朱永行+榮藝華

城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會成長的有力引擎和潛力源泉

改革開放以來的30余年，我國堅定貫徹以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線，積極調(diào)整工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方略，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，取得了巨大的成就，有力地支撐了經(jīng)濟30多年的高速增長。我國城鎮(zhèn)化率以每年約1%的速度增長，2011年人口城鎮(zhèn)化率已達到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，達到了6.91億人。城鎮(zhèn)化水平的一路上升是前面30余年我國經(jīng)濟增長的重要內(nèi)生因素之一，支撐了近年來年均9.8%的GDP增長，未來仍有繼續(xù)支撐經(jīng)濟增長的巨大潛力。

根據(jù)揭示工業(yè)化以來市場經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)化演進一般趨勢的諾瑟姆（Ray M.Northam）曲線（見圖1），城鎮(zhèn)化率在達到30%之后開始加速，達到70%之后趨于平穩(wěn)，城鎮(zhèn)化率在30%～70%的區(qū)間為加速發(fā)展期。

圖1 城鎮(zhèn)化率的演進軌跡

按此經(jīng)驗曲線，我國的城鎮(zhèn)化正處于上升最快的發(fā)展階段，其所代表的“彌合二元經(jīng)濟”的成長過程，已經(jīng)并將繼續(xù)釋放出中國這個世界第一人口大國的巨量需求，并可得到WTO框架下全球市場有效供給的回應(yīng)，形成繼續(xù)支撐中國經(jīng)濟高速增長的大循環(huán)。城鎮(zhèn)化所蘊含的人口高密度聚集、人力資本培養(yǎng)、收入提高、消費提升，進城農(nóng)民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不斷升級換代等等，將成為我國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的持久內(nèi)生動力。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的必然要求和主要標志之一，要在城鎮(zhèn)化率達到75%～80%甚至更高時，其增長率才會明顯趨緩，那么今后伴隨著中國現(xiàn)代化進程的推進，城鎮(zhèn)化水平的較快提升至少還有20個百分點的巨大空間。如考慮到目前城鎮(zhèn)常住人口中還有1億多人實為未取得戶籍、未完成市民化、不能享受與戶籍人口均等化基本公共服務(wù)的社會成員，則中國目前的真實城鎮(zhèn)化水平應(yīng)在35%左右，未來的提升空間還要更大些，對于支持經(jīng)濟長期高速增長的后勁更強。

因此，總體而言我國經(jīng)濟社會仍處于加速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，城鎮(zhèn)化可以說是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)增長的最重要的潛能與動力源泉。自從“十五”規(guī)劃第一次把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”作為國家重點發(fā)展戰(zhàn)略并第一次把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，加大對‘三農(nóng)的支持力度”作為城鎮(zhèn)化的目標以來，城鎮(zhèn)化在國家規(guī)劃中的地位不斷提升?！笆濉币?guī)劃明確提出，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，“把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要位置上”。黨的十八大報告，又進一步強調(diào)，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。國家層面上高瞻遠矚的現(xiàn)代化戰(zhàn)略定位和新型城鎮(zhèn)化概念的提出，成為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的指導(dǎo)方針，也為解決我國改革發(fā)展進入“黃金發(fā)展和矛盾凸顯相伴”時期所暴露的一系列經(jīng)濟社會矛盾，提供了重要著力點。積極穩(wěn)妥地推進以“市民化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，對于加快現(xiàn)代化進程，支持結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，彌合二元經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提振消費和擴大內(nèi)需，推進基本公共服務(wù)均等化和社會和諧等，都有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

以“市民化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，肩負著彌合

二元經(jīng)濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史任務(wù)

需要強調(diào)，在我國30多年推進城鎮(zhèn)化的過程中，必須高度關(guān)注的首要問題是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工的“市民化”問題。

以戶籍測算，我國實際城鎮(zhèn)化率在35%左右，遠遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平，也低于一些與我國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平，并低于世界52%的平均水平。在多年城鄉(xiāng)分隔分治的體制框架下，我國以往城鎮(zhèn)化的基本特點是以流動就業(yè)的農(nóng)民工為主體，以流動就業(yè)為主要形式，并未很好地完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口“落戶”遷徙，也就是城鎮(zhèn)發(fā)展其實已大大滯后于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。要真正使進城農(nóng)民“市民化”，還存在主、客觀方面的諸多障礙。如何克服這些障礙，以便消除在城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)、社會福利與保障的供應(yīng)方面對于進城農(nóng)民工的歧視性政策和非均等化待遇，是新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化、可持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求和基本邏輯。按照黨的“十八大”提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的要求，需要通盤考慮，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，其實質(zhì)和核心內(nèi)容就是以人為本的農(nóng)民“市民化”。

