柴　榮，王小芳

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院， 北京　100875)

農(nóng)村和農(nóng)民問題歸根結(jié)底是土地問題。土地是人類的生存載體和活動(dòng)空間,是一切生產(chǎn)和生存的基礎(chǔ)[1](P109)。現(xiàn)階段土地仍然是農(nóng)民的“命根子”,更是國計(jì)民生的根本保障。傳統(tǒng)的小自耕農(nóng)已經(jīng)不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求,土地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)代發(fā)展的需要。十八屆三中全會(huì)的決定重申了農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán),可知土地流轉(zhuǎn)在中國現(xiàn)階段具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。“‘流轉(zhuǎn)’是一個(gè)來自于生活的術(shù)語,它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的、由法律行為所引起的法律關(guān)系。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的角度來看,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人所進(jìn)行的、依法處分自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，或者在農(nóng)村土地上設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)、債權(quán)性負(fù)擔(dān)或者其他相關(guān)權(quán)利的行為。”[2]通過承包地的流轉(zhuǎn),可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營,更能提高農(nóng)地的使用效率。但是，2013年7月至8月間，筆者通過對山西省呂梁市交口縣幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于制度與非制度因素的影響,承包地流轉(zhuǎn)存在諸多障礙,在該縣直接導(dǎo)致了承包地大面積的拋荒。

一、調(diào)查地承包地流轉(zhuǎn)狀況

交口縣位于山西省中部西側(cè),全縣造冊耕地面積共26 533.33公頃,主要農(nóng)作物有玉米、谷子、馬鈴薯、小雜糧等。課題組采取問卷與訪談相結(jié)合的抽樣方式進(jìn)行了調(diào)查。首先,根據(jù)該縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理位置,選取了城中村水頭鎮(zhèn)、位于交通要道的桃紅坡鎮(zhèn)和地處偏遠(yuǎn)的石口鄉(xiāng),根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營狀況選取了康城鎮(zhèn);其次,對每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每個(gè)行政村隨機(jī)抽樣10戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查,并對村支書、村長和村委會(huì)計(jì)及村內(nèi)對土地政策變更有切身經(jīng)歷的年長者進(jìn)行了深入訪談。在對受訪農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談后,收回有效問卷448份,整理訪談筆錄8份。調(diào)查人員入戶填寫調(diào)查問卷或組織村民集中講解問卷然后由村民填寫,沒有將問卷任意發(fā)放。深入訪談?dòng)烧{(diào)查人員引導(dǎo)、訪談對象針對土地問題尤其是流轉(zhuǎn)情況暢所欲言,并由調(diào)查人員記錄和錄音。此外,課題組調(diào)查人員還對縣農(nóng)牧局和土地辦公室相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了訪談,并親赴法院查閱了一些土地流轉(zhuǎn)糾紛案例,以深入了解土地流轉(zhuǎn)過程中的各種問題和解決機(jī)制。本文在分析時(shí)使用的材料和數(shù)據(jù),都來自于本次調(diào)查。

在調(diào)研中,課題組發(fā)現(xiàn)該縣土地流轉(zhuǎn)率較低,近年平均流轉(zhuǎn)率僅為1.5%左右,并呈下降趨勢。而土地流轉(zhuǎn)效率低下產(chǎn)生的直接后果是耕地大面積拋荒:

根據(jù)問卷反映的調(diào)查狀況,在被調(diào)查農(nóng)戶中，石口鄉(xiāng)60戶有37戶有拋荒地,占61.67%;桃紅坡鎮(zhèn)被調(diào)查的147戶中有31戶有地拋荒,占21.09%;康城鎮(zhèn)109戶中20戶閑置土地,占18.35%;水頭鎮(zhèn)132戶中有57戶的土地基本處于拋荒狀態(tài),占43.18%;合計(jì)受訪的448戶,有承包地閑置的農(nóng)戶145戶,約占總調(diào)查戶數(shù)的32.37%，如表1所示。

表1　農(nóng)戶土地拋荒狀況*調(diào)查問卷設(shè)計(jì)的問題是農(nóng)戶家庭是否有土地處于拋荒狀態(tài),并不是說這些農(nóng)戶的承包地全部拋荒;拋荒的嚴(yán)重程度受外出務(wù)工和家庭農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需要因素的影響,且農(nóng)戶每年拋荒土地的面積不等,視具體情況而定。

課題組成員對其他未發(fā)放問卷的3個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))也進(jìn)行了走訪,在訪談中發(fā)現(xiàn)土地拋荒并不是個(gè)別現(xiàn)象,整體來說70%以上的農(nóng)戶都有處于不耕種狀態(tài)的田地;20%左右的農(nóng)戶基本不耕種;有一些農(nóng)戶只在承包地上種植少數(shù)經(jīng)濟(jì)林，如核桃樹、蘋果樹等。這種狀況不僅使得大面積的耕地處于閑置狀態(tài),也使得土地在流轉(zhuǎn)中因?yàn)榻?jīng)濟(jì)林的存在而造成諸多不便。

