◎張曉燕

盡快明確和規(guī)范立法協(xié)商在我國立法工作中的定位問題
——完善和健全我國立法協(xié)商機制的思考和建議

◎張曉燕

立法協(xié)商一詞，對地方人大和政協(xié)來說，不是什么新詞，大約從1997年黨的十五大首次提出依法治國方略后，一些地方人大和政協(xié)就開始探索立法協(xié)商問題，至今已走過了十多個春秋。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“要深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商，加強中國特色新型智庫建設?！逼渲辛⒎▍f(xié)商是黨的中央文件中的新提法，為立法協(xié)商提供了黨中央政策依據。依法治國是黨的十八屆四中全會的會議主題。在這樣的大背景下，如何在總結以往立法協(xié)商經驗基礎上，堅持問題導向，從理論和實踐兩個層面破解立法協(xié)商在我國立法工作中的定位問題，是完善和健全立法協(xié)商機制需要深入研究和思考的重點難點問題。

明確和規(guī)范立法協(xié)商在我國立法工作中的定位，包括立法協(xié)商的性質、主體范圍和權限、立法協(xié)商時間節(jié)點和內容范疇、立法協(xié)商的依據等基本問題，這是完善和健全我國立法協(xié)商機制需要破解的首要問題。之所以說這個問題亟需破解，是因為無論過去還是現在，從中央層面到地方層面的實踐探索中，關于立法協(xié)商的上述問題在我國立法中的定位，有待于進一步明確化和規(guī)范化。從我們調研和搜集到的相關信息中，關于立法協(xié)商的性質問題，主要有四個認識角度：一是政協(xié)的角度，普遍認為立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商的重要內容；也有人認為立法協(xié)商也是人民政協(xié)履行民主監(jiān)督、參政議政職能的具體體現。二是人大的角度，認為立法協(xié)商是人大實行民主立法的重要實現形式。三是政府的角度，認為立法協(xié)商是政府在制定行政法規(guī)和政府規(guī)章工作中通過政協(xié)組織發(fā)揚民主和征求意見和建議。四是政黨的角度，認為立法協(xié)商屬于中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商性質。

從上述認識出發(fā)，在立法協(xié)商實踐中，主要有三種做法：一是把全國人大及其常委會制定的國家重要法律草案提交給全國政協(xié)聽取意見和建議。這說的是全國人大常委會和全國政協(xié)之間的立法協(xié)商。如2005年全國人大常委會制定《反分裂國家法》時，就將這部重要法律提交給全國政協(xié)聽取意見和建議。二是執(zhí)政黨把國家重要法律修改交給政協(xié)并由政協(xié)召開立法協(xié)商座談會，比如，2014年3月20日，全國政協(xié)就“安全生產法修正”問題座談交流，這一舉措是黨的十八屆三中全會后中共中央第一次將法律修訂作為政協(xié)協(xié)商座談會的議題，實現了協(xié)商議題內容的突破，也是首次實現了中央層面的立法協(xié)商。三是地方政府和地方政協(xié)之間就行政規(guī)章進行立法協(xié)商。比如，據《人民政協(xié)報》2013年7月10日《濟南政協(xié)立法前協(xié)商堅持七年，提出建議近千條》的報道，2007年11月16日，經過一年多的立法前協(xié)商實踐，市政府辦公廳和政協(xié)辦公廳聯合印發(fā)《濟南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》，就協(xié)商在立法之前作出規(guī)定：市政府年度立法計劃確定后，市政府法制辦及時與市政協(xié)社會文教（法制）委員會共同選擇部分項目作為立法前協(xié)商項目；協(xié)商立法的項目在提交市政府常務會議審議之前的起草階段，必須由市政府和市政協(xié)相關辦事機構組織進行立法調研、論證和聽證；法制辦應對政協(xié)委員反饋的意見和建議進行充分研究和論證，并就采納情況作出說明。從上述報道和其他一些地方的實踐探索情況來看，把立法協(xié)商的協(xié)商內容范疇嚴格界定在已經納入地方立法機關（有制定地方性法規(guī)權力的地方人大和制定地方政府規(guī)章的地方政府）立法規(guī)劃內的立法項目之內，是十多年來地方的普遍做法和實踐特點。

