◎祝靈君

政黨協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主中的性質(zhì)與功能

◎祝靈君

黨的十八大報(bào)告提出，“要通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”。2014年9月21日，在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上，習(xí)近平同志指出：要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善工作機(jī)制，搭建更多平臺(tái)，為民主黨派和無(wú)黨派人士在政協(xié)更好發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要提高合作共事能力，發(fā)揚(yáng)求同存異、體諒包容的優(yōu)良傳統(tǒng)，貫徹民主協(xié)商、平等議事的工作原則，尊重和包容不同意見(jiàn)的存在和表達(dá)。因而，在廣泛的協(xié)商民主實(shí)踐中，政黨協(xié)商是不可或缺的組成部分，是推動(dòng)我國(guó)協(xié)商民主的重要觀察指標(biāo)，扮演著越來(lái)越重要的角色。當(dāng)前，立足于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織——人民政協(xié)這個(gè)最大的平臺(tái)，積極拓展、不斷創(chuàng)新政黨協(xié)商的形式和內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、政黨協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主的重要內(nèi)容

產(chǎn)生于西方土壤的協(xié)商民主理論主要是為了彌補(bǔ)自由民主、選舉民主中的不足。在西方現(xiàn)代國(guó)家治理中，選舉民主曾經(jīng)對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生過(guò)積極作用。然而隨著金錢(qián)對(duì)選舉的深度介入（以美國(guó)為例），選舉民主的弊端日益顯現(xiàn)：政治腐敗公開(kāi)化、程序化，選民投票率的長(zhǎng)期低迷，選民在“休眠期”難以被激活，利益集團(tuán)游說(shuō)能力與操控能力的增強(qiáng)，公共政策被綁架，競(jìng)相承諾以及政府?dāng)U大財(cái)政赤字，“為反對(duì)而反對(duì)”形成的政黨對(duì)立和相互傾軋，等等。政治活動(dòng)愈來(lái)愈追逐程序的表面公正而逐步背離“公共的善”的本質(zhì)。于是，在一些英語(yǔ)國(guó)家率先興起了以矯正這些弊端為目的的協(xié)商民主實(shí)踐，并逐步擴(kuò)展到其他非英語(yǔ)國(guó)家。協(xié)商民主主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域：國(guó)家層面的協(xié)商、地方政府協(xié)商、公民性論壇，其中，最廣泛、最經(jīng)常、最實(shí)用的協(xié)商民主形式還是基層的公民性論壇。

我國(guó)古代政治理論強(qiáng)調(diào)對(duì)人民無(wú)為而治，政治活動(dòng)幾乎與人民無(wú)關(guān)。由此形成了幾千年來(lái)中國(guó)的老百姓“耕田而食、鑿井而飲，帝力何有于我”的消極心理，人民對(duì)政治不感興趣，也就不關(guān)心國(guó)家的事情。于是，政治長(zhǎng)期被士大夫階層所壟斷，他們不愿意更不善于與人民對(duì)話，幾千年來(lái)的中國(guó)政治就處于這樣一個(gè)封閉的循環(huán)狀態(tài)。自從有了中國(guó)共產(chǎn)黨，我國(guó)的政治理論發(fā)生了深刻的革命，一切政治活動(dòng)的主體是人民群眾，政治是群眾的事業(yè)，于是，黨員干部要學(xué)會(huì)與人民群眾對(duì)話，廣泛吸納并聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)以改進(jìn)我們的工作；同時(shí)，最大程度、最有序地吸引人民群眾參與公共事務(wù)。這意味著，在當(dāng)代中國(guó)，將會(huì)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)培養(yǎng)黨員干部與人民群眾“說(shuō)話”，同時(shí)，也需要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)培養(yǎng)廣大人民群眾的參與意識(shí)、合作意識(shí)、主體意識(shí)，而這恰恰是人民真正“當(dāng)家作主”必不可少的環(huán)節(jié)。我國(guó)協(xié)商民主就是產(chǎn)生于這樣的一個(gè)大背景，因此，黨的十八大將我國(guó)的協(xié)商民主定位為：“我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！?/p>

