唐欣瑜

(吉林大學(xué) 法學(xué)院, 吉林 長春　130012)

收益權(quán)是指利用財(cái)產(chǎn)并獲取一定經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利[1](P402)。收益權(quán)是所有權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，它可以基于所有權(quán)人的意志和利益,與所有權(quán)人發(fā)生分離,所有權(quán)人為他人設(shè)立用益物權(quán)以后,用益物權(quán)人就享有收益權(quán)[1](P404)。農(nóng)村集體土地收益權(quán)是指農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體依據(jù)自己享有的相應(yīng)權(quán)能而獲得一定收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是集體土地收益權(quán)的權(quán)利來源,我國目前的農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不可能直接并完全地行使對集體土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),而必須將其中的部分權(quán)能分離出去由他人行使,農(nóng)村集體土地之上便產(chǎn)生了相應(yīng)的權(quán)利如用益物權(quán)等。各項(xiàng)權(quán)利在轉(zhuǎn)移和行使過程中能夠帶來不同的土地收益,相應(yīng)的收益又分屬于不同的權(quán)能所有者。所以農(nóng)村集體土地收益權(quán)是在農(nóng)村集體土地這一客體之上存在的一組權(quán)利,各項(xiàng)權(quán)利的主體依據(jù)自己享有的相應(yīng)權(quán)能而獲得一定收益。由于各權(quán)利主體在行使各自權(quán)利的動態(tài)過程中相對分離,或者二者合一甚至多者重疊,集體土地收益權(quán)的存在往往以其他權(quán)利為依附主體,體現(xiàn)在其他的權(quán)利之中。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利體系的基礎(chǔ),集體土地產(chǎn)生的收益是我國農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源。因此,有必要對農(nóng)村集體土地之上的收益權(quán)主體進(jìn)行歸整,進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地收益權(quán)制度,最終有效實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)民的集體土地收益權(quán)。

一、問題的緣起:分散的集體土地收益權(quán)主體

我國目前并無自成體系的集體土地收益權(quán)主體,由于農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體在行使收益權(quán)的動態(tài)過程中不可避免地會發(fā)生權(quán)利界定關(guān)系,因而零散地見于以下幾個權(quán)利主體中:

第一,基于所有權(quán)而獲得農(nóng)村集體土地收益的主體,即農(nóng)村集體所有權(quán)主體?！段餀?quán)法》第39條規(guī)定:“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！蔽覈稇椃ā放c《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體——土地規(guī)定為集體所有,這里的集體雖然沒有明確其含義,但集體當(dāng)指一定成員組成的集合體,相對于農(nóng)村集體土地而言,當(dāng)指一定農(nóng)民組成的農(nóng)民集體。改革開放前，“農(nóng)民集體”被認(rèn)為是“公社”“生產(chǎn)大隊(duì)”“生產(chǎn)隊(duì)”這三類經(jīng)濟(jì)組織[2](P64),而現(xiàn)行法律規(guī)范提出的三類農(nóng)民集體形態(tài)包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村內(nèi)農(nóng)民集體。但迄今為止尚無私法規(guī)范明確界定農(nóng)民集體的法律地位,學(xué)界也存在各種爭議。有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民集體”不是一個抽象的名詞,而是一種能夠按照章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式[3];也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民組成的集體,只是“農(nóng)民集體”既非自然人,也非法人或其他組織[4]。立法對農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地權(quán)利主體的制度抉擇采取擱置爭議的態(tài)度,以致現(xiàn)在很多學(xué)者批評集體土地所有權(quán)主體的虛位性[5],但也并不能否定“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)主體在我國法律中被多處提及,并在實(shí)踐中享有相關(guān)的權(quán)利。因此,“農(nóng)民集體”作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體享有集體土地收益權(quán),是為農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體。

