摒棄“以票取人”

選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過(guò)民主推薦。干部民主考察中必須全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉。

在2014年1月14日中共中央新頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用干部條例》（簡(jiǎn)稱新版《干部任用條例》）的第四章、第五章對(duì)干部選任中的民主推薦和民主考察做了詳細(xì)規(guī)定。

其中第四章明確指出：選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過(guò)民主推薦。民主推薦包括會(huì)議投票推薦和個(gè)別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用的重要參考，在一年內(nèi)有效。第五章明確指出，在考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，必須依據(jù)干部選拔任用條件和不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職責(zé)要求，全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉。在確定考察對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時(shí)考核、年度考核、一貫表現(xiàn)和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀，防止把推薦票等同于選舉票、簡(jiǎn)單以推薦票取人。新版《干部任用條例》還明確了六類官員不得作為考察對(duì)象。

新版《干部任用條例》在干部民主推薦和民主考察程序上的這些規(guī)定，具有極強(qiáng)的問(wèn)題針對(duì)性，也具有很符合實(shí)際情況的指導(dǎo)性。應(yīng)該說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，中央一直要求各級(jí)黨組織重視完善干部選任中的民主推薦和民主考察制度，著力提高民主推薦和考察的可信度。但近年來(lái)，從許多地區(qū)、許多部門的實(shí)際操作來(lái)看，還是缺乏一系列有效措施，效果不盡人意。在干部民主推薦和民主考察程序上問(wèn)題不少，有些問(wèn)題還比較嚴(yán)重。

初始提名權(quán)問(wèn)題重重

干部提名工作，就是提出擬選拔任用人選的初始程序、啟動(dòng)環(huán)節(jié)，是干部選拔任用工作的基礎(chǔ)和源頭，決定著什么樣的人選能夠進(jìn)入決策者視野，最終影響到選人用人的質(zhì)量和成敗。一個(gè)干部一旦獲得組織提名，接下來(lái)的民主推薦、民主測(cè)評(píng)等程序幾乎就是“一馬平川”。干部選任工作中發(fā)生的一些問(wèn)題，往往源于這一環(huán)節(jié)。初始提名權(quán)問(wèn)題有時(shí)甚至決定著民主推薦、民主測(cè)評(píng)的質(zhì)量。

近年來(lái)，各地各級(jí)組織部門都對(duì)規(guī)范初始提名問(wèn)題給予了高度重視。但是由于《干部任用條例》未對(duì)提名程序作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地在思想認(rèn)識(shí)、實(shí)際操作等方面還存在一些問(wèn)題。

一是關(guān)于“誰(shuí)提名”的問(wèn)題。提名主體不明確，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生各種偏差。往往是由少數(shù)人甚至某個(gè)人決定班子調(diào)整和選用干部的時(shí)機(jī)、數(shù)量以及提名人選,導(dǎo)致初始提名成為一些主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門發(fā)揮“影響力”的最主要環(huán)節(jié)，他們的觀點(diǎn)和意圖在民主推薦和民主測(cè)評(píng)中常起導(dǎo)向性、關(guān)鍵性作用，甚至造成初始提名失公失范。

二是關(guān)于“怎樣提名”的問(wèn)題。對(duì)啟動(dòng)提名程序包括哪些具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容不清楚，對(duì)應(yīng)由哪些組織部門和人員參與也無(wú)具體限定，在動(dòng)議和初始提名中缺少具體、清晰的依據(jù)，對(duì)某一崗位應(yīng)該選用什么人，不該選用什么人，表現(xiàn)出較大的隨意性和不確定性，往往以主要領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移。另外，按照《條例》規(guī)定，本應(yīng)是“先民主、后提名”的程序，在目前各地常常是“先提名、后民主”，即先提出建議人選，再去進(jìn)行“驗(yàn)證式”的民主推薦和民意測(cè)評(píng)。有些一把手和組織人事部門將事先醞釀確定的擬任對(duì)象,有意透露出去,造成一定輿論；或事先打招呼“統(tǒng)一思想”；或以實(shí)用主義態(tài)度對(duì)待推薦結(jié)果，結(jié)果看似嚴(yán)格履行了程序， 實(shí)質(zhì)上仍是少數(shù)人或個(gè)別人說(shuō)了算。