具體考察，城鎮(zhèn)化是一個涉及經(jīng)濟、社會、空間等多重因素的復(fù)雜的人口遷移過程和社會發(fā)展進步系統(tǒng)工程，未來幾十年間，我國將有3億～4億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)為在城鎮(zhèn)定居。以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標，積極推進集約型可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)建設(shè)，同時亦促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能緩解環(huán)境、資源制約，以及收入分配等方面的矛盾，促進人際關(guān)系和諧。要走出集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新路，必然要求以“市民化”為核心，即最終消除戶籍制度的歧視，使進城務(wù)工定居常住人口以及農(nóng)村居民，享受一視同仁、國民待遇式的基本公共服務(wù)均等化待遇。

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史原因、傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分治體制的產(chǎn)物。改革開放以來，我國努力發(fā)展市場機制，但是在一定階段上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚無法得到根本改變，總體而言區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距還一度有所擴大，“一條腿長、一條腿短”的局面制約了國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，積累了不少矛盾并趨于凸顯。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念推動新型城鎮(zhèn)化，有利于減少城鎮(zhèn)化過程中對農(nóng)民造成的權(quán)益損失，讓進城農(nóng)民工、農(nóng)村居民能夠與城市居民一樣得到公平的公共福利和發(fā)展機會，最終使大量農(nóng)村富余勞動力進城并真正融入城市，擁有和城鎮(zhèn)居民同等的身份、社會地位、社會保障等各種待遇。因此，引導(dǎo)好中國這種以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化進程，發(fā)揮城鎮(zhèn)化紅利，需要對阻礙市民化的現(xiàn)行戶籍制度及其附屬的福利制度、農(nóng)村土地制度、城市社會管理、社會保障制度、城市規(guī)劃體制、行政區(qū)的協(xié)調(diào)機制等一系列制度，創(chuàng)建條件進行相應(yīng)的變革。必須在彌合二元經(jīng)濟的歷史過程中，通過經(jīng)濟實力、財政實力、制度建設(shè)、經(jīng)濟手段和其他各種調(diào)控手段與政策措施的優(yōu)化組合，走出一條伴隨新型工業(yè)化、服務(wù)業(yè)升級，同時推進新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而最終達到城鄉(xiāng)一體化一元經(jīng)濟和諧境界的“中國道路”。

在此過程中的一個明顯的現(xiàn)實矛盾，是在城市區(qū)域吸引人口聚集的同時，以財政為后盾的公用事業(yè)、公共服務(wù)對新入居民的有效供給滯后。僅強調(diào)理念和政策導(dǎo)向還遠遠不夠，必須在“以行控財、以財行政”的財政分配中，基于客觀條件的演變，著力支持上述使全社會成員共享國民待遇的這一融合過程走得盡可能快一些、平穩(wěn)一些。所以，有必要專門討論財政支持如何匹配的問題。

推進以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化，必須以一元化的

公共財政作為支持后盾

我國傳統(tǒng)體制下成型、改革開放后仍有延續(xù)的城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成了以戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在內(nèi)的一系列二元社會制度體系，已產(chǎn)生和積累的矛盾和問題妨礙著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。隨著大批農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，近年來，農(nóng)民工占全國非農(nóng)就業(yè)比重迅速提高，如：2011 年農(nóng)民工總量已達到2.53 億人，占非農(nóng)就業(yè)總量的50.7%，首次超過一半。但是，全國80%被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都是流動就業(yè)，其中舉家遷徙的農(nóng)村人口只占20%左右。這20%舉家遷徙進城就業(yè)的農(nóng)民工雖已成為城鎮(zhèn)新居民，但大都還缺少一個戶籍身份的認定，他們長期在城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)或在工廠打工，逐漸融入了城鎮(zhèn)的社區(qū)生活，成為城鎮(zhèn)居民不可或缺的重要組成部分，但是卻因為非市民的身份，在福利、住房、教育、醫(yī)療等方面實際仍受到歧視性政策等諸多限制。