另外,課題組從該縣農(nóng)牧局獲得的數(shù)據(jù)資料顯示,近年來拋荒土地占全部耕地面積的8%左右。但全縣拋荒土地的面積逐年上升,從2004年的653.33公頃增長到2012年的1 093.33公頃,增長了約440公頃。而且從增長趨勢來看,近兩年來拋荒地增長率較大,2010年到2012年的增長率達(dá)25.2%,如圖1所示。

圖1　土地拋荒面積年變圖/公頃

二、承包地流轉(zhuǎn)障礙的原因分析

一直以來，中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制就存在著小規(guī)模的農(nóng)民土地承包經(jīng)營與大規(guī)模的集約化經(jīng)營之間的矛盾。一方面,家庭土地承包經(jīng)營難以取得有效的經(jīng)濟(jì)收益，致使大量農(nóng)民“棄農(nóng)從商”;另一方面,有效的集約化規(guī)模經(jīng)營卻因?yàn)橥恋卦诹鬓D(zhuǎn)中遭遇的種種障礙而難以實(shí)現(xiàn),使得農(nóng)村大量的土地并不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值而處于拋荒狀態(tài)。這一問題在該縣的表現(xiàn)十分明顯。流轉(zhuǎn)需求和耕地利用問題并存的局面既有制度因素的影響，也有非制度因素的影響。

根據(jù)道格拉斯·C·諾斯(Douglass C. North)對制度的理解,“任何社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或政治體制都是由人構(gòu)建的,并且這種結(jié)構(gòu)在我們所處的這個(gè)有序社會(huì)里,具有人為的功能。這個(gè)結(jié)構(gòu)是規(guī)則、慣例、習(xí)俗和行為信念的復(fù)雜混合物,它們一起構(gòu)成了我們?nèi)粘５男袨檫x擇方式,并決定了我們達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的路徑。”[3](P15)可見,制度是群體根據(jù)預(yù)期目標(biāo)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體制的建構(gòu),是人為制定的行為選擇方式。與此相對應(yīng),非制度因素則是非人為建構(gòu)的、表現(xiàn)為受個(gè)人稟賦如知識水平、心理暗示等決定的影響個(gè)體行為選擇的因素。

(一)非制度因素分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn),非制度方面的原因更多源自農(nóng)民個(gè)體對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬認(rèn)識不清、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)等因素。

1. 農(nóng)民關(guān)于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的權(quán)屬認(rèn)識不清“土地承包經(jīng)營權(quán),是指農(nóng)民或農(nóng)廠職工以個(gè)人或家庭的名義以承包經(jīng)營的方式占有使用國家或集體土地的權(quán)利?！盵4](P102)權(quán)屬是農(nóng)村土地問題的核心,明晰土地的權(quán)屬是解決農(nóng)村土地問題的重要前提。以公有制為基礎(chǔ)建立起來的中國現(xiàn)行土地所有權(quán)制度表現(xiàn)為土地的國家所有和集體所有?！吨腥A人民共和國憲法》第十條第二款明確規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國土地管理法》也依憲法作了相應(yīng)規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民對承包地的權(quán)屬認(rèn)識并不清楚，甚至存在錯(cuò)誤。實(shí)踐中,農(nóng)戶沒有土地所有權(quán)卻有足夠的排他權(quán);農(nóng)戶個(gè)人的意志對集體經(jīng)濟(jì)組織的決定能夠產(chǎn)生較大的影響*筆者在訪談中就遇到一例。村組織決定將本村土地集中經(jīng)營并引進(jìn)了種植技術(shù),但是有一農(nóng)戶堅(jiān)持承包經(jīng)營權(quán)30年不變原則，上訪到北京,并最終以一人之力阻止了村民組織的決定,有效的土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營沒能實(shí)現(xiàn)。。

關(guān)于承包地的所有權(quán),本次調(diào)查顯示，36.7%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該屬于國家所有,17.6%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該屬于村集體所有,7.3%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該屬于村集體和個(gè)人所有,38.4%的農(nóng)戶認(rèn)為承包地即為自己的土地，如圖2所示。事實(shí)上,農(nóng)戶對于國家所有還是集體所有并沒有清楚的認(rèn)識,在他們看來只有“公”與“私”的區(qū)分,現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)為“自己的”和“公家的”。在多次訪談中筆者也發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)民認(rèn)為自己承包了集體的土地,就是該土地的所有權(quán)人,儼然以土地所有者的身份不正當(dāng)?shù)厥褂猛恋睾蜔o理地阻撓土地正常流轉(zhuǎn)。

圖2　農(nóng)戶耕地權(quán)屬意識調(diào)查/%

根據(jù)現(xiàn)行法律,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地的所有者,“集體”定義為何在法律中并沒有明確的規(guī)定。但是根據(jù)調(diào)查,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)失去了行使土地集體所有權(quán)的能力?！氨M管‘村民小組’在實(shí)踐中是最主要的代行主體,但是村民小組沒有自己的組織機(jī)構(gòu),不是獨(dú)立的主體,甚至有些地方村民小組的印章已被取消,無法承擔(dān)所有者的職能”[5]。“由于實(shí)行農(nóng)村生產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及村民小組的合并,村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織也名存實(shí)亡”[6]。事實(shí)上集體對土地已經(jīng)喪失了“主權(quán)”?！凹w土地所有權(quán)在實(shí)踐中被有意無意地輕視甚至忽視”*在陳小君《農(nóng)村土地法律制度的顯示考察與研究——中國十省調(diào)研報(bào)告書》中，顯示其他地區(qū)的調(diào)研情況也表現(xiàn)出這一情況。[7](P157),村集體要使用土地還得向農(nóng)民“購買”。