當(dāng)前，我國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐主要有三個(gè)平臺(tái)：政治協(xié)商會(huì)議（政治協(xié)商）是協(xié)商民主在國(guó)家治理層面的體制性（systematic）平臺(tái)；政黨協(xié)商是協(xié)商民主在國(guó)家治理中的制度性（institutional）平臺(tái)；廣泛的基層協(xié)商是協(xié)商民主在國(guó)家治理中的機(jī)制性（mechanic）平臺(tái)。其中政黨協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主的重要組成部分和重要內(nèi)容，主要有四個(gè)特點(diǎn)：（1）它是一種咨詢性協(xié)商。協(xié)商在中國(guó)具有豐富的文化土壤。無(wú)論承認(rèn)與否，一個(gè)民族的文化基因?qū)λ诋?dāng)代的政治實(shí)踐一定會(huì)有很大的影響，因?yàn)椋褡宓乃季S模式和行為模式?jīng)Q定了政治模式，這符合馬克思主義的辯證法思想?！昂秃稀蔽幕俏覈?guó)協(xié)商的文化基因，早在西周時(shí)期就有“共和”的思想。在各個(gè)不同朝代，都有龐大的決策咨詢機(jī)構(gòu)、諫官制度、幕僚制度，在許多重大問(wèn)題上，皇帝與文武百官共同商議并最終由皇帝拍板，主官向幕僚尋求咨詢，這是一種典型的咨詢型協(xié)商。我國(guó)的政黨協(xié)商當(dāng)然不同于封建王朝的問(wèn)政型協(xié)商，但或多或少都具有一定的咨詢性特征。（2）中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和憲法賦予的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政黨地位決定了我國(guó)的政黨協(xié)商主要是一種決策型協(xié)商，即防止作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨在重大決策方面犯錯(cuò)誤。（3）中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派在歷史上形成的民主、團(tuán)結(jié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線實(shí)踐決定了政黨協(xié)商也是平等協(xié)商。（4）現(xiàn)代國(guó)家治理的基本規(guī)律顯示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，受人們利益多元化所帶來(lái)的價(jià)值多元化的影響，我國(guó)的協(xié)商民主越來(lái)越呈現(xiàn)出開(kāi)放性、包容性的特征，政黨協(xié)商也不能不具備這樣的特征。

按照目前各民主黨派活動(dòng)的空間看，政黨協(xié)商很少參與到基層群眾協(xié)商中去，也很少使用基層協(xié)商的平臺(tái)與形式，但并不意味著將來(lái)政黨協(xié)商不與基層協(xié)商發(fā)生關(guān)系。政黨協(xié)商與政治協(xié)商具有緊密的聯(lián)系，又有典型的區(qū)別。從聯(lián)系上看，政黨協(xié)商可以用政治協(xié)商的方式表現(xiàn)出來(lái)，比如政治協(xié)商會(huì)議，而政治協(xié)商的重要方式也是政黨協(xié)商。政黨協(xié)商和政治協(xié)商一樣都是堅(jiān)持平等協(xié)商原則，不實(shí)行民主集中制，不搞少數(shù)服從多數(shù)。從區(qū)別上看：政治協(xié)商的范圍更大，是包括政黨、無(wú)黨派人士在內(nèi)的界別協(xié)商，而政黨協(xié)商主要是執(zhí)政黨和民主黨派、無(wú)黨派人士之間的協(xié)商，范圍相對(duì)較小；政治協(xié)商具有政治性、嚴(yán)肅性，而政黨協(xié)商相對(duì)可以生活化、非正式性；政治協(xié)商往往是重大問(wèn)題，政黨協(xié)商可以是大問(wèn)題，也可以是較小的問(wèn)題；政治協(xié)商實(shí)現(xiàn)的是內(nèi)部監(jiān)督（即政協(xié)平臺(tái)上的相互監(jiān)督，無(wú)法對(duì)政府直接進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督），而政黨協(xié)商可以起到各政黨彼此相互監(jiān)督的功能，相對(duì)于各政黨來(lái)說(shuō)則屬于外部監(jiān)督。