使農(nóng)民工及其家庭成員市民化，需要構(gòu)建統(tǒng)一的就業(yè)、社保、定居等制度，需要處理農(nóng)民工因其農(nóng)民身份形成的農(nóng)地權(quán)利的合理傳承的制度安排，需要解決農(nóng)民工參與城市社區(qū)治理的市民權(quán)利的確認與落實等一系列問題。在戶籍等問題后面的物質(zhì)層面的資源配置，首先是公共服務(wù)的相應(yīng)提升和公用事業(yè)的擴容。政府是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃主體，公共財政是政府處理城鎮(zhèn)化問題公共資源配置的主要手段，按照公共財政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，消除我國財政的二元特征遺存、構(gòu)建我國一元化的公共財政，是破解二元結(jié)構(gòu)，走向以“市民化”為核心的城鄉(xiāng)一體與現(xiàn)代化過程的重要機制支持后盾。這種一元化的公共財政應(yīng)體現(xiàn)在以下方面。

（一）按照十八大提出的“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的精神，構(gòu)建符合公共財政要求和透明高效配置公共資源所需要的全口徑預(yù)算管理體系，在真正的“全景圖”下優(yōu)化“結(jié)構(gòu)圖”，使可用公共資源在優(yōu)化配置中最充分地支持“市民化”過程

全口徑預(yù)算管理（Full-Covered Budget Management， FCBM）就是要對全部政府性收支，實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理，即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入政府預(yù)算管理范圍。從公共財政建設(shè)角度來看，無論是預(yù)算內(nèi)還是過去所稱的政府預(yù)算外或制度外收入等，都必須納入全口徑預(yù)算管理。

2003年10月黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，明確提出“實行全口徑預(yù)算”。此后，國務(wù)院在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》 中進一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預(yù)算管理”。隨著改革的深化，我國已經(jīng)初步確立了以公共收支預(yù)算（政府一般收支預(yù)算）、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算為主要內(nèi)容的政府預(yù)算體系，形成了各自相對獨立又統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)結(jié)的有機整體。2012年，財政部門已明確宣布“預(yù)算外資金”概念退出歷史舞臺。黨的十八大報告，再次明確強調(diào)“全口徑預(yù)算管理”的原則和要求。在此制度規(guī)范框架中，我國應(yīng)乘勢推進一元化公共財政服務(wù)于“市民化”的具體機制創(chuàng)新和法律體系建設(shè)。

完整的政府預(yù)算體系是財政管理制度運行的基本平臺。在這個預(yù)算體系平臺上，應(yīng)真正廢除各級政府和部門的“自籌”和執(zhí)收執(zhí)罰中的“收支掛鉤”制度，政府部門所有權(quán)力環(huán)節(jié)只能通過財政收入形式獲得各種收入，并從事預(yù)算法案通過的活動，切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系，從而真正實現(xiàn)財政部門統(tǒng)攬政府收支的一元化財政，使其能夠真正成為接受立法機構(gòu)和社會公眾委托與問責的主體。要以“全口徑預(yù)算”為契機，在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一、對接、協(xié)調(diào)和均衡的體系，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，必要時也可建立類似的特別預(yù)算或?qū)ｉT預(yù)算，從而穩(wěn)步推進政府預(yù)算體系的完善與健全。全口徑預(yù)算管理體系的內(nèi)在邏輯，正是在建立一套涵蓋所有政府收支項目的預(yù)算報表體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合推進預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督審查的各個階段的民主化、法治化水平，使公共資源首先真正形成“全景圖”，再在越來越充分的公眾參與和監(jiān)督之下，形成資源配置、資金運用中以公眾利益最大化為取向的“結(jié)構(gòu)圖”。這是包括預(yù)算法律制度規(guī)范、預(yù)算會計體系、預(yù)算權(quán)配置、預(yù)算管理的范圍、預(yù)算管理模式及預(yù)算報告體系等要素在內(nèi)的系統(tǒng)工程，也是支持“市民化”過程的最合理、最高效的公共資源配置體系。

（二）在新時期進一步強調(diào)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，服務(wù)全局，積極消除歧視性的、非均等化的問題與弊端，不斷推進基本公共服務(wù)均等化新舉措的出臺，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一元化體制和運行機制

在城鄉(xiāng)之間提供大體相當?shù)幕竟卜?wù)，是公共財政的重要職責和“市民化”必備條件。但是城鄉(xiāng)分治下城市偏向型的公共品供給制度，已累積形成城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村基本公共服務(wù)供應(yīng)短缺、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等現(xiàn)實問題。尤其是，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，而與之相關(guān)的收入分配制度、城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距、國土開發(fā)利用、環(huán)境資源開發(fā)、社會保障制度、文化教育醫(yī)療等改革措施，往往無法匹配和無力跟進，造成了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的非市民化現(xiàn)狀，歧視性的、非均等化的問題表現(xiàn)為“半城鎮(zhèn)化”、“淺城鎮(zhèn)化”問題。這種按照人們的身份和地域，以“城鄉(xiāng)分離式”提供公共服務(wù)的體制，需漸進消除。在推進基本公共服務(wù)均等化過程中，應(yīng)積量變?yōu)橘|(zhì)變，致力于消除二元因素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間及整個國家基本公共服務(wù)的一元化，即構(gòu)建面向全體國民、城鄉(xiāng)一體、標準統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。這種一元化是城鄉(xiāng)居民平等享有基本公共服務(wù)和以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化的制度基礎(chǔ)和保障。

