●陳 強 唐敏惠 韓蘇東

安然公司因財務(wù)造假而破產(chǎn)，巴林銀行因為期貨交易員的違規(guī)而倒閉，摩根大通因“倫敦鯨”事件遭受巨大損失，種種事實無一不印證歷史學(xué)家湯因比的那句名言——“一個國家乃至一個民族，其衰亡總是從內(nèi)部開始的，外部力量不過是其衰亡前的最后一擊?！蔽覈膬?nèi)控制度體系建設(shè)，最先從規(guī)范企業(yè)開展，2008年5月，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會五部委聯(lián)合制定和先后發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，《規(guī)范》的頒布和實施標志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。隨著內(nèi)部控制和法人治理的理論和實務(wù)發(fā)生巨大變革，當今的內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，已經(jīng)不僅僅局限在企業(yè)內(nèi)部的查錯糾弊和風(fēng)險防范，它已上升為政府部門內(nèi)部監(jiān)督和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、強化權(quán)力運行制約機制和廉政風(fēng)險防控手段的重大舉措。財政部于2014年1月1日實施的 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，標志著內(nèi)部控制制度構(gòu)建的必然性、普遍性和緊迫性。

一、財政部門內(nèi)控制度構(gòu)建的要素差異

相較于企業(yè)，行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范具有顯著的不同特點：一是內(nèi)部控制制度實施的目的，盈利是企業(yè)公司法人最基本的目標。依照COSO報告，提出內(nèi)部控制的作用就是提高效率，減少資產(chǎn)損失風(fēng)險，幫助保證財務(wù)報告的可靠性和對法律法規(guī)的遵從，而行政事業(yè)單位則是為了完成一定公共管理職能而成立的社團法人，財政部門與一般行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)控制度的目的方面有很大區(qū)別，除了對本部門內(nèi)部自身預(yù)算管理和資產(chǎn)管控之外，財政部門內(nèi)部控制的核心更多在于保障公共財政分配、調(diào)控和監(jiān)督職能的“科學(xué)、規(guī)范、高效”運行。二是企業(yè)內(nèi)部控制非常重視其以公司法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的控制環(huán)境，包括組織人員的誠實、倫理價值和能力，管理層哲學(xué)和經(jīng)營模式，管理層分配權(quán)限和責任、組織、發(fā)展員工的方式，董事會提供的關(guān)注和方向和控制環(huán)境影響員工的管理意識等。而在財政部門從業(yè)人員價值取向目標、領(lǐng)導(dǎo)層哲學(xué)、關(guān)注的方向以及在組織構(gòu)架、激勵機制等方面與企業(yè)截然不同。三是財政部門隨著近年來政府職能不斷調(diào)整和改革的持續(xù)深入以及內(nèi)部流程的不斷優(yōu)化，內(nèi)控制度構(gòu)建具有特殊性和明顯的時效性，不可能長期普遍適用。同時，在內(nèi)部控制的方法和手段上二者也有很多相似之處，內(nèi)部控制的風(fēng)險防范核心理念是共通的。首先，任何內(nèi)部控制制度的構(gòu)建都是“一把手”工程，必須得到組織上層的充分重視和有力推進；其次，都要對涉及整個業(yè)務(wù)流程的控制活動進行梳理和分析?？刂苹顒邮菐椭鷪?zhí)行管理指令的政策和程序。它貫穿整個組織、各種層次和功能，包括各種活動如批準、授權(quán)、證實、調(diào)整、績效評價、資產(chǎn)保護和職責分離等；再次，都是要根據(jù)對控制活動的梳理分析，對每一項目標過程中的相關(guān)風(fēng)險進行確認和分析識別，形成管理何種風(fēng)險的依據(jù)。它隨控制環(huán)境的內(nèi)外部變化而不斷變化，需建立一套機制來辨認和處理相應(yīng)的風(fēng)險。同時，完整的內(nèi)部控制框架都面臨信息的溝通與交流以及通過對正常的管理和控制活動以及員工執(zhí)行職責過程中的活動進行監(jiān)控，來評價系統(tǒng)運作的質(zhì)量形成監(jiān)督反饋的報告機制。

二、財政部門構(gòu)建內(nèi)部控制制度的總體要求

從構(gòu)建內(nèi)部控制制度的實踐來看，可以總結(jié)為“三梳理、一排查”，通過“明確崗位職責、全面排查風(fēng)險點、規(guī)范業(yè)務(wù)流程、完善制度建設(shè)”的總體要求來實現(xiàn)以機制堵塞管理漏洞，以程序提高工作效率，以程序優(yōu)化促進本部門作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