三是關(guān)于“提名責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)”的問(wèn)題。由于實(shí)際操作中主體和責(zé)任的不明晰，導(dǎo)致提名主體的責(zé)任難以界定。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用制度的缺失，在干部任用中摻雜個(gè)人意

志，通過(guò)民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主考察等“走程序”的形式實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的，造成“程序上看似中規(guī)中矩，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)個(gè)人意志”的現(xiàn)象。此外,現(xiàn)有制度對(duì)推薦行為缺乏硬性要求, 推薦人無(wú)需對(duì)其行為及結(jié)果承擔(dān)責(zé)任, 少數(shù)人責(zé)任心不強(qiáng),敷衍了事, 使程序變成沒有約束力的形式。

以票取人難以真實(shí)把握民意

在干部推薦和考察過(guò)程中，以票取人的問(wèn)題也未能得到很好解決，在結(jié)果運(yùn)用上，簡(jiǎn)單地以票取人難以真實(shí)把握民意。主要問(wèn)題是：

一是不簡(jiǎn)單以票取人的社會(huì)氛圍尚未形成。長(zhǎng)期以來(lái)，民主推薦都是以得票多少定取舍，“得票多就理所當(dāng)然成為考察對(duì)象”已成定勢(shì)，要在短時(shí)間內(nèi)改變這種現(xiàn)狀，組織上必然承擔(dān)“用人不公”的風(fēng)險(xiǎn)，并需要花很大的精力消除這種疑慮。

二是不簡(jiǎn)單以票取人的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。到底怎樣才算不簡(jiǎn)單以票取人，目前尚沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)把不簡(jiǎn)單以票取人作為實(shí)現(xiàn)自己目的的“托辭”，推薦結(jié)果符合自己意圖就強(qiáng)調(diào)“尊重民意”，不符合就強(qiáng)調(diào)“不簡(jiǎn)單以票取人”。

三是不簡(jiǎn)單以票取人的制度規(guī)范尚未形成。目前各地雖然探索了“三票制”、“四票制”等方法，但都還不成熟。由于制度機(jī)制的缺失，不簡(jiǎn)單以票取人在實(shí)際工作中往往很難落到實(shí)處，無(wú)形中增大了真實(shí)把握民意、科學(xué)運(yùn)用民意的難度。

四是“以票取人”的導(dǎo)向帶來(lái)“以票取事”現(xiàn)象突出。一些干部不是通過(guò)主觀的努力工作來(lái)追求干部群眾的公認(rèn)，而是把著力點(diǎn)放在非正規(guī)渠道甚至是旁門左道上。他們把所要干的事情與未來(lái)的民主推薦得票率連在一起,只要是有利于提高得票率的事情,就爭(zhēng)著去做；凡是不利于得票甚至可能丟票的事情,則不愿甚至不做。在現(xiàn)實(shí)生活中,做轟轟烈烈、熱熱鬧鬧的事情的人多了,做給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、做給新聞媒體看的事情的人多了。

五是“以票取人”的導(dǎo)向帶來(lái)拉票現(xiàn)象突出。以“我”的升遷為中心，最大限度地爭(zhēng)取每一張推薦票。對(duì)列入民主推薦人員范圍的對(duì)象，處處逢迎,能給好處就給好處，能不得罪就不得罪,目的只有一個(gè)，那就是提高自己的得票率。因此，敢于堅(jiān)持原則、敢于批評(píng)的人少了。除此之處，還有一種現(xiàn)象值得格外關(guān)注,即極少數(shù)干部采取推薦會(huì)前打招呼、請(qǐng)客送禮，甚至是封官許愿等方式,不擇手段地獲取推薦票。這就使一些政績(jī)平平而善于投機(jī)的人有了可乘之機(jī)，一些業(yè)績(jī)突出、敢抓敢管的人卻處于劣勢(shì), 導(dǎo)致一些人繞著矛盾走，好人主義盛行。