第二,基于用益物權(quán)而獲得農(nóng)村集體土地收益的主體。用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利,同時也是一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于我國農(nóng)村集體土地本身的特點(diǎn),所有權(quán)主體在集體土地上設(shè)置用益物權(quán),用益物權(quán)主體以土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的方式實(shí)際占有、使用集體土地。由于宅基地使用權(quán)的用途受到國家的嚴(yán)格限制,只能用于建造住宅和附屬設(shè)施,不得用作生產(chǎn)性的經(jīng)營活動,它僅代表著國家對農(nóng)民居住的保障,并不是收益的來源。盡管我國實(shí)踐中存在著宅基地私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,并產(chǎn)生了一定的收益由一定的主體享有,但該主體并不受立法認(rèn)可和保護(hù)。我國《物權(quán)法》第125條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。”由此可認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)主體對其承包經(jīng)營的土地享有收益權(quán),也是集體土地收益權(quán)的主體?！锻恋爻邪ā穼⑥r(nóng)村土地承包分為家庭承包和其他形式的承包,家庭承包的主體是本集體的農(nóng)戶,其他形式的承包主體除了集體成員以外,可以是集體以外的單位和個人。土地承包經(jīng)營權(quán)還可以流轉(zhuǎn),法律對于流轉(zhuǎn)中受讓的主體并沒有限于是本集體的農(nóng)戶,土地承包經(jīng)營權(quán)主體包括特定的本集體農(nóng)戶,還包括不特定的其他主體。換言之,用益物權(quán)中農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體是確定的農(nóng)戶和不特定的其他主體。

第三,以征地補(bǔ)償費(fèi)的形式獲得農(nóng)村集體土地收益的主體。征地補(bǔ)償費(fèi)是指國家建設(shè)征用土地時,對土地所有者在土地上的投入和收益造成損失的補(bǔ)償,按照被征用土地的原用途給予被征地單位的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)以農(nóng)地收益來計(jì)算,具體指土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的總和。能夠獲得征地補(bǔ)償費(fèi)的主體也應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體。具體而言,征地補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體所有,農(nóng)村集體象征性擁有所屬成員的集體土地所有權(quán),在轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)時依照法理應(yīng)當(dāng)獲得與所有權(quán)相稱的經(jīng)濟(jì)收益。安置補(bǔ)助費(fèi)是對具有勞動能力而失去勞動對象的農(nóng)民的生活安置,由失地農(nóng)民獲得。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有,即指被征用土地的承包經(jīng)營者、已轉(zhuǎn)包經(jīng)營者,既如前述,包括特定的農(nóng)戶和不特定的其他主體。因此,在國家征收集體土地過程中,農(nóng)村集體、農(nóng)民、農(nóng)戶還有不特定的其他主體都可以以征地補(bǔ)償費(fèi)的形式獲得農(nóng)村集體土地收益,成為農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體。

綜上所述，農(nóng)民集體(農(nóng)村集體)、農(nóng)民、農(nóng)戶以及其他一些不特定的主體都可以是農(nóng)村集體土地收益權(quán)的主體,他們分散在集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)的行使過程與集體土地的征收過程中,未成體系,只是作為其他的權(quán)利主體而享有收益權(quán),很難得到完整意義上的保護(hù)。因此,有必要通過民事法律關(guān)系的分析和民事主體相關(guān)制度的構(gòu)建,理順農(nóng)村集體土地收益權(quán)各個主體之間的民事法律關(guān)系,明確收益權(quán)主體的法律地位,確保有效實(shí)現(xiàn)各權(quán)利主體在集體土地上的收益權(quán)。

二、農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體在私法關(guān)系中的應(yīng)然定位

(一)農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體是私法規(guī)范調(diào)整的民事主體

民事權(quán)利的設(shè)定大多體現(xiàn)了主體一定的利益目的,即主體為了追求一定的利益而從事一定的民事活動而取得權(quán)利,沒有利益,民事權(quán)利的設(shè)定就失去了意義[6](P204)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是集體土地收益權(quán)的權(quán)利來源。不論是所有權(quán)主體，還是享有所有權(quán)人分離后的收益權(quán)的用益物權(quán)主體,其作為集體土地收益權(quán)主體享有收益權(quán)的目的，就是實(shí)現(xiàn)基于收益權(quán)產(chǎn)生的各種利益,故由所有權(quán)與用益物權(quán)的私權(quán)屬性所決定,其主體當(dāng)然應(yīng)具有私法性,由私法規(guī)范所調(diào)整。

