◎本課題調(diào)研組 執(zhí)筆：吳先寧

關(guān)于上海市閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目的調(diào)研報(bào)告

◎本課題調(diào)研組 執(zhí)筆：吳先寧

2014年6月29日，民革中央理論委—上海師范大學(xué)“協(xié)商民主與公共政策研究中心”調(diào)研組一行，在中心主任修福金（全國人大常委會外事委副主任、民革中央副主席）帶領(lǐng)下，來到上海市閔行區(qū)，就該區(qū)推行的“公共政策評估”項(xiàng)目進(jìn)行專題調(diào)研。調(diào)研組在區(qū)政府會議室與中共閔行區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)民主黨派組織有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了座談對話，聽取了他們對于推行“公共政策評估”項(xiàng)目情況的全面具體的介紹，并就有關(guān)問題進(jìn)行了深入對話和探討，獲得了對這一項(xiàng)目較為完整和深入的認(rèn)知。

調(diào)研組認(rèn)為，中共十八大、十八屆三中全會做出了關(guān)于“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛深層制度化發(fā)展”的重大部署，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出了“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”的具體要求。上海閔行區(qū)推行的“公共政策評估”項(xiàng)目，從協(xié)商民主的角度看，屬于行政協(xié)商的范疇，但又融入了民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商的要素，是貫徹十八大、十八屆三中全會精神的重大創(chuàng)新實(shí)踐和有益的探索。閔行區(qū)在國內(nèi)同級政府中率先對公共政策評估作出制度性安排，經(jīng)過近兩年的運(yùn)作，已取得了十分令人振奮的成果和經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)并加以完善，從而形成一個行政協(xié)商的具體模式，無疑具有重要的推廣價值。

現(xiàn)就本次調(diào)研的基本情況與我們對推進(jìn)和完善該項(xiàng)目的意見、建議報(bào)告如下。

一、閔行區(qū)推行“公共政策評估”的基本做法

（一）正式啟動

閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目啟動于2012年12月。該月10日，中共閔行區(qū)委辦公室、閔行區(qū)人民政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）〉的通知》?！锻ㄖ芬笏鶎俑麈?zhèn)黨委和人民政府，各社區(qū)（街道）黨工委和辦事處，區(qū)委、區(qū)人民政府各部、委、辦、局，各區(qū)級機(jī)關(guān)等，認(rèn)真貫徹執(zhí)行五屆區(qū)委第十五次常委會討論通過的《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）》?！锻ㄖ返南掳l(fā)，標(biāo)志著閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目的啟動。

（二）背景與目的

從2008年開始，中共閔行區(qū)委、區(qū)政府就在關(guān)于建立科學(xué)決策機(jī)制方面，不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新。2008年實(shí)行了區(qū)委全委會運(yùn)行機(jī)制的改革，2013年開展了完善基層黨委決策機(jī)制研究，切實(shí)提高了黨內(nèi)民主決策、科學(xué)決策的水平。正是在這些改革探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，區(qū)委、區(qū)政府出臺了《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）》（閔委辦發(fā)〔2012〕31號），對全區(qū)公共政策的評估作出了系統(tǒng)性的制度安排，推動公共政策的決策從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型向現(xiàn)代科學(xué)化、民主化轉(zhuǎn)變。其目的，是為了適應(yīng)建立法治政府、責(zé)任政府的要求，提高政府效能，保證公共政策的權(quán)威性、科學(xué)性和有效性，促進(jìn)政策資源的優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮公共政策推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決發(fā)展中存在問題、維護(hù)社會公平的調(diào)控引領(lǐng)作用。

（三）推行“公共政策評估”的制度安排

為對公共政策評估作出系統(tǒng)性制度安排，閔行區(qū)制定了《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）》、《閔行區(qū)推行公共政策評估實(shí)施辦法的操作細(xì)則》（閔政評辦〔2013〕2號）、《關(guān)于完善公共政策制定規(guī)范的意見》等規(guī)范性文件，對公共政策評估的組織機(jī)構(gòu)、范圍內(nèi)容、機(jī)制程序、評估原則和要求等多個方面，做出了具體明確的規(guī)定。主要是：