十多年的實踐探索有兩條經驗值得重視和堅持。一條經驗是把立法協(xié)商納入人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的重要內容；另一條經驗是立法協(xié)商的主體是中共中央和全國政協(xié)之間就全國人大及其常委會制訂的法律草案和法律修訂進行協(xié)商座談。其他一些做法需要在明確一些關系和澄清一些認識誤區(qū)的基礎上，進行通過制定立法協(xié)商的制度規(guī)范和設計科學程序，使我國立法協(xié)商機制更加完善和科學。

應當明確立法協(xié)商的主體及其各自定位問題。從目前看，立法協(xié)商的性質是政治協(xié)商，政協(xié)是政治協(xié)商的重要組織形式，這兩點決定了立法協(xié)商的主體是執(zhí)政的中國共產黨和各民主黨派及無黨派人士之間關于立法問題的民主協(xié)商。同時，從法治中國建設的特點和規(guī)律來看，立法協(xié)商協(xié)商的是立法問題，立法又是專業(yè)性很強的問題，不同于一般的民主協(xié)商，立法協(xié)商的主體應當包括立法機構（廣義上的有立法權力的國家機構）。立法協(xié)商會議應當由執(zhí)政黨的中央、地方黨委召集和主持會議，立法機構作為立法協(xié)商的一方主體直接聽取政協(xié)組織關于立法或修法的意見和建議。過去，全國人大和國務院不派人參加中共中央召開的各民主黨派立法協(xié)商座談會的做法需要改進，一些地方人大和地方政府直接跟政協(xié)進行立法協(xié)商而地方黨委缺位的情況都需要糾正。在此基礎上，還要明確立法協(xié)商的三方主體各自定位問題，中共中央和地方黨委發(fā)揮在立法工作中“總攬全局、協(xié)調各方”的領導作用，立法機構發(fā)揮民主立法作用，政協(xié)發(fā)揮參政議政作用，三方的作用體現和統(tǒng)一于立法協(xié)商制度之中。

應當明確立法協(xié)商不同于立法機構傳統(tǒng)的立法調研和征求意見，也不同于政協(xié)對立法進行的專題調研。區(qū)分這種不同有兩個關鍵問題需要破解，一個是遵循立法協(xié)商中“立法”的規(guī)律和特性問題，另一個是準確定位立法協(xié)商中“協(xié)商”的性質。黨的十八屆三中全會《決定》把立法協(xié)商和民主協(xié)商并列提出，或者說把立法協(xié)商從民主協(xié)商里分立出來，說明立法協(xié)商和民主協(xié)商不是一回事，當然，也不能說兩者毫不相干，可以說立法協(xié)商是立法民主的重要實現形式，使得法律的制定和修改更加科學合理。這就需要明確立法機構進行的立法協(xié)商與立法調研、立法征求意見和建議的關系問題。從目前中央和一些地方的實踐做法看，兩者之間似乎沒有什么區(qū)別，或者說把兩者等同起來了。如果兩者完全是一回事，那么，就沒有必要提出立法協(xié)商這一概念，因為立法調研、立法征求意見和建議是我國立法長期堅持的立法傳統(tǒng)和一貫做法。比如，2005年全國人大常委會制定《反分裂國家法》時，就將這部重要法律草案征求意見稿通過中共中央召開各民主黨派中央和全國工商聯及無黨派人士座談會，聽取意見和建議。