如前所述,農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體包括農(nóng)民集體(農(nóng)村集體)、農(nóng)民、農(nóng)戶和其他不特定的主體。農(nóng)民個人作為民事主體的資格是毋庸置疑的,其他不特定的主體本身就需要具有民事主體的資格才能參與土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)的法律關(guān)系。而我國法律多處提及農(nóng)村土地由“農(nóng)民集體”所有,農(nóng)民以“戶”為單位取得承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán),但是私法規(guī)范并未明確此二者為獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的主體。尤其是“農(nóng)民集體”的民事主體性受到來自各方的質(zhì)疑。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,由于作為民事權(quán)利享有者和民事義務(wù)承擔(dān)者的農(nóng)民集體,同時也作為村民自治的主體出現(xiàn),容易導(dǎo)致自治權(quán)與民事權(quán)利混同,使其很難成為真正意義上的民事權(quán)利主體[7]。從民事主體角度而言,除自然人之外,其他的主體均是擬制主體,擬制主體的意志是自然人意志通過一定的程序形成的集體意志。但在實(shí)踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組等管理經(jīng)營主體的意思表示在很多時候理所當(dāng)然替代了農(nóng)民集體的意思表示,這必然會給人們造成農(nóng)村集體所有權(quán)主體到底是農(nóng)民集體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會的困惑。一些學(xué)者自然就會認(rèn)為農(nóng)民集體不是民事主體,因?yàn)樽鳛槊袷轮黧w的“集體”及其代表主體的民事權(quán)利竟與農(nóng)村自治組織的自治權(quán)力存在混同可能。成為私法的主體需要具備兩個條件:其一是一定社會經(jīng)濟(jì)條件的存在,其二是國家法律的確認(rèn)[8](P63)。無論是《民法通則》《土地管理法》,還是《物權(quán)法》，都承認(rèn)了農(nóng)民集體的民事主體地位,尤其是在《物權(quán)法》頒行后,從規(guī)范意義而言，農(nóng)民集體已經(jīng)確定無疑被賦予了民事權(quán)利主體地位。完整意義上的民事主體要具有民事權(quán)利能力與民事行為能力,立法賦予農(nóng)民集體的民事權(quán)利能力源自對農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體的明確規(guī)定。農(nóng)民集體還必須具備行為能力,即其要有自身的意思形成與表達(dá)機(jī)制的方式,而恰恰是在這個關(guān)鍵點(diǎn)上我國的立法并沒有就農(nóng)民集體的意思形成與表達(dá)作出規(guī)定,多數(shù)農(nóng)民集體欠缺凝聚成員意志、反映成員利益的成熟機(jī)制,行使權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的實(shí)際能力尚不完備。但農(nóng)民集體作為民事主體在法律上是不存在任何障礙的,農(nóng)民集體在立法和所有權(quán)登記中固定使用,能獨(dú)立享受民事權(quán)利,獨(dú)立承擔(dān)民事義務(wù),還可以以自己的名義參與談判與訴訟。按照《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》以及《物權(quán)法》的相關(guān)表述,農(nóng)戶也可以作為與農(nóng)村集體直接相對應(yīng)的享有成員權(quán)的民事主體,在農(nóng)村相關(guān)法律中擁有主體地位。例如,在家庭承包經(jīng)營制度中,農(nóng)戶在承包經(jīng)營合同中是簽約方,是承包經(jīng)營權(quán)的享有者,也對外獨(dú)立承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)。

(二)農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體直接參與收益權(quán)的外部與內(nèi)部法律關(guān)系

法律關(guān)系主體作為法律關(guān)系的參加者,必須具有外在的獨(dú)立性,能以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù),具有一定的意志自由[9](P364)。在財(cái)產(chǎn)法意義上,農(nóng)民集體作為群體主體的抽象而享有土地所有權(quán),實(shí)質(zhì)意義是將特定的土地資源歸屬于特定范圍內(nèi)的村民。也就是說,農(nóng)民集體的存在,直接的私法意義是排他功能,排除其他民事主體對農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)利益的分享。農(nóng)民集體作為一個私法主體,對外是一個獨(dú)立的自由意志單位,代表農(nóng)民集體成員以集體的名義行使收益權(quán),發(fā)生對外法律關(guān)系的法律行為,獲得基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益即收益。而農(nóng)民與其他不特定的主體作為收益權(quán)的主體,對外可以作為獨(dú)立的自由意志主體,以個人或單位名義與第三人發(fā)生外部法律關(guān)系。因此,不管是農(nóng)民集體、農(nóng)民、農(nóng)戶還是其他不確定的主體,都直接參與到收益權(quán)的外部法律關(guān)系中,即收益權(quán)主體與其他權(quán)利主體的法律關(guān)系。