拉票賄選影響民主推薦、民主測(cè)評(píng)質(zhì)量。在選舉中，拉票賄選、承諾回報(bào)、拉幫結(jié)派、暗箱操作等不正之風(fēng)日盛,血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣、姻緣、官緣等多重關(guān)系網(wǎng)互相交織，一定程度上致使干部民主推薦成了講關(guān)系、比背景、論親疏的現(xiàn)實(shí)博弈。一些干部唯“利”是圖，或通過(guò)各種方式拉攏有推薦權(quán)的普通干部群眾，或看推薦誰(shuí)對(duì)自己最有利就投誰(shuí)的票，導(dǎo)致民主推薦過(guò)程或程序空轉(zhuǎn)，民主推薦結(jié)果失真。在民主推薦、測(cè)評(píng)中出現(xiàn)了“感情票”、“關(guān)系票”、“利益票”、“印象票”、“糊涂票”、“違心票”等五花八門的情況，導(dǎo)致“群眾公認(rèn)”的干部認(rèn)定和把握十分復(fù)雜。社會(huì)上流行這樣一句話：“打招呼的，我不一定投他的票。不打招呼的，我肯定不會(huì)投他的票。”一位地方領(lǐng)導(dǎo)感嘆道：“在干部選拔和民主測(cè)評(píng)中，有人可以在一兩個(gè)月內(nèi)把一兩百人全部搞到位，請(qǐng)客吃飯這些事情多簡(jiǎn)單?。∧阏f(shuō)它不起作用，它就還起作用了?！?/p>

推薦監(jiān)督機(jī)制缺失影響民主推薦、民主測(cè)評(píng)質(zhì)量。民主推薦民主測(cè)評(píng)情況被視為高度機(jī)密,只有主要領(lǐng)導(dǎo)同志和組織部門掌握。工作過(guò)程也只是組織人事部門少數(shù)幾個(gè)人操作，缺乏組織監(jiān)督和民主監(jiān)督。由于運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的不完善，民主推薦的結(jié)果往往是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，推薦程序就不可避免地成了一種形式。其主要表現(xiàn)為推薦條件的設(shè)置、推薦范圍的確定、推薦信息的發(fā)布、推薦結(jié)果的處理等，都與大多數(shù)推薦人沒有關(guān)系。即使程序上沒有缺少任何一環(huán)，但由于缺少民意表達(dá)和監(jiān)督的途徑，這種監(jiān)督上的不完善還是會(huì)導(dǎo)致推薦人參與民主推薦的熱情不高，或者是被動(dòng)地參與或者是不負(fù)責(zé)任地參與，這也為一些領(lǐng)導(dǎo)干部在民主推薦中暗箱操作或按“潛規(guī)則”行事提供了可能。有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)沒有監(jiān)督機(jī)制制約的程序運(yùn)用“得心應(yīng)手”，對(duì)于民主推薦監(jiān)督機(jī)制的建立健全也就失去了興趣,沒有監(jiān)督機(jī)制，民主推薦的過(guò)程就會(huì)成為某些領(lǐng)導(dǎo)者任意擺布的形式，也難免引起推薦人對(duì)推薦結(jié)果的質(zhì)疑。只有建立監(jiān)督機(jī)制，把民主推薦的過(guò)程置于紀(jì)檢部門和推薦人甚至群眾輿論的監(jiān)督之下，才會(huì)提高民主推薦的公信度。