在組織機(jī)構(gòu)方面，建立區(qū)公共政策評估領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公共政策評估專家?guī)?，作為公共政策評估的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)。

由區(qū)委、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，區(qū)人大常委會、區(qū)政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，區(qū)委辦公室、區(qū)委研究室、區(qū)人大辦公室、區(qū)政府辦公室、區(qū)政協(xié)辦公室、區(qū)發(fā)改委、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局、區(qū)政府研究室等部門主要領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌部署全區(qū)公共政策的評估工作，甄選評估對象，確定評估時序，審查評估報(bào)告，監(jiān)督評估工作。

領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“評估辦”），設(shè)在區(qū)政府研究室（后改設(shè)在區(qū)發(fā)改委），成員單位由區(qū)委研究室、區(qū)政府研究室、區(qū)發(fā)改委、區(qū)財(cái)政局和區(qū)審計(jì)局組成。評估辦主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作和具體協(xié)調(diào)事宜，制定年度評估計(jì)劃，提出評估對象和評估時序建議，組織開展政策評估工作。

公共政策評估專家?guī)焓菑氖邢嚓P(guān)職能部門、區(qū)人大常委會相關(guān)工作委員會、區(qū)政協(xié)專門委員會、區(qū)相關(guān)職能部門、高校和科研院所、社會組織中邀請一批具有豐富理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家組成。開展評估時，根據(jù)需要從專家?guī)熘羞x擇部分專家，對政策評估方案、評估指標(biāo)體系、評估方法和評估報(bào)告進(jìn)行評審。

相關(guān)文件還規(guī)定，公共政策評估所需資金納入年度財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于公共政策評估工作。

在評估的范圍和內(nèi)容方面，相關(guān)文件明確規(guī)定，凡區(qū)內(nèi)制定的、涉及全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，與人民群眾利益較為密切相關(guān)，具有全區(qū)指導(dǎo)意義和普遍約束力的分配性規(guī)定和管制性規(guī)定，都須納入公共政策評估范圍。

具體而言，有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，主要是對全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的產(chǎn)業(yè)扶持、中小企業(yè)扶持、科技創(chuàng)新、財(cái)政金融等方面的公共政策；有關(guān)社會民生與社會管理的，主要是涉及較大范圍人民群眾的就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、體育、住房保障、社會保障、社會救助、社會福利和社區(qū)管理、社會組織培育等領(lǐng)域的公共政策；有關(guān)城市建設(shè)與管理的，主要是對區(qū)域整體發(fā)展有重大影響或可能在較大范圍內(nèi)對人民群眾生產(chǎn)生活造成重大影響的土地征用、市政規(guī)劃、市政設(shè)施建設(shè)、舊區(qū)（包括城中村、舊小區(qū)、舊村宅）改造、綠化市容、公共交通、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域的公共政策；有關(guān)“三農(nóng)”方面的，主要是涉及農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及發(fā)展、農(nóng)民增收等利益方面的重大公共政策。

除上述四個方面的內(nèi)容以外，區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)為其他重大公共政策也須納入評估。根據(jù)閔行區(qū)實(shí)際情況，規(guī)定凡涉及財(cái)政支出超過1000萬元/年，或者涉及相關(guān)主體超過10000人（戶）的公共政策，都屬于重大公共政策，須納入評估范圍。

在評估的機(jī)制程序方面，閔行區(qū)相關(guān)文件根據(jù)公共政策的內(nèi)容和等級，制定了兩套具體明確的評估程序，即“重大公共政策評估程序”和“一般公共政策簡易評估程序”，并對完成程序的時間分別做出了規(guī)定。以下重點(diǎn)介紹前者的內(nèi)容。