這種狀況導(dǎo)致了兩種結(jié)果：一是農(nóng)民自然地認(rèn)為土地權(quán)利屬于自己,農(nóng)戶即是耕地所有者,那么農(nóng)戶可以隨意安排耕地的使用方式甚至閑置;一是所謂的“反公地悲劇”,每個(gè)成員都認(rèn)為自己對該耕地有權(quán)利,不管流轉(zhuǎn)對集體有多少利益或可以給其他成員帶來多少好處,他都可以通過行使權(quán)利進(jìn)行阻止，從而使得沒有人可以集中土地進(jìn)行有效利用。

2.農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)農(nóng)民對于土地的依賴不僅是視作其生存之根本,更是一種心理上的情感?！皬幕鶎由峡慈?中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”,“土是他們(鄉(xiāng)下人)的命根子”,“以農(nóng)為生的人,世代定居是常態(tài),遷移是變態(tài)”。費(fèi)孝通先生還認(rèn)為,“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)。常態(tài)的生活是終老還鄉(xiāng)。”[8](P1-7)陳寅恪先生也指出:“吾國中古士人,其祖墳住宅及田產(chǎn)皆有連帶關(guān)系……其家非萬不得已,決無舍棄其祖塋舊宅并與塋宅有關(guān)之田產(chǎn)而他徙之理?！盵9](P1-8)農(nóng)民對于土地的這種情感,使其即使在不能或不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下,依然愿意保有一定的土地作為其心靈的歸屬。在鄉(xiāng)土社會(huì)中,沒有土地也即喪失了其在該環(huán)境中的身份意義*課題組和一位在縣政府上班的公職人員探討時(shí),他說:“我全家現(xiàn)在縣城居住,也不需要耕種,但是我不能把我家的承包地永久地流轉(zhuǎn)出去。這樣我在村子里就沒法立足了,別人會(huì)罵我賣掉祖產(chǎn)了,連老祖宗也不要了!”即使是離開鄉(xiāng)土社會(huì)的農(nóng)村人,由于習(xí)俗、心理等原因,也會(huì)保留其在農(nóng)村的土地,作為其在該環(huán)境中的身份象征。。

“土地為人生所資,財(cái)源所自出,人自無不樂取土地之使用與收益權(quán)。”[10](P60)土地是財(cái)產(chǎn)的象征。農(nóng)民擁有土地,一方面意味著安居樂業(yè),另一方面也形成了傳統(tǒng)中國社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。曼姆福特(Mumford)認(rèn)為:“土地意味著保障。土地意味著權(quán)利與獨(dú)立。土地更意味著個(gè)人的財(cái)富?！盵11](P147)我國最初進(jìn)行土地承包經(jīng)營配置的時(shí)候,農(nóng)民的生存以及醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障都是建立在此基礎(chǔ)上的。“然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一方面農(nóng)民的社會(huì)保障已經(jīng)不是主要依靠土地提供;另一方面以土地作為農(nóng)民社會(huì)保障的載體,不利于農(nóng)村土地資源配置效率的提高?！盵12]然而對現(xiàn)代農(nóng)民來說,已經(jīng)擺脫了土地是生活之根本的宿命,卻是另一種價(jià)值意義上的資本或財(cái)富。根據(jù)調(diào)查,該縣的土地流轉(zhuǎn)主要是用于資源開采,如果不轉(zhuǎn)變土地用途并不能給農(nóng)民帶來更大的經(jīng)濟(jì)收益。據(jù)此,農(nóng)民根本不愿意把自己承包的土地拿出來流轉(zhuǎn),更多的農(nóng)戶認(rèn)為擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)就是資本,可以等待因?yàn)橘Y源開采等原因的土地征用，從而換取更大的經(jīng)濟(jì)收入。

此外,根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)不僅不需要繳納各種農(nóng)業(yè)稅,而且可以依據(jù)種植的農(nóng)作物的種類得到不同程度的補(bǔ)貼。而實(shí)踐中農(nóng)戶是否耕種并不是補(bǔ)貼發(fā)放的根據(jù)*實(shí)踐中,補(bǔ)貼的發(fā)放一方面并不是建立在對農(nóng)戶是否真的對土地進(jìn)行耕種的基礎(chǔ)上;另一方面據(jù)調(diào)查,只要承包出去的土地,補(bǔ)貼先到集體經(jīng)濟(jì)組織，然后才發(fā)給農(nóng)戶,農(nóng)戶拋荒反而成為一些不法領(lǐng)導(dǎo)侵吞財(cái)務(wù)的理由。。因此農(nóng)民從事土地承包經(jīng)營的固定成本幾乎為零?！矮@取土地承包經(jīng)營權(quán)可能帶來的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所付出的成本,因此形成較大的利益差,誘使農(nóng)民極力爭取多占土地資源”[13](P138)。農(nóng)戶的上述行為也是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性人的思維的。