推薦者不知情影響民主推薦、民主測(cè)評(píng)質(zhì)量。一個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“我到省里去劃票，推省級(jí)班子，我拿到名單一看，一個(gè)都不認(rèn)識(shí)，不知道劃誰(shuí)……不了解你怎么推啊，他高矮胖瘦我都不知道，不要說(shuō)品行和才干了。所以說(shuō)這種劃票盲目性很大，看起來(lái)是很民主的東西，實(shí)際上是很盲目的?！眳⑴c民主推薦的人對(duì)推薦對(duì)象缺乏足夠的了解,難免投“盲目票”。不少參加民主推薦的干部和群眾對(duì)擬任干部的德才表現(xiàn)缺乏了解，有的雖然和擬任干部有一定的工作聯(lián)系，但對(duì)其工作目標(biāo)、工作能力、工作實(shí)績(jī)，缺乏深度把握和理性分析，推薦干部難免存在以偏概全的現(xiàn)象，判斷上存在失誤。被推薦者和被測(cè)評(píng)者由于工作崗位、環(huán)境、生活、交際范圍和“知名度”不一樣，大量知情人參加不了推薦和測(cè)評(píng)，參加推薦測(cè)評(píng)的許多人又不知情，加之缺乏干部基本情況和日常考核的介紹，往往是憑感覺、憑印象、憑親疏進(jìn)行評(píng)價(jià)。特別是推薦人與被推薦人之間缺乏必要的互動(dòng), 難以比較鑒別, 主要憑平時(shí)印象來(lái)選擇,使民主推薦帶有一定的盲目性。

組織不力、考察失真影響民主推薦、民主測(cè)評(píng)質(zhì)量。民主原則和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要運(yùn)用成熟的技術(shù)和方法，并按嚴(yán)格的步驟進(jìn)行操作。比如推薦范圍確定、推薦動(dòng)員、表格設(shè)計(jì)、時(shí)間安排、投票方法、票的回收與統(tǒng)計(jì)、結(jié)果發(fā)布的規(guī)則和程序等等，都會(huì)直接影響到民主推薦和民主測(cè)評(píng)的可信度和有效度。目前，許多地方在實(shí)施民主推薦和民主測(cè)評(píng)時(shí)，概念不清、技術(shù)粗放的現(xiàn)象比較普遍。有的地方和單位在組織工作中跑風(fēng)漏氣，拉票者聞風(fēng)而動(dòng)；有的在民主推薦、測(cè)評(píng)中臨時(shí)通知，靠一次性的、匆匆忙忙的突擊投票來(lái)確定考察對(duì)象；有的在民主推薦時(shí)不提供符合推薦條件的人員名冊(cè)或被測(cè)評(píng)對(duì)象的書面述職報(bào)告；有的僅提供干部名冊(cè),沒有其他充足的介紹材料,被推薦人信息過(guò)于簡(jiǎn)單，會(huì)使推薦人難以做出全面衡量和判斷；有的民主測(cè)評(píng)表的各項(xiàng)測(cè)評(píng)內(nèi)容過(guò)于抽象，或過(guò)于繁雜；有的組織推薦、測(cè)評(píng)的場(chǎng)所很小，座位過(guò)于緊湊，參加人員沒有互相回避的空間，一些人員害怕泄密、得罪人，“明哲保身”地投“身邊票”、“軟弱票”,難以體現(xiàn)推薦人的真實(shí)意向。特別是缺乏公開公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推薦者和被推薦者沒有形成有效的溝通渠道, 被推薦對(duì)象缺乏自我推介、展示才華的平臺(tái)。真正優(yōu)秀的干部有尊嚴(yán)、不媚俗、不會(huì)跑、不會(huì)要，在一哄而起的民主推薦中，這些干部往往處于劣勢(shì)，居于下風(fēng)。

這兩大問(wèn)題如果不能很好解決，會(huì)挫傷一大批積極有為、敢于進(jìn)取的好干部的積極性。

（中國(guó)行政體制改革研究會(huì)課題組 組長(zhǎng)魏禮群 成員：趙世洪、李沛、胡敏、蒲實(shí)）