摘 要：法治是實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制理性建構(gòu)的制度保障。法律至上、良法之治、人權(quán)保障、公正司法等法治維度下的基層維穩(wěn)機(jī)制應(yīng)成為其理性運(yùn)行的內(nèi)在制度邏輯。從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的基礎(chǔ)看，法治有利于提升基層政府的維穩(wěn)能力；從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的條件看，法治有利于有效引導(dǎo)公眾的維權(quán)行為；從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的保障看，法治有利于有效約束基層政府的維穩(wěn)權(quán)力。

關(guān) 鍵 詞：法治維度；基層維穩(wěn)機(jī)制；理性建構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）02-0021-06

收稿日期：2013-10-15

作者簡(jiǎn)介：陳發(fā)桂（1972—），男，廣西灌陽(yáng)人，中共廣西區(qū)委黨校副教授，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)穩(wěn)定。

基金項(xiàng)目：本文系2011年度廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“廣西基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制的理性化建構(gòu)問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11FSH016；2013年中共廣西區(qū)委黨校校級(jí)課題“基層維穩(wěn)機(jī)制有序運(yùn)行的法治支持體系研究”的階段性成果。

一、法治維度下基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的話(huà)語(yǔ)內(nèi)涵

法治是基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行的前提和保障。在基層社會(huì)治理過(guò)程中，要用法治來(lái)約束所有維穩(wěn)參與主體的行為。一方面，要使基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)不超越法律底線(xiàn)，使其具有程序的合法性、行動(dòng)的可預(yù)期性、風(fēng)險(xiǎn)的可控性和結(jié)果的可接受性；另一方面，要使民眾的維權(quán)行為遵循法治的要件，使其訴求具有合理性、正當(dāng)性、可救濟(jì)性和可回應(yīng)性。因此，在理論和實(shí)踐上，只有創(chuàng)新基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，走法治化道路，才能實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行的最終目的。由此，“法律至上、良法之治、人權(quán)保障、公正司法等法治維度應(yīng)當(dāng)成為法治維穩(wěn)過(guò)程中的基本話(huà)語(yǔ)內(nèi)涵?！盵1]法治維度下的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制不僅是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)有序運(yùn)行的基本前提，同樣也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化建構(gòu)的必然選擇。

（一）法律至上維度下的基層維穩(wěn)

法律之上沒(méi)有權(quán)威，這是法治的首要內(nèi)容，即法律應(yīng)是社會(huì)治理的最高準(zhǔn)則，任何個(gè)人和組織都不享有法律之外的特權(quán)。英國(guó)學(xué)者戴西認(rèn)為，“法律至上”是法治的主要特征。[2]在基層維穩(wěn)過(guò)程中，法律至上實(shí)際上是要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的規(guī)則治理，“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”非常形象地說(shuō)出了其中的道理，即將明確的規(guī)則作為 “規(guī)矩”來(lái)規(guī)范基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)和公眾的維權(quán)行為。如2013年4月12日廣受社會(huì)關(guān)注的湖南“唐慧案” 。“我還要上訴?！边@是“上訪(fǎng)媽媽”唐慧訴永州市勞教委案被一審駁回，走出法庭之后對(duì)媒體所表露出的下一步如何尋求法律救濟(jì)的真實(shí)打算。盡管唐慧的維權(quán)方式在社會(huì)上存在廣泛爭(zhēng)議，但通過(guò)她后來(lái)一直采取的訴訟行為可以說(shuō)明，作為一位母親，今天的唐慧無(wú)論對(duì)女兒的不幸經(jīng)歷多么痛心疾首，對(duì)自己受到的勞教處分多么不服，至少表明她已經(jīng)放棄采取有違法治精神的過(guò)激維權(quán)行為，理性地選擇依法訴訟的方式表達(dá)自己的訴求。如果當(dāng)初基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中能夠避免三番五次地對(duì)唐慧的上訪(fǎng)采取拘留等非理性的措施，而唐慧如果之前能選擇理性的維權(quán)行為與合法的救濟(jì)渠道，也就不會(huì)出現(xiàn)在其上訪(fǎng)過(guò)程中那么多超越法律規(guī)則底線(xiàn)的非理性行為。需要指出的是，規(guī)則治理對(duì)實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)的理性建構(gòu)具有不可替代的作用。在法治社會(huì)，正當(dāng)?shù)姆蔁o(wú)條件地被整個(gè)社會(huì)嚴(yán)格遵守，既反映了公眾的期望，符合公眾的利益，也體現(xiàn)了社會(huì)善治的共同理想和信念，理應(yīng)受到全社會(huì)的尊重和遵從。因此，法律至上的實(shí)質(zhì)就是以人民的意志來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）良法之治維度下的基層維穩(wěn)