二、政黨協(xié)商在當(dāng)代國(guó)家治理中的作用

政黨協(xié)商的重要平臺(tái)是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。政協(xié)的職能基本決定了政黨協(xié)商在國(guó)家治理中的地位。1949年9月22日，周恩來(lái)在政協(xié)第一屆全體會(huì)議上提出政協(xié)的主要職責(zé)是“對(duì)中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動(dòng)的作用”。建國(guó)初期，毛澤東提出政治協(xié)商活動(dòng)的主要任務(wù)是“協(xié)商、協(xié)調(diào)、提意見(jiàn)”，其主要目的是在黨的重大方針政策出臺(tái)前凝聚共識(shí)，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。因而，政治協(xié)商活動(dòng)“可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督”。1982年政協(xié)五屆五次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確規(guī)定政協(xié)的主要職能是“對(duì)國(guó)家的大政方針和群眾生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，通過(guò)建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用”。如果說(shuō)，人民代表大會(huì)履行國(guó)家大政方針的決策權(quán)和政府的監(jiān)督權(quán)，人民政協(xié)則只是通過(guò)平等對(duì)話、討論、傾聽(tīng)、表達(dá)、調(diào)查、審議，通過(guò)協(xié)商的方式取得廣泛共識(shí)，或?qū)h和國(guó)家的決策與執(zhí)行進(jìn)行批評(píng)、建議。

建國(guó)以來(lái)，除了政治協(xié)商會(huì)議這個(gè)大平臺(tái)之外，中國(guó)共產(chǎn)黨還和各民主黨派一道設(shè)計(jì)了許多實(shí)用的協(xié)商平臺(tái)，如：最高國(guó)務(wù)會(huì)議、雙周座談會(huì)、協(xié)商座談會(huì)、民主黨派調(diào)研，等等。改革開(kāi)放以來(lái)，政黨協(xié)商平臺(tái)逐步擴(kuò)大，協(xié)商的頻率增加。協(xié)商的主要議題包括國(guó)家和地方重大問(wèn)題，如每年一次的中央主要領(lǐng)導(dǎo)人與民主黨派的民主協(xié)商會(huì)、中共主要領(lǐng)導(dǎo)人不定期邀請(qǐng)民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)的小范圍談心會(huì)、每?jī)蓚€(gè)月舉行一次的情況通報(bào)會(huì)、委托全國(guó)政協(xié)黨組組織的座談會(huì)、民主黨派約請(qǐng)中央負(fù)責(zé)人交流會(huì)等，協(xié)商的議題主要集中在國(guó)家重大方針政策、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選產(chǎn)生、某些重要專題。這些平臺(tái)大都具有咨詢性、開(kāi)放性、平等性的特點(diǎn)。

在基層政黨協(xié)商方面，當(dāng)前在浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和知識(shí)分子、海外歸僑、留學(xué)人員匯聚的省份，也有不少地方在縣一級(jí)建立了民主黨派的支部，這些民主黨派的基層組織與中共在街道和社區(qū)的黨支部一起彼此協(xié)商、精誠(chéng)合作，廣泛地參與了勞資協(xié)商、社會(huì)救助、智力扶貧、聯(lián)系群眾等領(lǐng)域的活動(dòng)，開(kāi)辟了一個(gè)新的具有廣泛發(fā)展?jié)摿Φ恼h協(xié)商平臺(tái)。