（一）梳理崗位設(shè)置，明確職責權(quán)限

對照相關(guān)法律法規(guī)和“三定”方案，明確各處室、各崗位具體的工作職責，每一位工作人員均在各自的權(quán)限范圍內(nèi)，對照崗位職責，對所承辦的業(yè)務(wù)負相應(yīng)責任，做到崗位設(shè)立到人，職責落實到人，確保各項財政工作執(zhí)行有力。

（二）梳理工作流程，規(guī)范業(yè)務(wù)操作

對預(yù)算管理、資金撥付、專戶管理、會計核算、政府采購等各個業(yè)務(wù)流程進行修訂完善；對預(yù)算內(nèi)外資金、上級下達指標的分配、管理、監(jiān)督等業(yè)務(wù)操作規(guī)程進行全方位規(guī)范。

（三）深入梳理各項法規(guī)、制度和程序

通過健全辦事規(guī)則和程序制度，把職權(quán)和權(quán)力運行的流程用制度性文件固化下來，邊整理邊補缺，使局、處室、崗位的權(quán)力行使及所有工作人員從事的公務(wù)和業(yè)務(wù)活動，都能在制度約束下透明、規(guī)范、高效運行。

（四）全面排查風(fēng)險點，構(gòu)建風(fēng)險防范管理體系

排查相關(guān)職能處室、崗位在履行職責過程中可能存在的風(fēng)險。重點排查資金流量大、業(yè)務(wù)頻率高、項目密集和權(quán)力相對集中的重點崗位可能存在的風(fēng)險；排查行政許可、行政處罰等重要業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險。

三、財政部門構(gòu)建內(nèi)部控制制度的具體實施步驟

內(nèi)控制度建設(shè)在具體實施時可以分為動員布置、風(fēng)險點查找、制定防范措施、制訂內(nèi)部控制制度、評估修改定稿五個階段。

(一)動員布置階段

成立財政部門內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由“一把手”領(lǐng)導(dǎo)任組長，各處室主要負責人為小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在相關(guān)職能處室，具體負責局內(nèi)控制度建設(shè)工作組織、協(xié)調(diào)、日常工作。召開布置會議，組織學(xué)習(xí)宣傳有關(guān)文件、資料，統(tǒng)一思想認識，明確工作目標，增強每一位干部職工參與的自覺性、主動性和責任感。

（二）風(fēng)險點查找階段

按照 “對照崗位職責——梳理崗位職權(quán)——找準風(fēng)險點”的步驟，通過自己找、領(lǐng)導(dǎo)點、群眾提、處室評，結(jié)合法制財政建設(shè)、財務(wù)審計、執(zhí)法檢查、行風(fēng)評議、干部考察、舉報投訴等途徑，查找和收集風(fēng)險點。

1、理清崗位權(quán)限。對照相關(guān)法律法規(guī)和“三定”方案，本著“職權(quán)法定、程序法定”的原則，對風(fēng)險崗位權(quán)力事項進行清理，逐項審核確定權(quán)力事項的類別、行使依據(jù)、責任主體、服務(wù)承諾和工作紀律等。

2、查找崗位風(fēng)險點。以崗位為基礎(chǔ)，堅持全員參與的原則，組織廣大干部職工對照履行職責、執(zhí)行制度的情況，認真分析并查找出個人在崗位職責、業(yè)務(wù)流程等方面存在或潛在的風(fēng)險點及其表現(xiàn)形式。

3、查找部門風(fēng)險點。針對本處室職責定位和各個重要崗位，查找出本部門崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、制度機制等方面存在或可能存在的風(fēng)險點，并認真細化、分析風(fēng)險點的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。

（三）制定風(fēng)險防控措施階段

按照排查確定的各類風(fēng)險點，制訂針對性強、操作性強的有效防范管理措施，做到權(quán)力運行到哪里，風(fēng)險防范措施就跟進到哪里，使每個崗位上的人員及時受到提醒和應(yīng)有的監(jiān)督制約。建立完善的前期預(yù)防、事中監(jiān)控和后期處置的規(guī)章制度，對可能發(fā)生的風(fēng)險實施有效的控制，切實做到用制度管人、管權(quán)、管事。

1、規(guī)范業(yè)務(wù)流程。在理清崗位權(quán)限、風(fēng)險點查找的基礎(chǔ)上，對梳理出的權(quán)力事項進行流程優(yōu)化和再造。針對每項業(yè)務(wù)，按照“廉潔、高效、便民”的原則，制定業(yè)務(wù)流程圖，包括：業(yè)務(wù)流程圖、流程控制、風(fēng)險識別與控制等。明確業(yè)務(wù)辦理的依據(jù)條件、承辦崗位、運作程序、辦理時限、監(jiān)督制約、相對人權(quán)利以及投訴舉報途徑和方式等，確保依據(jù)充分、程序規(guī)范、效率提高、簡明清晰、方便辦事。