從整體看，閔行區(qū)“重大公共政策評估程序”大致分為三個部分。第一部分是關(guān)于評估對象的甄選和評估的啟動。閔行區(qū)《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，由區(qū)公共政策評估領(lǐng)導(dǎo)小組甄選并提出需要開展評估的重大公共政策，包括“擬出臺”、“執(zhí)行中”、“將到期”三類，根據(jù)三類公共政策的不同情況分別啟動評估工作。這一規(guī)定，從靜態(tài)看，評估范圍包括了所有重大公共政策，從動態(tài)看，包括了公共政策的制定、執(zhí)行、和效益評估三個階段，涵蓋十分周全。

第二部分，是關(guān)于評估的具體過程。閔行區(qū)有關(guān)公共政策評估的文件規(guī)定，區(qū)公共政策評估領(lǐng)導(dǎo)小組確定需開展評估的重大公共政策后，即由公共政策制定或?qū)嵤┎块T把公共政策的制定或執(zhí)行過程進(jìn)行梳理總結(jié)，寫成政策制定報(bào)告或政策執(zhí)行報(bào)告，向評估辦提交。評估辦收到報(bào)告后，通過公開招投標(biāo)的方式，委托社會第三方評估機(jī)構(gòu)開展專業(yè)評估，同時廣泛收集和聽取意見。收集和聽取意見的渠道是專家評審會、專題座談會、聽證會、閔行門戶網(wǎng)站、官方微博、社情民意聯(lián)絡(luò)溝通平臺等，收集和聽取意見的對象包括區(qū)人大常委會相關(guān)工作委員會、政協(xié)專委會、本行政區(qū)內(nèi)民主黨派組織、人大代表、政協(xié)委員、社會組織，和公共政策涉及的相關(guān)主體。然后，評估辦在社會第三方評估機(jī)構(gòu)提出的專業(yè)評估報(bào)告的基礎(chǔ)上，整合各方的意見和建議，形成綜合評估報(bào)告。

第三部分，是關(guān)于綜合評估意見的處理和落實(shí)。評估辦將綜合評估報(bào)告提交區(qū)公共政策評估領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)審議通過后，反饋給公共政策制定部門或?qū)嵤┎块T，由部門調(diào)整、修正政策方案或制定新一輪政策。此一政策方案或制定的新一輪政策，復(fù)由評估辦連同綜合評估報(bào)告一并提交區(qū)人大、區(qū)政協(xié)征詢意見，并進(jìn)一步完善。然后上報(bào)區(qū)委、區(qū)政府最終決策。最終決策做出后，評估辦適時向社會公眾公開綜合評估報(bào)告及其處理落實(shí)的情況。至此，完成一輪公共政策的評估過程。

（四）閔行區(qū)“公共政策評估”項(xiàng)目的運(yùn)行和成效

閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目以來兩年左右的時間里，按照《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法（試行）》等規(guī)范性文件，對9個單項(xiàng)政策展開了評估，其中包括一個重大公共政策，啟動“重大公共政策評估程序”予以評估，在實(shí)踐中取得了良好的成效。

一是提高了公共政策的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)了政策的針對性、有效性和可操作性。比如，在對“促進(jìn)就業(yè)崗位凈增”政策的評估時，發(fā)現(xiàn)此一政策預(yù)期效果不明顯，且與已實(shí)施的“加強(qiáng)就業(yè)援助”政策的目標(biāo)、對象有相當(dāng)?shù)闹丿B，因此建議暫緩出臺，使該政策計(jì)劃使用的2400萬元/年財(cái)政資金得到節(jié)約。又如，對“加快發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)”政策的評估，指出種田農(nóng)民直補(bǔ)政策與鼓勵農(nóng)業(yè)就業(yè)政策有所重復(fù)，建議歸并調(diào)整，節(jié)省了政策資源。又如，對“加強(qiáng)就業(yè)援助政策”的評估，原定社保費(fèi)補(bǔ)貼的兌現(xiàn)辦法，是通過企業(yè)向困難就業(yè)人員進(jìn)行補(bǔ)貼。評估意見建議，把這一辦法改為直接向困難就業(yè)人員發(fā)放“社保補(bǔ)貼券”，企業(yè)憑錄用人員的“券”兌現(xiàn)補(bǔ)貼。政策制定部門采納了這一建議，很大程度上提升了這部分群眾的感受度和滿意度。