(二)制度因素分析

作為人為構(gòu)建的行為模式,制度的選擇首先要符合預(yù)期的目標(biāo)。新中國成立以來,我國先后經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的土地制度改革。從沒收地主的土地歸農(nóng)民所有，到建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社再到人民公社。制度的變遷旨在實(shí)現(xiàn)最大程度的全民公有,只是這一聲勢浩大的運(yùn)動(dòng)禁止了土地的自由流轉(zhuǎn),完全的公有化挫傷了農(nóng)民耕種的積極性。20世紀(jì)70年代末,隨著小崗村大包干的發(fā)起,全國土地改革進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期，農(nóng)村土地制度從單純的土地所有權(quán)統(tǒng)歸人民公社逐漸轉(zhuǎn)向土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離。1982年1月1日中共中央批準(zhǔn)的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》第一次明確了包產(chǎn)到戶、包干到戶的社會(huì)主義性質(zhì),從此農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度正式確立[11](P125)。但是,作為人為選擇的制度模式,具有其不足之處。我國現(xiàn)行集體土地制度的局限性,在一定程度上已經(jīng)成為農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的妨礙因素。

1.土地流轉(zhuǎn)法律限制較為嚴(yán)格土地承包經(jīng)營權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。從上述三種權(quán)能中又派生出有償轉(zhuǎn)讓權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、出租權(quán)、作價(jià)出資權(quán)、投資補(bǔ)償權(quán)、物上請求權(quán)[15](P936-938)?！霸诜€(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上,允許土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn),是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果?！盵4](P114)為有效實(shí)現(xiàn)土地利用效率,調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的耕種積極性,我國先后頒布了一系列的法律、法規(guī)來確認(rèn)和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《中華人民共和國物權(quán)法》等。這些法律、法規(guī)構(gòu)成了我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第32條明確規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@就確定了土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同時(shí),法律還對土地流轉(zhuǎn)作出相關(guān)的原則和限制性規(guī)定,但事實(shí)上這些規(guī)定卻是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)率較低的隱性誘因。

《中國人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿和有償原則。承包地是否流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶自由決定,不受任何強(qiáng)制;同時(shí)法律也沒有明確規(guī)定“有償”的標(biāo)準(zhǔn)。是否流轉(zhuǎn)的自由選擇權(quán)以及難以達(dá)成的“有償”共識,不利于閑置土地的有效流轉(zhuǎn)。

“土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律處分的最徹底方式,是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為?！盵2]《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。筆者認(rèn)為,這樣的規(guī)定并不符合法理。 首先,“土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種新型的用益物權(quán)。”[16](P128)承包人對其承包經(jīng)營的土地享有占有、使用、收益和部分的處分權(quán)。承包權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓的方式讓渡權(quán)利獲得利益是權(quán)利主體對權(quán)利的行使,不應(yīng)受到限制;其次,《中國人民共和國農(nóng)村土地承包法》要求轉(zhuǎn)讓須經(jīng)同意使得農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜,增加了流轉(zhuǎn)成本,降低了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。而《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也只對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓后的“家庭承包”規(guī)定了“經(jīng)發(fā)包方同意”的要求,“其他方式的承包”卻沒有任何限制;此外,也有學(xué)者認(rèn)為“考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相當(dāng)所有權(quán)屬性,考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓對集體成員變動(dòng)的積極影響,也考慮到歷史上中國的土地權(quán)利是高度流轉(zhuǎn)的以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不需要代行主體同意的狀況”[17]等因素,應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包方同意的限制。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。”從該法律規(guī)定可以看出,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象受到一定限制;而流轉(zhuǎn)遵循自愿原則,不僅應(yīng)包括是否流轉(zhuǎn)的自愿,還應(yīng)包含流轉(zhuǎn)給誰的自愿,上述法律規(guī)定則在一定意義上違背了流轉(zhuǎn)人和受讓人的真實(shí)意愿?？梢?該限制性規(guī)定一方面違背了流轉(zhuǎn)的自愿原則,另一方面也使一些非本集體經(jīng)濟(jì)組織的種田能手被排除在流轉(zhuǎn)對象之外,不利于土地的流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)業(yè)稅收政策杠桿失效2000年3月2日,中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》確定安徽為農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份,探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費(fèi)制度。旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革于2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的意見》以后在全國范圍內(nèi)推行。2005年經(jīng)十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決決定，自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》,結(jié)束了中國農(nóng)民兩千多年交皇糧的歷史?！?0世紀(jì)50年代末,中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以國營拖拉機(jī)站的‘機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼’的形式登上了歷史舞臺”[18](P116)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系不斷壯大,到2009年全面推行直接補(bǔ)貼,形成了以直接補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度?，F(xiàn)在中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括種糧農(nóng)戶直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼四種。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革確實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),農(nóng)戶耕種土地不僅不需要繳納各種稅費(fèi),而且還可以從國家獲得一定數(shù)額的補(bǔ)貼。但是從土地利用效率以及調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性而言效果并不明顯。課題組在訪談中和七八個(gè)農(nóng)民針對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了討論。一位種田能手激憤地和課題組成員表達(dá)了對這一政策的不滿:他認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅不應(yīng)該取消,有收入就交稅在哪個(gè)行業(yè)都是一樣的,歷史上都沒這先例;而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)該通過農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來實(shí)現(xiàn),而不是直接發(fā)放直補(bǔ)款;現(xiàn)在這樣的制度安排只能是讓很多農(nóng)戶投機(jī)取巧,土地不予流轉(zhuǎn)有承包權(quán)30年不變的政策支持，農(nóng)戶還有補(bǔ)貼收入,何樂而不為?這一說法得到了在場農(nóng)戶的贊成。