政黨協(xié)商是指政黨通過(guò)彼此之間的信息交流與溝通，實(shí)現(xiàn)政黨功能，履行治國(guó)理政的根本職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)好發(fā)展好維護(hù)好全國(guó)各族人民的根本利益的政治活動(dòng)。2007年頒布的《中國(guó)政黨制度白皮書(shū)》賦予了我國(guó)政黨五項(xiàng)功能，分別是：政治參與功能、利益表達(dá)功能、社會(huì)整合功能、民主監(jiān)督功能、維護(hù)穩(wěn)定功能。其中，政治參與和利益表達(dá)是全世界所有政黨都有的功能，民主監(jiān)督是我國(guó)政黨獨(dú)特的功能，維護(hù)穩(wěn)定、社會(huì)整合是改革開(kāi)放以來(lái)賦予政黨的新功能。政黨協(xié)商貫穿于全部，因而，政黨協(xié)商首先是實(shí)現(xiàn)我國(guó)政黨功能的重要制度，它把五項(xiàng)功能貫穿在了一起。其次，政黨協(xié)商也是我國(guó)國(guó)家治理體系的一種重要體制設(shè)計(jì)：民主黨派是參政黨，通過(guò)“一個(gè)參加、三個(gè)參與”與執(zhí)政黨一道履行治國(guó)理政的職責(zé)。此外，政黨協(xié)商不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商，也是各民主黨派之間的協(xié)商，因而形成的不僅是直線雙向的信息溝通與交流機(jī)制，也是“網(wǎng)絡(luò)化”的信息溝通與交流機(jī)制，保證了保持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心的一元性與各民主黨派結(jié)構(gòu)多元性的統(tǒng)一。

當(dāng)前，政黨協(xié)商在我國(guó)政治生活中的地位越來(lái)越重要，在政協(xié)、人大、政府三者之間的協(xié)調(diào)中發(fā)揮了很大的作用。政協(xié)在決策前協(xié)商、人大在協(xié)商后決策、政府在決策后執(zhí)行，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于政協(xié)、人大、政府活動(dòng)的全過(guò)程。除了“決策之前”需要政黨協(xié)商外，黨的十八大增加了在“決策之中”的政黨協(xié)商環(huán)節(jié)，在協(xié)商的具體形式上明確了“專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”四個(gè)方面。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)于政黨協(xié)商作了具體規(guī)劃：“完善中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認(rèn)真聽(tīng)取各民主黨派和無(wú)黨派人士意見(jiàn)。中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)提出規(guī)劃，采取協(xié)商會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等進(jìn)行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！笨梢哉f(shuō)，政黨協(xié)商既是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的重要內(nèi)容，又是中共執(zhí)政活動(dòng)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

三、對(duì)完善政黨協(xié)商的幾點(diǎn)思考

協(xié)商是決策活動(dòng)最重要的前置環(huán)節(jié)。決策動(dòng)議的共識(shí)性越高、批評(píng)與建議越徹底，決策的科學(xué)性越強(qiáng)。因此，協(xié)商民主是保障我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要手段和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我國(guó)的協(xié)商民主大致可以分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等種類。其中，立法協(xié)商主要發(fā)生在人大，行政協(xié)商主要發(fā)生在政府，參政協(xié)商主要在政協(xié)，社會(huì)協(xié)商主要在基層和企事業(yè)單位職工群體中，民主協(xié)商主要發(fā)生黨內(nèi)民主和人民民主中。從理論上講，我國(guó)當(dāng)前的八個(gè)民主黨派和無(wú)黨派人士、工商聯(lián)可以廣泛地參與各種形式的協(xié)商民主實(shí)踐。

然而，由于諸多原因所致，我國(guó)的民主黨派參與協(xié)商民主實(shí)踐還面臨著許多問(wèn)題。例如，由于發(fā)展成員的趨同以及指導(dǎo)理論的趨同而出現(xiàn)的表達(dá)意見(jiàn)能力下降的趨勢(shì)，由于受制度環(huán)境的制約以及自身能力素養(yǎng)的制約民主黨派的民主監(jiān)督功能（主要對(duì)中共的監(jiān)督）弱化的趨勢(shì)，由于政治競(jìng)爭(zhēng)水平相對(duì)較低而導(dǎo)致的民主黨派政治活力下降的趨勢(shì)，等等，并由此引發(fā)了黨派整體性功能難以發(fā)揮、黨派中出現(xiàn)政治功利主義等問(wèn)題。這些都制約了民主黨派參與生動(dòng)活潑的協(xié)商民主實(shí)踐。