二是規(guī)范了公共政策的制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)，推進(jìn)了政府部門加快職能轉(zhuǎn)變，提升了工作效能。研究制定和實(shí)施公共政策，是政府部門的一項(xiàng)重要職能。公共政策的制定水平，直接反映部門的管理水平和工作水平。特別是對每個單項(xiàng)政策，都注重對于權(quán)力配置合理性、監(jiān)督制約措施合理性、自由裁量權(quán)合理性、責(zé)任追究機(jī)制健全性、責(zé)任懲戒執(zhí)行率等5個方面的廉潔性評估，查找和消除政策中可能滋生腐敗的漏洞和缺陷，這就強(qiáng)化了對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，從源頭上遏制了腐敗的產(chǎn)生。

三是推行“公共政策評估”項(xiàng)目，為社會各界包括專家、人大代表、政協(xié)委員、黨派組織和政策直接相關(guān)的群眾參與政策制定、實(shí)施，提供了制度化的渠道，促進(jìn)了公共政策的科學(xué)化、民主化。評估項(xiàng)目啟動以來，除第三方評估機(jī)構(gòu)之外，共聽取了包括政策涉及的市民、企業(yè)、社會組織等利益相關(guān)主體之內(nèi)的2200余名公眾對9個單項(xiàng)政策的意見（9個單項(xiàng)政策評估共提出了近100個方面的具體意見），在此基礎(chǔ)上，把合理化建議全面、客觀地體現(xiàn)在評估報(bào)告中，為決策的科學(xué)化、民主化提供了基礎(chǔ)。

二、閔行區(qū)“公共政策評估”項(xiàng)目的特點(diǎn)及其意義

特點(diǎn)之一，是以“公共政策評估”作為切入點(diǎn)，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，抓住了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提高的關(guān)鍵，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，找到了一條切實(shí)的路徑。

公共政策是執(zhí)政黨和政府管理社會的工具，是公共管理的主要手段，其與生俱來的價值與資源的分配功能，使其在現(xiàn)代政府中占有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的地位。當(dāng)前，經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國的社會格局發(fā)生了深刻的變化，多元利益格局已經(jīng)形成，協(xié)調(diào)各方利益的難度日益加大，迫切需要不斷優(yōu)化公共政策制定、實(shí)施的過程，從而有效地優(yōu)化社會資源的配置，更好地發(fā)揮公共政策協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，促進(jìn)社會問題解決，推動社會進(jìn)步和發(fā)展的關(guān)鍵作用。閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目，對公共政策的制定、實(shí)施和成效的全過程實(shí)施評估，對于優(yōu)化政府公共管理主要手段，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，具有重要意義。

特點(diǎn)之二，是為“公共政策評估”建立了一套系統(tǒng)的公共政策評估制度，在促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化的制度保障方面，做出了重要的創(chuàng)新實(shí)踐。與零星的、隨機(jī)的聽取意見不同，閔行區(qū)為推行“公共政策評估”，制定了一系列規(guī)范文件，對于評估的領(lǐng)導(dǎo)、組織機(jī)構(gòu)、原則、對象、評估參與、評估程序、評估意見的處理等，每個環(huán)節(jié)都做了相當(dāng)具體的制度規(guī)定，已經(jīng)形成一個相當(dāng)成熟的模式。這是他們的評估項(xiàng)目得以有序開展并取得顯著成效的重要原因，具有極大的示范意義。