該農(nóng)民確實(shí)是一語道破了取消農(nóng)業(yè)稅和發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施中的困境。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)屬于固定成本,而農(nóng)戶是否盈利最終取決于農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和變動(dòng)成本。如果不能有效提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的變動(dòng)成本,那么不管是否取消農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)戶承包經(jīng)營土地都會(huì)存在盈利和虧損兩種狀態(tài)。如果農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格沒有提高,其他變動(dòng)成本還存在不穩(wěn)定上漲的情況下,農(nóng)民不繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并不是從事耕種的根本動(dòng)力。事實(shí)上,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放并不一定以實(shí)際耕種為要求。如果說取消農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),那么農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼卻是農(nóng)戶在不耕種的情況下繼續(xù)占有土地承包經(jīng)營權(quán)的原因。取消農(nóng)業(yè)稅和提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事實(shí)上成為農(nóng)戶對承包地不予流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)考慮。

3.土地承包制度僵化“中國土地承包經(jīng)營權(quán)配置的原則是一種靜態(tài)的、絕對的平均主義原則。所謂‘靜態(tài)’,是指分配的時(shí)間固定在某一時(shí)間點(diǎn)上,在相對長的時(shí)間內(nèi)保持不變;所謂‘絕對’,是指在分配土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),其依據(jù)只有一個(gè),即人口數(shù)量”[13](P134-135)。從1984年開始,黨和政府在各種文件中就將農(nóng)地承包經(jīng)營期限長期不變作為追求目標(biāo)。到1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂時(shí)更是將該政策以法律的形式確定下來,規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”。2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的頒布，繼續(xù)堅(jiān)持了中央關(guān)于土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變的宗旨,并以法律的形式重申了“增人不增地,減人不減地”的政策要求。

課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),一些該政策的既得利益者贊同或比較贊同這一政策,約占受訪戶數(shù)的46.4%;而40.2%的受訪者對土地承包經(jīng)營期限30年不變的規(guī)定并不認(rèn)同,對其合理性也存在質(zhì)疑,甚至不乏義憤填膺者。事實(shí)上在十多年前學(xué)者的調(diào)研中這一問題已有凸顯[19][20]?！罢{(diào)查中大部分農(nóng)民認(rèn)為土地應(yīng)該隨著人口的變化而進(jìn)行一定的調(diào)整,這在其他學(xué)者的調(diào)研中也有相似現(xiàn)象”*陳小君等在《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究——中國十省調(diào)研報(bào)告書》中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)山西、黑龍江、廣東、河南等多省的大部分農(nóng)民不是非常贊同“土地承包經(jīng)營期長期不變”這一政策;其他省份的部分農(nóng)民也有此認(rèn)識,希望縮短期限或作其他調(diào)整。[7]。

事實(shí)上,“增人不增地,減人不減地”的土地政策忽視了對新增人口社員權(quán)的保護(hù),這直接與公平原則相背離;同時(shí)這一政策也與中國農(nóng)民長期形成的“均貧富、均田地”的公平理念相背離。另一方面土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的配置模式使得農(nóng)戶在特定利益和心理的驅(qū)使下,寧愿閑置土地也不轉(zhuǎn)讓給那些愿意耕種的種田能手進(jìn)行有效使用,從而降低了土地的利用效率,在一定程度上成為土地流轉(zhuǎn)的障礙。從法理上講，這種配置不僅沒有保障公平，更不能實(shí)現(xiàn)效率；而從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，這種土地權(quán)利配置方式也不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

保持土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的理由是土地所具有的社會(huì)保障功能,從而保障社會(huì)的穩(wěn)定。但是根據(jù)現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r而言,這種長期不變的穩(wěn)定現(xiàn)狀是以犧牲土地的利用效率為代價(jià)的。對于承包地30年不變的規(guī)定,農(nóng)民既希望通過一定調(diào)整以實(shí)現(xiàn)有效利用,又害怕喪失既有和預(yù)期利益;在利益不能確定的情況下,承包經(jīng)營權(quán)30年不變反而成為農(nóng)戶不予流轉(zhuǎn)土地而靜觀其變的法律根據(jù)。農(nóng)戶的這種“心理困境”也恰恰說明了這一政策在實(shí)踐中并沒有取得應(yīng)有的成效。