2、制訂風(fēng)險點防范措施。由處室、崗位所在人員對照各個風(fēng)險點，結(jié)合與業(yè)務(wù)工作相關(guān)的各項法規(guī)制度，制定和完善防范控制風(fēng)險點的具體措施和辦法。

（四）制定內(nèi)部控制制度階段

第一，各處室按照流程優(yōu)化、程序簡化、標準固化的要求，進一步明確主要工作業(yè)務(wù)流程，重點是各類財政資金的收付管理，包括：業(yè)務(wù)流程圖、流程控制、風(fēng)險識別與控制等。

第二，各處室按照崗位職責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的要求，根據(jù)各自職能，進一步修訂完善本處室的崗位職責、風(fēng)險點和業(yè)務(wù)流程圖，細化分工、建立健全崗位責任制。

第三，在對各項財政管理制度進一步完善、各業(yè)務(wù)流程進一步規(guī)范基礎(chǔ)上制定本部門的財政內(nèi)部控制制度，并由所在處室負責人審核、財政部門分管領(lǐng)導(dǎo)同意后報內(nèi)控制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

（五）評估修改定稿階段

內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對各項財政內(nèi)部控制制度進行匯總、查漏補缺，組織討論、評估、修改和完善后，報請內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核定稿。

四、內(nèi)控制度建設(shè)的經(jīng)驗

（一）形成聯(lián)系人制度

內(nèi)控制度構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，需要有一支既懂財政業(yè)務(wù)也熟悉內(nèi)控管理理念的隊伍，對每個職能部門的聯(lián)系人要在具體制度構(gòu)建的事前、事中和事后進行充分的聯(lián)系和溝通。

（二）形成內(nèi)控制度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核制度

財政各職能之間、各業(yè)務(wù)部門之間具有很緊密的聯(lián)系，任何一個部門，無論是部門預(yù)算管理職能部門還是綜合業(yè)務(wù)管理部門都不可能對全部財政業(yè)務(wù)和風(fēng)險普遍了解。只有事前形成一個核心團隊對各部門提交的相關(guān)制度進行集中且充分的審核，才能保證制度建設(shè)的嚴謹、科學(xué)、有效和相互鉤稽。

另外，充分運用信息化手段，提高制度形成的清晰度和成效性。

五、財政部門內(nèi)控制度構(gòu)建的成果和不足之處

通過內(nèi)部控制制度的構(gòu)建，財政機關(guān)能進一步改進作風(fēng)、優(yōu)化服務(wù)流程，切實提升服務(wù)民生、服務(wù)發(fā)展的能力水平。

首先，優(yōu)化內(nèi)部管理工作制度。通過制定完善和落實相關(guān)制度措施，切實轉(zhuǎn)變職能，依法履行財政管理職責，重點關(guān)注民生專項資金管理使用是否規(guī)范，是否從嚴控制“三公”經(jīng)費支出，規(guī)范資金撥付的控制、管理和審核。切實做到用制度管人、管權(quán)、管事。

其次，內(nèi)控制度建設(shè)是內(nèi)部控制制度的優(yōu)化。通過自己找、領(lǐng)導(dǎo)點、群眾提、處室評，結(jié)合法制財政建設(shè)、財務(wù)審計、執(zhí)法檢查、行風(fēng)評議、干部考察、舉報投訴等途徑全面排查各崗位風(fēng)險點，各處室針對本處室職責定位和重要崗位查找本部門崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、制度機制等方面可能存在的風(fēng)險點，結(jié)合業(yè)務(wù)工作相關(guān)的法律法規(guī)，制定完善防范控制風(fēng)險的具體措施，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。

再次，內(nèi)控制度建設(shè)是業(yè)務(wù)流程管理的優(yōu)化。按照“廉潔、高效、便民”的原則，完善市級財政預(yù)算指標操作流程、資金支付流程、政府采購預(yù)算流程、非稅專戶指標及政府基金預(yù)算流程的同時明確業(yè)務(wù)辦理的依據(jù)條件、承辦崗位、運作程序、辦理時限、監(jiān)督制約、相對人權(quán)利以及投訴舉報途徑和方式等，確保依據(jù)充分、程序規(guī)范、效率提高、簡明清晰、方便群眾辦事。

財政部門構(gòu)建內(nèi)部控制理論尚在探索之中，沒有形成清晰的行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系，在控制目標、方法、手段和后續(xù)的修改評價上尚未形成成熟的理論體系；而且財政部門不同于一般行政事業(yè)單位，在構(gòu)建成熟的內(nèi)部控制制度時在系統(tǒng)構(gòu)建上更趨復(fù)雜；此外，財政部門的機構(gòu)、職能、人員以及辦事流程的變化必然隨改革的不斷深化而不斷變化，面臨著制度的滯后。