of the following levels: “small government and big society” “strong government and strong society”, and “good government and good society”.

innovation of social governance system; the relationship between the government and the society; government power; social power

C93

A

1672-3104(2014)02-0159-07

[編輯: 顏關明]

2013-08-08；

2014-02-11

2013年福建省中國特色社會主義理論體系研究中心一般項目“基層社會管理創(chuàng)新中政府與社會關系發(fā)展問題分析-基于國內創(chuàng)新模式比較的研究”( 2013D14)

李秀義(1978-)，男，山東青島人，福建江夏學院公共管理學院講師，福建農林大學博士研究生，主要研究方向：基層公共管理