各個農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體在集體土地收益權(quán)內(nèi)部也發(fā)生對內(nèi)法律關(guān)系的法律行為,體現(xiàn)內(nèi)部法律關(guān)系,此類內(nèi)部法律關(guān)系是指在收益權(quán)內(nèi)部存在的農(nóng)民集體、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他不特定的收益權(quán)主體之間發(fā)生的法律關(guān)系。農(nóng)民集體、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他不特定的收益權(quán)主體尤其是農(nóng)民集體與農(nóng)民個人,在對外行使了收益權(quán)之后,在收益權(quán)內(nèi)部享有集體收益分配權(quán),參與集體土地的收益分配,反映出內(nèi)部收益分配的法律關(guān)系。究其原因，中國農(nóng)民集體存在的法理基礎(chǔ)在于為其成員提供與他們生產(chǎn)生活息息相關(guān)的基本公共產(chǎn)品[2](P64)。而此類公共產(chǎn)品的提供必須要使集體擁有一定的經(jīng)濟(jì)來源，集體土地所產(chǎn)生的收益理應(yīng)成為其中的一部分，集體享有一定的收益分配權(quán)，再以公共產(chǎn)品或其他方式由所有的集體成員共同享有。因此，集體土地收益權(quán)主體參與的收益權(quán)外部法律關(guān)系發(fā)生在收益權(quán)主體與外部民事主體之間，直接參與的收益權(quán)內(nèi)部法律關(guān)系則發(fā)生在各個收益權(quán)主體之間。

(三)農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體具有不變的內(nèi)核

對于法律權(quán)利而言,其要尋找的是能夠依歸的主體,這一主體必須具有邊緣清晰的特性,以提供實(shí)踐操作上的可能性[2](P54)。首先應(yīng)在民法基本理論的基礎(chǔ)上界定我國農(nóng)村集體土地的收益權(quán)主體,但由于我國農(nóng)村情況復(fù)雜,務(wù)農(nóng)作為主要收入來源在農(nóng)民集體成員中的比例逐年下降,農(nóng)民集體所占有的土地也不再作為耕地使用,而是大量用于創(chuàng)造集體收益。農(nóng)村集體土地收益權(quán)本身具有復(fù)雜性以及發(fā)展變動性,任何一種靜態(tài)視角觀察到的往往是特定時期的農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體,而不能反映全部。與其利用民法基本理論牽強(qiáng)附會地描述某一時期的農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體,不如以發(fā)展的視角去觀察,于農(nóng)村集體土地收益權(quán)的發(fā)展變動中將農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體不變的內(nèi)核描述出來,并結(jié)合民法基本理論抽象出農(nóng)村集體收益權(quán)主體的概念,還原其私法之本來面目。因此,從農(nóng)村集體土地收益權(quán)的發(fā)展變動來看,并結(jié)合學(xué)者們的研究成果,農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體有以下幾點(diǎn)不變的內(nèi)核:第一,農(nóng)村集體土地收益權(quán)的主體有一定的表現(xiàn)形式,或是個人,或是集體,甚或是其他不特定的法人。其中個人表現(xiàn)為個體權(quán)利,集體或法人則表現(xiàn)為群體權(quán)利。第二,農(nóng)村集體土地收益權(quán)中特定的主體集體是依照特定范圍確定的,特定范圍可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組等農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)生活的區(qū)域,特定范圍會隨著社會條件的變動而有所改變,例如有的農(nóng)村集體已經(jīng)撤村,不復(fù)存在,有的農(nóng)民加入城市戶口,不再是集體成員等。第三,農(nóng)村集體土地收益權(quán)中不特定的主體是具有民事主體資格的農(nóng)民集體以外的個人或其他組織,是變動的無法確定的因素,因而無法進(jìn)行具體的權(quán)利主體構(gòu)建。