4.農(nóng)民土地拋荒的違法成本低成本是衡量行為效率的首要標(biāo)準(zhǔn)。人都是理性的,生產(chǎn)實(shí)踐是最具權(quán)威的,經(jīng)濟(jì)學(xué)家在理論研究下選擇的模式,很難比實(shí)踐者在行為中總結(jié)的模式更有效率。課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分農(nóng)戶并不完全依靠土地生存,而流轉(zhuǎn)1公頃土地的價(jià)格一般是15萬元左右;農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低,滿足家庭需要以外的農(nóng)產(chǎn)品并不能帶來大的創(chuàng)收。根據(jù)邊際遞減效應(yīng),在這種情況下農(nóng)民并不會(huì)更多地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而是采用家庭代際分工的方式。這就使得從事農(nóng)業(yè)的“3860”部隊(duì)其目標(biāo)在于滿足家庭消費(fèi)需求。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分家庭從事農(nóng)業(yè)耕種的主要是賦閑在家的婦女或老人，他們?yōu)榱斯?jié)省一部分開支、吃到新鮮安全的蔬菜，或者為了老人鍛煉身體和消磨時(shí)間，這就很難保證土地的利用效率?！安荒芨N的土地也不著急轉(zhuǎn)讓,而是留作‘鄉(xiāng)愁’或者等待土地升值”[21](P7)。最重要的是,在此情況下農(nóng)戶拋荒或改變耕地用途需付出的法律成本很低或幾乎為零。課題組針對耕地的使用情況進(jìn)行調(diào)研。當(dāng)被問及“針對拋荒,一般是如何處理的?”時(shí),農(nóng)戶的選擇如圖3所示。被調(diào)研的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中“有人來處罰過”所占的比例都是最低的,均在10%左右，“有人來調(diào)查但沒有處罰過”與“沒見人管過”的比例較高。從整體上看,針對拋荒現(xiàn)象,受訪的448戶中除了83戶不存在上述現(xiàn)象外,其余365戶中“有人來處罰過”的占12.05%，“有人來調(diào)查但沒有處罰過”的占31.03%，“沒見人管過”的占56.92%?？梢?現(xiàn)實(shí)中對于違反法律規(guī)定濫用耕地的行為監(jiān)管不到位。在訪談中農(nóng)戶也表示即使有人來處罰也只是罰款或暫時(shí)制止,沒有明顯的效果。

同時(shí),由于我國法律中對拋荒行為只有禁止性規(guī)定,缺乏相應(yīng)的處罰措施,使得禁止性規(guī)定難以落實(shí)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第37條對拋荒作了原則性的規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置荒蕪耕地”“承包經(jīng)營耕地的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的耕地”。根據(jù)法律規(guī)定可以看出國家只是以法律義務(wù)的方式要求農(nóng)戶保證農(nóng)地的使用,并沒有設(shè)置相應(yīng)的處罰來保證義務(wù)的履行。而且這一規(guī)定顯然不適合斷斷續(xù)續(xù)地拋荒行為與季節(jié)性拋荒。

在成本幾乎為零、土地還可能增值的情況下,農(nóng)戶保有承包經(jīng)營權(quán)但不耕種確實(shí)不失為合情合理的選擇。

三、完善制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

就目前該縣土地流轉(zhuǎn)所表現(xiàn)的狀況來看,現(xiàn)有制度對土地流轉(zhuǎn)所作的限制以及農(nóng)戶個(gè)體原因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的阻礙,在一定程度上已經(jīng)成為流轉(zhuǎn)的桎梏。必須建立有效的耕地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制,進(jìn)一步完善現(xiàn)有集體土地制度,對相關(guān)的法律條文和政策作出修改和完善。

(一)建立土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制

如前所述,農(nóng)業(yè)稅取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為農(nóng)民保有承包地的經(jīng)濟(jì)考量，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度和激勵(lì)機(jī)制,使得農(nóng)地不能通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其基本功能,造成了農(nóng)地大面積拋荒的狀況。保護(hù)土地,不僅應(yīng)該是法律上的義務(wù),更應(yīng)該是道德上的義務(wù),是人類對自己生存條件的尊重。大地倫理之父奧爾多·利奧波德(Aldo Leopold)在其《沙鄉(xiāng)年鑒》(A Sandy County Almanac)一書中也指出:“我們不能僅從經(jīng)濟(jì)的角度來看土地,而將之視為財(cái)產(chǎn)而不盡義務(wù);人必須認(rèn)清自己的角色只是自然界的一分子,而非征服者”[22](P191-203)。獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)置是必要的,對于愿意種地并取得成效的農(nóng)戶國家不僅應(yīng)予以支持,還應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì),從而調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性;對于拋荒等破壞農(nóng)地的行為,法律不僅要有否定性評價(jià),更需要的是強(qiáng)制性的制裁?，F(xiàn)代農(nóng)民作為理性人,會(huì)權(quán)衡土地不當(dāng)使用接受查處的成本與面臨失去土地承包經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益,從而決定其最終行為。