因此，為了提高政黨協(xié)商的水平與質(zhì)量，黨派人士參與我國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以下原則：（1）政黨協(xié)商主要圍繞黨和政府的重大決策進(jìn)行，貫穿于決策前、決策中、決策后。（2）咨詢型協(xié)商與討論式協(xié)商并重。所謂咨詢型協(xié)商即為中共某個(gè)方面決策聽(tīng)取意見(jiàn)和建議而設(shè)，因而協(xié)商的主題明確，并往往由中共發(fā)起；討論式協(xié)商則不設(shè)主題，在討論中任何政黨都可以批評(píng)、建議，協(xié)商的發(fā)起人并不固定。隨著我國(guó)民主黨派政治功能的逐步擴(kuò)展，協(xié)商不應(yīng)該僅僅是咨詢型協(xié)商，也應(yīng)該是討論式協(xié)商，協(xié)商的發(fā)起者既可以是中共，也可以是民主黨派。（3）協(xié)商的平等性。中共與各民主黨派是平等關(guān)系，在協(xié)商時(shí)應(yīng)該充分體現(xiàn)這個(gè)原則。（4）協(xié)商的包容性、開(kāi)放性。政黨協(xié)商可以有結(jié)論，也可以無(wú)結(jié)論?？梢杂泄潭ㄗh題，也可以隨時(shí)增加或減少議題。（5）協(xié)商的藝術(shù)性，民主黨派在提意見(jiàn)時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持“尖銳而不尖刻”的原則，充分考慮接受者的情緒與心理。（6）協(xié)商結(jié)果接受監(jiān)督原則。協(xié)商后如有明確的結(jié)果，該結(jié)果就應(yīng)得到執(zhí)行，各政黨都有權(quán)對(duì)執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)判。

為此，需要做好以下幾項(xiàng)工作：一是，發(fā)揮好政協(xié)這個(gè)決策前協(xié)商的工作平臺(tái)，為人大協(xié)商把好第一關(guān)，按照“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的信息流通邏輯，不妨可以探索政協(xié)會(huì)議、黨代會(huì)、人大會(huì)議、政府工作會(huì)議在會(huì)議召開(kāi)上的合理時(shí)間順序。二是，建立由黨派組成的各界別與人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)組成的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，互通有無(wú)。人大在立法、重大決策動(dòng)議以前，可事先征求黨派組織的意見(jiàn)。三是，黨派政協(xié)委員與人大代表組成聯(lián)合調(diào)查小組，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行展開(kāi)調(diào)研，并向有關(guān)部門(mén)提出政策建議。四是，在國(guó)家層面，各民主黨派中央與人大各專門(mén)委員會(huì)結(jié)對(duì)子，建立日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制。在基層，探索大人大代表工作室與政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站“一塊牌子，兩套人馬輪流進(jìn)駐”的工作機(jī)制。如遼寧撫順市近年建立人大代表、政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)制度，成立了“代表、委員之家”作為活動(dòng)平臺(tái)。

在行政協(xié)商方面，民主黨派參與協(xié)商可以在以下幾個(gè)領(lǐng)域著力：一是以制度的形式硬性規(guī)定，政府首長(zhǎng)在做出重大決策出臺(tái)前，必須邀請(qǐng)民主黨派參與重大決策的調(diào)研、咨詢、討論、建議，并作為重大決策前的規(guī)定程序。同時(shí)，明確“重大決策”的類別和準(zhǔn)確涵義。二是提高提案質(zhì)量，確保高質(zhì)量的提案在政府中能真正得到落實(shí)。政協(xié)成立專門(mén)部門(mén)對(duì)提案進(jìn)行梳理、歸并，提高提案質(zhì)量，降低提案數(shù)量；政府有關(guān)部門(mén)成立專門(mén)的提案交辦、督查機(jī)構(gòu)，政協(xié)委員、人大代表可以隨時(shí)對(duì)這些督辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、詢問(wèn)。三是成立各級(jí)政府的政務(wù)咨詢委員會(huì)（1989年深圳市曾經(jīng)成立過(guò)），積極發(fā)揮政府中民主黨派成員作為顧問(wèn)、參事的作用。四是加大政府有關(guān)部門(mén)與民主黨派對(duì)口聯(lián)系力度，使對(duì)口聯(lián)系聯(lián)到實(shí)處。

（祝靈君，中共中央黨校黨建部教授，博士生導(dǎo)師，政黨制度室主任/責(zé)編盧淼）