三、農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體制度之構(gòu)建

在法學(xué)當(dāng)中,我們把那種對既已存在的、藝術(shù)上尚且零散的部分從整體上進(jìn)行再創(chuàng)造的活動稱為構(gòu)造[10](P171)。在通過民事法律關(guān)系分析了農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體地位之后,以民事主體的基本原理構(gòu)建集體土地收益權(quán)主體制度是必然選擇。

(一)農(nóng)村集體是農(nóng)村集體土地收益權(quán)的群體性主體

“集體”是建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織后的法律伴生現(xiàn)象,但在經(jīng)歷數(shù)十年的發(fā)展之后,農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在我國已經(jīng)基本上不存在了[11]。如果繼續(xù)使用“農(nóng)民集體”這個與“國家”一樣抽象的概念,集體土地收益權(quán)同樣存在行使上的困難。但如果仍要以“集體”作為民事權(quán)利主體,那么就必須首先對集體與其成員之間的法律關(guān)系按照民法的基本規(guī)則加以規(guī)定。筆者認(rèn)為,應(yīng)該使用“農(nóng)村集體”來代替“農(nóng)民集體”作為集體土地收益權(quán)的主體,使權(quán)利與主體資格對號入座。

農(nóng)民集體是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述,目前大部分法律文件采用的依然是“農(nóng)民集體”的概念,并不能體現(xiàn)農(nóng)村集體的動態(tài)性與發(fā)展性。按照我國法律的規(guī)定,“農(nóng)民集體”中的“農(nóng)民”意指村、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的農(nóng)民,但具體落實(shí)到那一層范圍的農(nóng)民,就有所指而無所確指了。立法逃避了對農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地權(quán)利主體的制度抉擇,只靜態(tài)地規(guī)定了“農(nóng)民集體”?！稗r(nóng)民集體”與“農(nóng)村集體”的概念在邏輯上是不一致的,“農(nóng)民集體”是農(nóng)民個人所組成的集合體,它更多的重點(diǎn)是落在“個人”上,甚至可以拆分理解為“農(nóng)民的集體”。而“農(nóng)村集體”是一個整體的概念,由特定農(nóng)民成員構(gòu)成的集體整體,重點(diǎn)是以“農(nóng)村”為“供體”,而不是被拆分理解為“農(nóng)村的集體”,不管作為“供體”的“農(nóng)村”里的“農(nóng)民”如何變動,它都作為一個動態(tài)性的群體主體。也就是說,它的“農(nóng)民”構(gòu)成不是固定不變的前后對應(yīng)一致的關(guān)系,從某種角度而言，不僅包含當(dāng)前農(nóng)民集體成員的權(quán)利,還包含將來成為農(nóng)民集體的人的權(quán)利。因此,“農(nóng)村集體”是最為適合被重塑為農(nóng)民集體組織形態(tài)的農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體。在日常生活中,我們常常會表述為:“這塊土地是某某村集體的”“這是某某村集體的土地”,而不會表述為:“這塊土地是某某村農(nóng)民集體的”“這是某某村農(nóng)民集體的土地”，可見，采用“農(nóng)村集體”作為農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體的形式也符合我們的語義邏輯和習(xí)慣表達(dá)方式。

法律之所以要賦予農(nóng)村集體主體地位,因?yàn)樾枰ㄟ^農(nóng)村集體的主體地位負(fù)載特定的功能。農(nóng)村集體作為主體,在特定的土地資源和特定規(guī)模的農(nóng)民的基礎(chǔ)上劃定了一個界限,設(shè)定了一個私法自治單位,在這個自治單位內(nèi),“這些權(quán)利的主體并不是有組織的集體,而是某一類人。與一般的個人權(quán)利也不同,這些權(quán)利的主體不是所有的個人,而是某一種、每一時期或處于某一狀態(tài)下的個人[12](P1)?！鞭r(nóng)村集體作為農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體,它以一種群體性主體的方式表現(xiàn)出來,它的群體是與農(nóng)民個人相對應(yīng)的,介于組織和自然個人之間的人群混合體,不是抽象于個體之外的組織,而是個體結(jié)合的本身自在整體。因此,農(nóng)村集體是一種群體性的集合主體,作為集體土地收益權(quán)的主體,對于集體因土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益具有收益權(quán)。而作為一個私法主體,對外是一個獨(dú)立的自由意志單位,對內(nèi)通過民主程序、代理和代表機(jī)制,在全體農(nóng)民成員意志表達(dá)的基礎(chǔ)上形成共同意志。只是現(xiàn)有的私法規(guī)范對于農(nóng)村集體的性質(zhì)、法律地位、機(jī)關(guān)構(gòu)成、權(quán)利能力與行為能力等問題的規(guī)定不甚明確,應(yīng)予改進(jìn)。