構(gòu)建土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制更重要的是遵循“獎(jiǎng)優(yōu)促勤”的目標(biāo)。土地的使用率不僅體現(xiàn)在是否利用上,更重要的是對土地質(zhì)量的保護(hù)和優(yōu)化。如果說取消農(nóng)業(yè)稅和增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),那么土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制的構(gòu)建則在于促進(jìn)流轉(zhuǎn)、充分實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。對有效利用土地、并實(shí)現(xiàn)土地高效利用的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),能夠有效刺激農(nóng)戶的耕種積極性。十八屆三中全會(huì)提出要“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”。在農(nóng)業(yè)中,家庭經(jīng)營具有基礎(chǔ)性地位,全世界成功的農(nóng)業(yè)大多是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的。雖然十八屆三中全會(huì)提出了多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新,但是在中國現(xiàn)階段家庭經(jīng)營尤其是以小農(nóng)經(jīng)營為主體。家庭承包經(jīng)營是發(fā)展其他經(jīng)營方式的基礎(chǔ),對此,國家應(yīng)提供相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持。而這種鼓勵(lì)與支持可以體現(xiàn)在對經(jīng)營良好的農(nóng)戶進(jìn)行資金、技術(shù)上的幫助;還可體現(xiàn)在土地承包數(shù)量上的支持與獎(jiǎng)勵(lì)，這就使得經(jīng)營良好的農(nóng)戶具有資金和土地的基礎(chǔ),更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,同時(shí)為創(chuàng)新多種承包經(jīng)營方式奠定基礎(chǔ)。

處罰不應(yīng)成為重點(diǎn),但相應(yīng)的處罰措施在一定程度上能夠發(fā)揮警示和教育作用。違反法定義務(wù)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,對農(nóng)戶拋荒行為進(jìn)行處罰有相應(yīng)的法理基礎(chǔ)。“土地承包經(jīng)營權(quán),是指農(nóng)民或農(nóng)廠職工以個(gè)人或家庭的名義以承包經(jīng)營的方式占有使用國家或集體土地的權(quán)利?！盵2](P104)土地承包經(jīng)營權(quán)屬于他物權(quán)的范疇,權(quán)利人對土地的支配力不是完全的,受到法律和政策相關(guān)規(guī)定的限制?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：承包方有義務(wù)“依法保護(hù)和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害”,我國《物權(quán)法》規(guī)定：“造成不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)損毀的,權(quán)利人可以請求……恢復(fù)原狀”。農(nóng)戶拋荒行為給土地造成了一定程度的損害,違反了法律規(guī)定的義務(wù),集體作為土地的所有權(quán)人可以依法要求農(nóng)戶恢復(fù)原狀?！盎謴?fù)原狀的請求權(quán)并不屬于物權(quán)請求權(quán),而只是損害賠償請求權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式,是與金錢賠償相并存的一種損害賠償?shù)姆椒?。”[23](P290)此外,耕地事關(guān)國計(jì)民生,保護(hù)耕地不僅是法律的義務(wù)、道德的義務(wù),更是維護(hù)公益的需求,對破壞承包地的拋荒行為進(jìn)行處罰符合公共利益的需求。

為促進(jìn)承包地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制的基本思路應(yīng)是：對拋荒農(nóng)戶予以財(cái)產(chǎn)處罰并收回承包地,將回收承包地作為獎(jiǎng)勵(lì)分配給專業(yè)農(nóng)戶。在這種機(jī)制刺激之下,不能從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶為了避免拋荒成本而將閑置土地流轉(zhuǎn)出去;專業(yè)農(nóng)戶則可以通過流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。國家可通過獎(jiǎng)勵(lì)“優(yōu)耕”提高農(nóng)戶耕種和優(yōu)化土地的積極性,從而實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)和高效利用的良性循環(huán)。同時(shí),地方政府一方面應(yīng)作為服務(wù)者對土地的流轉(zhuǎn)起引導(dǎo)和促進(jìn)作用;另一方面應(yīng)作為監(jiān)督者嚴(yán)格執(zhí)法,及時(shí)制止和處罰拋荒行為，進(jìn)而保障獎(jiǎng)懲機(jī)制的有效運(yùn)行。

(二)明確集體土地所有權(quán)行使方式

《中華人民共和國憲法》第十條明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”,《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國物權(quán)法》對此也有規(guī)定?！凹w土地所有權(quán),指農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己的土地的權(quán)利?！盵24](P328)現(xiàn)行立法認(rèn)為,“‘勞動(dòng)群眾集體組織’具有獨(dú)立的法律人格,它代表集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員享有和行使對集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！盵4](P90)據(jù)此,農(nóng)村耕地的所有權(quán)人是集體,而不是農(nóng)民個(gè)人。然而“集體”的法律含義以及集體如何行使其所有權(quán)問題,現(xiàn)行立法卻沒有予以明確。在村民小組、村委會(huì)名存實(shí)亡的現(xiàn)狀下,集體所有權(quán)的行使出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象。而給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利不僅是農(nóng)戶的呼聲,學(xué)界也多有此傾向,甚至不乏土地私有化之論述。