提出立法協(xié)商概念，是依法治國和建設法治中國對我國立法民主提出的新要求，這種新要求要通過兩者的適當區(qū)別體現出來。為此，提出兩點建議：一是要區(qū)分在立法協(xié)商中立法機構和政協(xié)不同的權力屬性。人大及其常委會和政府（特指那些有立法權的部分）是我國憲法和法律確定的立法機構，決定著它們在立法協(xié)商中具有立法決定權；政協(xié)在立法協(xié)商中的權力屬于立法建議權，政協(xié)的立法建議權不能替代立法機構的立法決定權。這兩種權力的各自屬性決定了不是立法機構對政協(xié)提出的立法建議“逢聽必取”或“全盤采納”，否則，立法機構的專屬立法權就會受到沖擊或被變相替代，因此，立法協(xié)商的理論和實踐都要注意這個問題，立法協(xié)商要尊重立法機構的立法權。同時，立法機構也不能只“聽”不“取”，否則，把立法協(xié)商作為政協(xié)的重要職能就失去價值和意義。可是，如果“取”，這是否跟立法權專屬于立法機構的法律規(guī)定相矛盾呢？從我國立法法的精神來看，是不矛盾的，立法權專屬于立法機構，說的是立法權的歸屬問題，立法機構在立法中通過立法協(xié)商聽取政協(xié)對立法工作的意見和建議，屬于如何立法的技術問題、民主程序問題。二是區(qū)別在程序設計上。理解和把握這種新要求，就必須準確理解什么是立法協(xié)商中的“協(xié)商”的內涵并進行不同的程序設計。一般說來，所謂協(xié)商，是指雙方以上的各方就某一件事情進行商量，交換意見，最終取得一致意見或處理辦法。把協(xié)商的這一精神實質體現在立法協(xié)商中，當立法機關的立法意見和政協(xié)立法協(xié)商意見出現嚴重分歧的時候，立法機關不宜按照自己的意見強行決定出臺有關立法，或者說應當把立法協(xié)商意見嚴重分歧作為立法機構不能決定出臺此立法的前置條件，以體現政協(xié)立法協(xié)商意見對立法機構必要的約束作用。另外，立法協(xié)商要求立法機關應當對政協(xié)提出的立法意見和建議的采納情況作出反饋和說明，體現立法機構對政協(xié)履行立法協(xié)商職能的尊重理念。

需要明確界定和統(tǒng)一立法協(xié)商的內容范疇和階段節(jié)點的細節(jié)問題。立法協(xié)商，協(xié)商什么？誰說了算？過去和目前普遍的實踐做法是由立法機構根據立法的要求，在立法調研和征求意見的基礎上制定立法規(guī)劃并報送黨委審定，這一階段政協(xié)并不參加。按照立法規(guī)劃推進立法年度計劃工作中，政協(xié)只能圍繞立法機構給定的立法項目進行立法專題調研和立法協(xié)商。立法機構“出題目”，政協(xié)“答題”，“出題權”專屬于立法機構，這些只能被動接題。少數省市把立法年度規(guī)劃本身納入跟政協(xié)進行立法協(xié)商的范疇之中。由此決定了目前所謂“立法前”進行立法協(xié)商，時間節(jié)點多數都在立法通過和頒布實施之前，少數在年度立法計劃制定之時，幾乎沒有在立法規(guī)劃時啟動立法協(xié)商的做法。

對此，今后的思路和選擇無非有三：一是目前以擴大民主為依據，把立法協(xié)商直接拓展到立法規(guī)劃領域，并通過程序設計對立法規(guī)劃結果產生影響；二是維持現狀，把立法協(xié)商的范圍限定在立法機構制定的立法規(guī)劃項目范圍制定和修訂的范圍內；三是實行分階段、分領域、分層次推進立法協(xié)商。在階段上，分兩步走，目前先維持現狀，總結立法協(xié)商經驗。下一步在立法領域上，深入研究和確定哪些領域的立法權應當完整地保留在立法機構，以尊重立法機構立法權的完整性；哪些領域的立法應當同政協(xié)進行立法協(xié)商，以體現立法的民主性。立法民主也有邊界問題，這個邊界就是法治，國外法治的這條經驗可以借鑒。當然，無論是立法保留領域，還是立法協(xié)商領域，都應堅持立法調研和立法征求意見的民主立法形式。在層次上，是中央和地方采用一樣的做法，還是采用不同的模式，也需要細化研究。

（張曉燕，中央黨校黨建教研部教授、博導/責編劉玉霞）