(二)農(nóng)民、農(nóng)戶是農(nóng)村集體土地收益權(quán)的個體性主體

在農(nóng)村集體土地收益權(quán)的法律關(guān)系中,集體的權(quán)利和義務(wù)與農(nóng)民個人的權(quán)利和義務(wù)有所區(qū)分,集體代表集體成員對外發(fā)生法律關(guān)系,享有收益權(quán),對內(nèi)則由農(nóng)村集體與農(nóng)民享有集體收益分配權(quán)。但作為集體成員的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是基于土地所有權(quán)所產(chǎn)生利益的最終享有者，即在集體土地收益權(quán)法律關(guān)系中,作為集體土地收益權(quán)主體的農(nóng)村集體雖然是一個獨(dú)立的民事主體,但集體土地收益權(quán)存在的最終目的應(yīng)是實(shí)現(xiàn)其成員的利益。筆者認(rèn)為,自然人(農(nóng)民)及農(nóng)戶是適格主體,農(nóng)民與農(nóng)戶是與農(nóng)村集體相對的權(quán)利義務(wù)主體,雖然農(nóng)村集體擁有自己相對獨(dú)立的利益,但是農(nóng)民與農(nóng)戶通過法律制度賦予和保障的成員權(quán)方式將農(nóng)村集體利益轉(zhuǎn)化為農(nóng)民利益。

農(nóng)民個體是指在一定的農(nóng)村集體場域內(nèi)生產(chǎn)生活、被農(nóng)村集體認(rèn)可為集體成員的自然人。自然人在私法上是當(dāng)然適格的民事主體,無論是否具有民事行為能力,以取得農(nóng)村集體的成員資格為依據(jù)而獲得一定收益,是為集體土地收益權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)戶以血緣和親情為紐帶,作為農(nóng)村集體場域內(nèi)自然人聯(lián)合的較為固定的形式,在相關(guān)法律中擁有主體地位。農(nóng)民與農(nóng)戶作為集體土地收益權(quán)的主體,它們都表現(xiàn)為一種與群體性主體相對應(yīng)的個體性主體。農(nóng)民是作為個體形式存在于農(nóng)村集體中的基本主體,在集體經(jīng)濟(jì)活動中,個體農(nóng)民是最終意義上的利益當(dāng)事人,相對于農(nóng)民個體,農(nóng)戶、集體、社會、國家均是其生存的環(huán)境和手段,這些組織的存在和運(yùn)行,最終服務(wù)于農(nóng)民個人的生存發(fā)展利益。在收益權(quán)的法律關(guān)系中,每個農(nóng)民均以自己的名義享有收益權(quán),而個人也是農(nóng)戶中的構(gòu)成要素,在家庭中同樣享有因家庭成員權(quán)而獲得的收益。農(nóng)戶作為農(nóng)民個體行動單位,它最大的體現(xiàn)是成員的個體性,而不是群體性主體所體現(xiàn)出來的整體性。也就是說,它與群體性主體是有區(qū)別的,作為群體性的權(quán)利主體,農(nóng)村集體的存在意義表現(xiàn)在“并不是說要將集體土地劃分成各個份額歸每個農(nóng)民所有,但法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體土地所有權(quán)所產(chǎn)生的利益應(yīng)由全體成員共同享有?！盵13](P530)而農(nóng)戶的存在意義是能夠作為一定條件下的利益獲得單位而使利益最終安然落置在農(nóng)民個體手中。因此,農(nóng)戶雖然是以血緣和親情為紐帶的一定自然人聯(lián)合,但它在權(quán)利上的表現(xiàn)還是個體性的,依然屬于農(nóng)村集體土地收益權(quán)的個體性主體。