關(guān)于集體土地所有權(quán)制度,學(xué)界提出了一系列新認(rèn)識，主要有“全體成員共有權(quán)”[25](P518)、“全體成員在平等、民主基礎(chǔ)上形成共同意志,對財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利”[26]、“全體成員所有權(quán)”[27](P462)以及“按照法人形態(tài)對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改造”[28](P15)幾種。筆者認(rèn)為,我國農(nóng)村集體是農(nóng)民通過“入社”的方式形成的,農(nóng)戶享有成員資格。由于“集體”缺乏相應(yīng)的法律界定,使得集體作為主體的地位難以實(shí)現(xiàn)。未來立法應(yīng)承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格,確認(rèn)農(nóng)戶以其成員資格民主地參與集體土地所有權(quán)的行使。而土地私有化更是行不通的。雖然從學(xué)理上講，“土地私有制是最有效率的土地制度,能保障農(nóng)民在土地上的近期和遠(yuǎn)期收益,會(huì)增加土地投入。”[29](P33)但是,私有制能夠提高效率的觀點(diǎn)并沒有充分的證據(jù)證明。發(fā)展中國家大多數(shù)實(shí)行私有制，但并沒有現(xiàn)實(shí)高效率,俄羅斯土地私有化改革反而是降低效率的實(shí)證。事實(shí)上,“農(nóng)戶更大的土地權(quán)利,意味著個(gè)體農(nóng)戶有更大的不服從村民組集體的權(quán)利,也就意味著個(gè)體農(nóng)戶有更大的反抗村民組內(nèi)大多數(shù)農(nóng)戶決定和農(nóng)戶利益的能力?！盵21](P5)“從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的角度分析,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依據(jù)法律規(guī)定或者土地承包合同的約定對集體所有的土地所享有的占有、使用和收益的權(quán)利。”[30]農(nóng)民對于土地,并不享有當(dāng)然的所有權(quán)，土地是生產(chǎn)資料而不是農(nóng)民私人的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民作為勞動(dòng)力,在土地這一基本生產(chǎn)資料上進(jìn)行勞動(dòng)獲得勞動(dòng)收入,不能獨(dú)立對其承包經(jīng)營的土地行使完全的處分權(quán)。如果“在當(dāng)前面積狹小、地塊分散的農(nóng)地上,給承包戶越大的土地權(quán)能,土地經(jīng)營者就越是難以有效整合破碎分散的產(chǎn)權(quán),就越是無法有效地經(jīng)營農(nóng)業(yè)?！盵31]因此,在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,國家應(yīng)在法律中予以明確,一方面賦予集體法人資格,實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化，集體土地由依靠土地獲得生活來源的成員使用(當(dāng)然其他成員可以從集體經(jīng)營的土地中分享土地收益)；另一方面確保農(nóng)戶參與決策的權(quán)利,為農(nóng)民通過集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)土地資源的配置和分享土地集體利益提供平臺,避免農(nóng)戶以“所有者”身份成為承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)的障礙。

(三)放寬承包地流轉(zhuǎn)對象的范圍

我國《土地管理法》與《土地承包法》均規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由本集體以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上的成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。這使得農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)對象的范圍受到極大的限制。筆者認(rèn)為,《土地承包法》賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán)。而從法理上講,本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在承包經(jīng)營時(shí)也享有優(yōu)先于集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位和個(gè)人的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上,本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)包或者接受發(fā)包方發(fā)包的承包地時(shí),不必須經(jīng)過三分二以上的多數(shù)同意以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。究其原因,首先農(nóng)村熟人社會(huì)的行動(dòng)邏輯不同于公眾社會(huì)的行動(dòng)邏輯?！稗r(nóng)民不是根據(jù)實(shí)際得到的好處計(jì)算,而是根據(jù)與他人收益的比較權(quán)衡自己的行動(dòng),這就構(gòu)成了農(nóng)民特殊的公正觀:不在于我得到多少失去多少,而在于其他人不能白白從我的行動(dòng)中額外得到好處。”[32]在這種行為邏輯之下,很難保證本集體經(jīng)濟(jì)組織成員允許“外人”通過耕種集體土地獲得收益,在一定程度上成為耕地流轉(zhuǎn)的障礙。其次,本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人承包土地需要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定也存在弊端。在多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人愿意承包土地的同時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織可通過競價(jià)的方式?jīng)Q定承包方;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府享有批準(zhǔn)權(quán),容易滋生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織通過競價(jià)方式確定承包方，并向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案即可,這樣既可以體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)性質(zhì),同時(shí)避免鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府利用職權(quán)瓜分土地承包利益。此外,十八屆三中全會(huì)決定中指出，要“推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。多種經(jīng)營模式的形成和發(fā)展,僅僅依靠本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。解除流轉(zhuǎn)對象的限制、放寬承包地流轉(zhuǎn)對象的范圍,吸納有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行承包地經(jīng)營,對于形成規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)土地利用效率具有重要意義。

四、結(jié)　語

目前，土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題以及由此導(dǎo)致的土地拋荒在中國已經(jīng)不僅僅是地區(qū)性現(xiàn)象。由于農(nóng)民自身心理和認(rèn)識上的原因以及現(xiàn)行土地法律制度的局限性，已經(jīng)在一定程度上成為引發(fā)以上問題的桎梏性因素。筆者認(rèn)為，土地拋荒不僅是資源的浪費(fèi)，更是動(dòng)搖國家基礎(chǔ)的隱患；18億畝耕地的紅線必須守住是基本，但是盤活“沉睡的資本”，讓土地有效利用才是現(xiàn)階段土地保護(hù)的重中之重。在未來發(fā)展中，構(gòu)建土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的行使方式，放寬承包地流轉(zhuǎn)對象的范圍，也許會(huì)是切合中國社會(huì)實(shí)際狀況的土地制度安排。

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