特點(diǎn)之三，是閔行區(qū)“公共政策評估”的制度模式突出體現(xiàn)了民主參與和社會協(xié)商的精神。在這一制度模式中，關(guān)于評估主體引進(jìn)了專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，區(qū)人大常委會相關(guān)工作委員會、政協(xié)專委會、本行政區(qū)內(nèi)民主黨派組織、人大代表、政協(xié)委員、社會組織，和公共政策涉及的相關(guān)群眾，參與的范圍十分廣泛。關(guān)于評估方式不但有第三方評估機(jī)構(gòu)的報(bào)告，還開辟了專題座談會、聽證會、閔行門戶網(wǎng)站、官方微博、社情民意聯(lián)絡(luò)溝通平臺等溝通渠道。有關(guān)評估過程，則體現(xiàn)了多方協(xié)商、反復(fù)協(xié)商、真誠協(xié)商的特點(diǎn)。從協(xié)商民主的角度看，這一制度模式屬于行政協(xié)商的范疇，但又融入了民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商的要素，是貫徹十八大、十八屆三中全會精神的重大創(chuàng)新實(shí)踐和可貴探索。對于如何開展行政協(xié)商，推進(jìn)社會主義協(xié)商民主，具有重要意義。

特點(diǎn)之四，是閔行區(qū)公共政策評估制度模式，注重把本地區(qū)民主黨派組織納入公共政策評估的主體范圍，積極發(fā)揮民主黨派組織的作用。由于這一制度規(guī)定，大大促進(jìn)了民主黨派參政議政意識的增強(qiáng)，各民主黨派區(qū)委會都把參與公共政策的協(xié)商看做是黨派生命力之所在，全面推動了黨派組織參政議政的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、能力建設(shè)。黨派成員的政治安排和實(shí)職安排都得到了加強(qiáng)。這就為多黨合作制度在地方的運(yùn)作，增加了豐富切實(shí)的內(nèi)容，對于發(fā)展和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，具有十分積極的意義。

三、關(guān)于完善和推廣閔行區(qū)“公共政策評估”項(xiàng)目的若干意見和建議

通過調(diào)研，本調(diào)研組對于閔行區(qū)“公共政策評估”項(xiàng)目所作的創(chuàng)新探索和取得的成效感到十分振奮，同時也擬提出若干意見和建議，供有關(guān)方面參考，以利于此項(xiàng)目的完善和推廣。

1.要從推進(jìn)協(xié)商民主、加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度，進(jìn)一步完善閔行區(qū)“公共政策評估”項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)。比如明確人大和人大常委會的定位和作用。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條、第四十四條規(guī)定所列縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使的職權(quán)，皆包含“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)文化衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。閔行區(qū)委、區(qū)政府關(guān)于“公共政策評估”項(xiàng)目的系列文件規(guī)定了“聽取區(qū)人大常委會相關(guān)工作委員會對公共政策及其制定執(zhí)行情況取得成效的意見建議”，顯然，這一規(guī)定事實(shí)上已經(jīng)考慮到了與上述法律條款的銜接，但如何在法理上闡明、在實(shí)踐中理清其關(guān)系，還需要進(jìn)一步探索和研究。又比如可以研究黨派組織、人大代表、政協(xié)委員等制度化評估參與者，在評估議題的提出上進(jìn)一步發(fā)揮作用。

2.關(guān)于發(fā)展和扶持社會第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。在調(diào)研中我們了解到，閔行區(qū)推行“公共政策評估”項(xiàng)目，一個比較現(xiàn)實(shí)的困難是難以找到符合要求的、專業(yè)的社會第三方評估機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，這樣的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)目前也很少。為順利推行公共政策的制度化評估，應(yīng)在一定層面出臺政策，發(fā)展和扶持社會第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，以利于“公共政策評估”制度模式的推廣。

3.民主黨派要把參與公共政策評估，增強(qiáng)公共政策評估的能力，作為參政議政的重要任務(wù)。為此，要為民主黨派地方組織進(jìn)一步提供必要的物質(zhì)和智力條件，黨派組織自身也必須不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，提高參與能力。

4.閔行區(qū)人大或其常委會在適當(dāng)?shù)臅r候，對《關(guān)于推行公共政策評估的實(shí)施辦法》等文件的實(shí)施做出決議，使之進(jìn)一步制度化，以期長期實(shí)行。

（調(diào)研組成員：修福金、張獻(xiàn)生、吳先寧、劉曉敏、黃福壽、蔡永飛、季正聚、毛壽龍、李健、賈西津、徐繼耀、黎琳、萬建中、張解放、云立新/責(zé)編金綺寅）