(三)國家不應(yīng)成為隱性的農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體

在我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程當(dāng)中,國家通過強(qiáng)制性征收將農(nóng)村集體土地由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?國家享有土地的使用權(quán)、所有權(quán)以及由此而產(chǎn)生的收益權(quán),國家給農(nóng)村集體以及農(nóng)民一定的征地補(bǔ)償。但凡是農(nóng)村集體土地被征收為國家建設(shè)用地,同樣特定位置特定的地塊,身價翻十幾倍甚至升值更多,但按照中國當(dāng)前的土地制度安排,農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償是相對農(nóng)民之前的務(wù)農(nóng)損失的補(bǔ)償,而不是農(nóng)地非農(nóng)化之后土地市場價值的補(bǔ)償,即高額的土地增值收益。為獲取巨額的土地出讓金,我國絕大多數(shù)地方政府低價向農(nóng)民征地而在市場高價賣地。2006年全國土地出讓金才5 587億元,2007年猛增至9 933億元,2009年為15 900億元,2011年達(dá)到歷史性的31 500億元[14](P99)。而在農(nóng)村集體土地向城市國有土地轉(zhuǎn)化的這一過程涉及的土地收益分配主體主要包括國家、用地單位、農(nóng)村集體以及農(nóng)民。據(jù)有關(guān)測算與學(xué)者的統(tǒng)計(jì),征地收益分配的比例大致為:農(nóng)民5%～10%,農(nóng)村集體25%～30%,各級政府及其機(jī)構(gòu)60%～70%[15]。我國從1989年5月至2008年,農(nóng)村集體土地被征收為城市建設(shè)用地后的土地增值收益均由中央政府與地方政府共享,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法分享土地增值[16]。政府的這部分收益并不是基于國有土地的所有權(quán)而享有由此而產(chǎn)生的收益,而是在農(nóng)村集體土地向城市國有土地轉(zhuǎn)化的過程中,因?yàn)橥恋氐霓r(nóng)用和非農(nóng)用的使用用途不同產(chǎn)生的截然不同的收益,實(shí)為農(nóng)村集體土地本身就蘊(yùn)含了這部分增值收益。實(shí)質(zhì)上,國家真正享有的這些土地的收益是從農(nóng)村集體、農(nóng)民應(yīng)得的收益那里轉(zhuǎn)移過來的,國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民之間,國家是土地最大的收益者,農(nóng)村集體和農(nóng)民無法分享自身所有的集體土地在征收過程中因用途改變而產(chǎn)生的增值收益,自然就無法成為高額增值收益的收益權(quán)主體。而國家,明面上是基于已經(jīng)轉(zhuǎn)移為國家所有的土地所有權(quán)而享有土地的收益權(quán),實(shí)則是隱性的農(nóng)村集體土地增值收益主體。

國家是土地的管理者,在基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)方面進(jìn)行了大量的投入,從而使土地得以升值,國家理應(yīng)是土地受益者之一,但國家不應(yīng)利用公權(quán)力以土地征收的方式成為隱性的農(nóng)村集體土地收益權(quán)主體。對于政府收益,應(yīng)區(qū)別政府行為的公法與私法關(guān)系。政府對土地的公益性投入,如基礎(chǔ)水利、交通設(shè)施等,即使土地升值,也僅體現(xiàn)為公法關(guān)系,政府不能享有私法上的集體土地收益權(quán),只能按公法關(guān)系以土地的稅收方式獲得集體土地收益。更深層次的原因,我國目前尚不認(rèn)可農(nóng)村集體作為市場交易主體享有民事權(quán)利能力和行為能力,農(nóng)村集體不能代表其成員獨(dú)立參與市場交易活動,土地市場化的經(jīng)濟(jì)利益相對中國的農(nóng)村集體而言是得不到保障的。只有理順集體土地之上各收益權(quán)主體的關(guān)系,進(jìn)一步明確其私法權(quán)利主體之法律品格,還其以私權(quán)面目,使其依據(jù)民事法律制度的法理與規(guī)則,防御國家公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù),以期我國農(nóng)民集體土地收益權(quán)之有效實(shí)現(xiàn)。

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