為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化服務(wù)于“市民化”的目標，首先，需加快建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明、合理、有力的財政轉(zhuǎn)移支付制度；其次，應(yīng)建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制，切實增強各級財政，特別是縣級財政提供基本公共服務(wù)的能力；再次，建立健全區(qū)域基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)機制和加強中央政府各部門與省級政府間的協(xié)調(diào)磋商，逐步使區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和實際標準基本一致，推動相關(guān)制度和規(guī)則銜接，做好投資、財稅、產(chǎn)業(yè)、土地和人口等政策的配套協(xié)調(diào)。

（三）使財政分配與國家主體功能區(qū)規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展、土地制度改革等實現(xiàn)全面的協(xié)調(diào)配合

新型城鎮(zhèn)化的推進，涉及主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度、戶籍制度改革等方面綜合的頂層規(guī)劃和體制機制改革。公共財政在支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，要在規(guī)劃的政策支持和體制改革等方面積極與國家十二五規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等國家規(guī)劃，以及土地制度改革等，實現(xiàn)全面的協(xié)調(diào)配合。

按照國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃和實施主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的要求，公共財政要大力促進公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的均衡配置，縮小基本公共服務(wù)水平差距。其中，為進一步消除相關(guān)的體制、制度和政策性障礙，增強以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力和活力，公共財政要配合土地、戶籍、投融資體制、社會保障等方面的體制改革和制度創(chuàng)新，提供改革所需要的基本財力保障和制度配套支持。

土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，而與之相關(guān)的重大現(xiàn)實問題是農(nóng)村基本農(nóng)田土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”全套制度如何合理化。已可看清：在我國農(nóng)村土地的集體所有制無法與市場、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，所謂使土地“私有”的方向又至少于政治上在中國不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和實現(xiàn)民族復(fù)興愿景面臨的巨大歷史考驗之一。筆者認為，未來的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇集體所有制、私有制之外的唯一余項——國有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地，都納入“國有”法律框架后，其中對基本農(nóng)田確立永佃制，在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問題（物質(zhì)利益補償可以分步按合約實現(xiàn)），進而給予全體社會成員國民待遇，其后即有可能進入一個統(tǒng)一市場中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)：就是我國全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進入國有資本預(yù)算（基本農(nóng)田另行處理，實際上可不要求或象征性低標準要求務(wù)農(nóng)者上交農(nóng)地的地租）；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置，均可進入無壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除與基本農(nóng)田用地封閉式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)?；?jīng)營之外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場的一個大平臺。這個前景，是配套于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化歷史過程的一個值得探討的可選改革方向，如果一旦形成決策思路，公共財政理應(yīng)支持其方案化實踐，推進優(yōu)化。

（四）使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財政資金和城投債資金，在來源清晰、風險可控的原則下，相互協(xié)調(diào)、有序配合

城投債在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，揮了重要的作用，大大促進了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。但另一方面，作為單一的投融資機制，城投債又具有較大的風險性和不可持續(xù)性。

在城投債融資渠道變窄，新型城鎮(zhèn)化資金壓力較大的情況下，可考慮將公共財政資金與城投債資金以統(tǒng)一規(guī)劃、風險各擔、協(xié)調(diào)有序的方式聯(lián)合運用。相關(guān)的聯(lián)合機制設(shè)計還需要進一步的考慮完善，但應(yīng)該在一元化財政框架下來進行。

責任編輯：印穎 羅邦敏

參考文獻

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[3]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)﹝2012﹞29號），http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。

[4]羅宏斌：《“新型城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵與意義》，載《湖南日報》，2010-02-19。

[5]李鐵：《正確處理城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的幾個關(guān)系》，載《行政管理改革》，2012（9）。

[6]錢蓮琳：《“全口徑預(yù)算”：健全政府預(yù)算體系的突破口》，載《地方財政研究》，2011（4）。

[7]項繼權(quán)：《我國基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略選擇》，載《社會主義研究》，2009（1）。