蘇琳

2月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！保⒊擎?zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“城居?！保┤采w的基礎(chǔ)上，依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。

據(jù)悉，目前已有15個(gè)省份整合了新農(nóng)保和城居保，制定實(shí)施了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

改革水到渠成

新農(nóng)保和城居保合并的消息甫一出臺(tái)，便引起各方熱議。其實(shí)近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，特別是針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度改革，一直在向前推進(jìn)，朝著全民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)在邁出堅(jiān)實(shí)的一步又一步。中央有決心、群眾有期盼、財(cái)政有基礎(chǔ)、社會(huì)有共識(shí)、實(shí)踐有經(jīng)驗(yàn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已是水到渠成。

2008年，為逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)新的階段性特征和農(nóng)民的期盼，黨的十七屆三中全會(huì)決定，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院決定新農(nóng)保首批試點(diǎn)規(guī)模為全國(guó)10%左右的縣（市、區(qū)、旗，以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，到2020年前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。12月，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)的320個(gè)縣和4個(gè)直轄市的部分區(qū)縣啟動(dòng)試點(diǎn)工作。

從這一刻起，試點(diǎn)縣年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)村老人，即便是此前從未交過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月都可以領(lǐng)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，使他們老有所養(yǎng)，無(wú)后顧之憂(yōu)。隨后，新農(nóng)保試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，向老少邊窮地區(qū)重點(diǎn)傾斜。

在當(dāng)時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下，我國(guó)政府向億萬(wàn)農(nóng)民發(fā)出信號(hào)，國(guó)家為他們建立由財(cái)政全額支付的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并將經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)乃至貧困地區(qū)的農(nóng)民納入新農(nóng)保制度之中，使農(nóng)村居民有了社會(huì)養(yǎng)老保障。

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)賴(lài)德勝認(rèn)為：“建立新農(nóng)保制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的制度平等，不僅是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，更是整個(gè)國(guó)家朝著促進(jìn)社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重大步驟，無(wú)疑是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工程?！?/p>

2011年，國(guó)務(wù)院決定加快新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，啟動(dòng)城居保試點(diǎn)。6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，兩項(xiàng)工作同步推進(jìn)，年內(nèi)覆蓋面都達(dá)到60%。

2012年7月，新農(nóng)保和城居保制度在全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面實(shí)施；9月，基本實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度全覆蓋。這標(biāo)志著我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立，比原計(jì)劃提前了8年。至此，我國(guó)建立起世界上最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，幾千年來(lái)中國(guó)人“老有所養(yǎng)”的愿望初步實(shí)現(xiàn)。

最容易的突破口

目前，我國(guó)的“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”分為5種：機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保。2月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定合并的是后兩種。

賴(lài)德勝認(rèn)為，由于標(biāo)準(zhǔn)相似，將新農(nóng)保和城居保并軌相對(duì)容易，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度最容易的突破口。

在接受筆者采訪(fǎng)時(shí)，中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文詳細(xì)分析了這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“它們的設(shè)計(jì)非常相像”。比如，首先都設(shè)立了個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人向賬戶(hù)里繳費(fèi)，繳費(fèi)公式也類(lèi)似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；第二，融資方式非常相似，賬戶(hù)養(yǎng)老金是由個(gè)人繳費(fèi)形成，但統(tǒng)籌養(yǎng)老金主要是來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼，還有少量集體資助；第三，兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類(lèi)似，都是到60歲，每人每月固定開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，跟以前的繳費(fèi)記錄沒(méi)有任何關(guān)系；第四，兩個(gè)制度的基金運(yùn)營(yíng)管理方式是一樣的。

“不管你是否曾經(jīng)繳費(fèi)，到了年齡都可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。所以，這兩個(gè)制度都帶有救助性質(zhì)，學(xué)界稱(chēng)之為社會(huì)養(yǎng)老金。而保險(xiǎn)制度就不同了，保險(xiǎn)制度的核心技術(shù)是繳費(fèi)與權(quán)益具有內(nèi)在邏輯關(guān)系?！编嵄恼f(shuō)。

“雖然兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度看起來(lái)好像水平不高，但也是一件了不起的事，是在取消農(nóng)業(yè)稅后，中央做出的最大的惠農(nóng)工程，是最大的反哺農(nóng)業(yè)的財(cái)政舉措?！编嵄恼f(shuō)，世界各國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是一個(gè)難題，養(yǎng)老保險(xiǎn)需要繳費(fèi)，而我國(guó)打破了這個(gè)原則。2009年設(shè)立新農(nóng)保時(shí)，凡是到60歲的農(nóng)民，都能每月領(lǐng)到55元錢(qián)，幾乎沒(méi)有什么條件，世所罕見(jiàn)。2011年，我國(guó)建立了制度模式幾乎完全一樣、針對(duì)城市16歲到60歲處于工作年齡但沒(méi)有工作的人的城居保，等于是將對(duì)農(nóng)村的優(yōu)惠政策擴(kuò)展到了城市，將對(duì)農(nóng)民的財(cái)政支持延伸到了城市戶(hù)口的無(wú)就業(yè)群體身上。

截至2013年3月底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)到4.86億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年居民1.33億人。有13個(gè)省級(jí)和1572個(gè)縣級(jí)行政區(qū)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)月人均養(yǎng)老金水平81元，基金累計(jì)結(jié)余2504億元，其中個(gè)人賬戶(hù)基金累計(jì)結(jié)余2200億元。

為全面并軌打下基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)為未來(lái)10年養(yǎng)老保障制度改革確立了方向，全會(huì)明確提出，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全合理兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。

中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鄭功成表示，2014年是養(yǎng)老保障制度改革年，各項(xiàng)改革的具體方案設(shè)計(jì)將不斷出臺(tái)并實(shí)施。

鄭功成認(rèn)為，合并新農(nóng)保和城居保，意味著將加速消除戶(hù)籍和“身份”帶來(lái)的養(yǎng)老保障差異的進(jìn)程，并通過(guò)頂層設(shè)計(jì)打通兩個(gè)制度，對(duì)居民的基本養(yǎng)老需求進(jìn)行“兜底”設(shè)計(jì)，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也為將來(lái)建立統(tǒng)一的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打下基礎(chǔ)。

賴(lài)德勝認(rèn)為，將新農(nóng)保和城居保合并，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并為下一步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系并軌，最終形成更加公平的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作了鋪墊。

由于新農(nóng)保和城居保兩種制度極為類(lèi)似，又是先后設(shè)立，重要的是，城居保制度的參保人數(shù)很少，有些省份在2011年城居保起步之初就已將兩種保險(xiǎn)制度合二為一。

“在統(tǒng)籌層次很低的條件下，如果單純針對(duì)這一兩萬(wàn)人再建立一套經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，再增加一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理，顯然是劃不來(lái)的，不利于節(jié)約成本，不利于規(guī)模管理，也會(huì)給社保一線(xiàn)工作人員帶來(lái)麻煩。”鄭秉文認(rèn)為，合并新農(nóng)保和城居保，有利于節(jié)約成本，增加效率。

改革決心已下，共識(shí)已經(jīng)凝聚，藍(lán)圖已經(jīng)繪制，但是具體的路線(xiàn)圖和各個(gè)子系統(tǒng)的改革方案還需制訂。牽一發(fā)而動(dòng)全身。專(zhuān)家指出，在實(shí)際操作中，城居保和新農(nóng)保合并，將更有政策依據(jù)，為今后其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的制定與實(shí)施樹(shù)立一個(gè)標(biāo)桿。