良法，即所制定的法律要遵循正義、道德、公平、正當(dāng)程序、個(gè)人權(quán)利和尊嚴(yán)的理念，并且在現(xiàn)實(shí)的政治和法律制度中加以貫徹。[3]良法應(yīng)當(dāng)以完備而科學(xué)的法律體系來(lái)體現(xiàn)，它是建設(shè)法治社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的前提，中外法學(xué)家對(duì)此都有過(guò)深刻的闡述。英國(guó)法學(xué)家威廉·韋德從法治的核心是依法行政的角度論述了法治的基本含義。第一層含義是，任何事情都必須依法而行；第二層含義是，政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。[4]（p611）我國(guó)學(xué)者共識(shí)性的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，法治原則或要素的首要內(nèi)容就是社會(huì)應(yīng)主要根由法律來(lái)治理，法律在全部社會(huì)規(guī)范體系中居主導(dǎo)地位；法律體系的完備。[5]（p341-347）在基層維穩(wěn)過(guò)程中，盡管也存在是否“遵守法律，即使惡法亦然”的爭(zhēng)論，[6]（p147）但其主要強(qiáng)調(diào)的是法律的權(quán)威性及其普遍適用性對(duì)于法律實(shí)施的意義，并沒(méi)有否定良法在基層維穩(wěn)中的重要性。因?yàn)榉ㄖ问且婪ㄖ卫?，所以，只有良法才能最大限度地得到社?huì)公眾的認(rèn)同，才能最大限度地發(fā)揮法治在基層維穩(wěn)中的效力。良法在基層維穩(wěn)中的功效應(yīng)具備以下要素：一是只有制定完備的立法規(guī)范，才能有效指導(dǎo)基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)和公眾的維權(quán)行為。即規(guī)范基層政府與社會(huì)公眾的法律應(yīng)當(dāng)是類(lèi)別齊全、規(guī)范系統(tǒng)、大體涵蓋基層社會(huì)治理的主要方面，且各項(xiàng)制度相互之間保持大體協(xié)調(diào)的制度體系；[7]（p25）二是法律應(yīng)當(dāng)有效規(guī)范基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)和公眾的維權(quán)行為，并在制定過(guò)程中充分反映大多數(shù)社會(huì)成員的意愿，進(jìn)而符合基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，符合基層社會(huì)治理需要達(dá)至的一般公平、正義的結(jié)果；三是與基層維穩(wěn)有關(guān)的法律應(yīng)當(dāng)保持內(nèi)在的一致性，立法者應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷修改、補(bǔ)充等方法來(lái)使法律符合社會(huì)的需求與時(shí)代的發(fā)展。[8]

（三）人權(quán)保障維度下的基層維穩(wěn)

根據(jù)1959年在印度新德里召開(kāi)的國(guó)際法學(xué)家會(huì)議通過(guò)的《德里宣言》，根據(jù)全面正義的法治精神，立法機(jī)關(guān)制定法律的目的就在于創(chuàng)造和維持使個(gè)人尊嚴(yán)、個(gè)人發(fā)展得到維護(hù)的各種條件，不但要承認(rèn)公民的民事權(quán)利和政治權(quán)利，而且還需要建立為充分發(fā)展其個(gè)性所必須的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育和文化條件。具體地說(shuō)，符合良法標(biāo)準(zhǔn)的法律，必須建立在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)之上。[9]（p623）人權(quán)一般指人在社會(huì)、國(guó)家中的地位。在馬克思主義看來(lái)，人的本質(zhì) “在其現(xiàn)實(shí)性上”是“一切社會(huì)關(guān)系的總和”，[10]（p18）其中包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、文化關(guān)系及其他社會(huì)關(guān)系，因此，人權(quán)是人在一切社會(huì)關(guān)系和社會(huì)領(lǐng)域中地位和權(quán)利的“總和”，其中包括社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、政治權(quán)利以及人身權(quán)利。在此意義上，人權(quán)實(shí)質(zhì)上就是人的主體地位象征，而法治只有建立在充分尊重和保障個(gè)人人權(quán)的基礎(chǔ)上，才能肯定人在法律上的主體地位，法律的存在才具有合目的性。在基層維穩(wěn)過(guò)程中，表達(dá)利益訴求的社會(huì)公眾，其行為是否違法和是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦蛴枰哉J(rèn)定和執(zhí)行，而不是由承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任的基層政府來(lái)認(rèn)定和執(zhí)行。由于人權(quán)作為人最基本的權(quán)利集合，體現(xiàn)了社會(huì)公眾的根本利益，因而遭受人權(quán)侵害的社會(huì)公眾必然進(jìn)行激烈的“反彈”，從而使各種影響基層社會(huì)穩(wěn)定的極端化社會(huì)事件數(shù)量不斷攀升。盡管極端化的社會(huì)事件的發(fā)生與基層政府侵犯公眾人權(quán)之間并無(wú)絕對(duì)的必然聯(lián)系，但基層政府在剛性維穩(wěn)過(guò)程中如果經(jīng)常采取暴力截訪(fǎng)等侵犯公眾人權(quán)的行動(dòng)，即表明公眾人權(quán)保障的缺失與近年來(lái)基層維穩(wěn)走向暴戾化這種非理性的發(fā)展態(tài)勢(shì)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。我國(guó)社會(huì)主義法治的根本任務(wù)是保障公眾人權(quán)，構(gòu)建法治社會(huì)的終極目的是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人的福祉，因而法治也必然要以保護(hù)人權(quán)作為其重要內(nèi)容，而人權(quán)的保障狀況也成為在現(xiàn)代社會(huì)中區(qū)別法治國(guó)家和非法治國(guó)家的重要標(biāo)志。[11]（p11）當(dāng)然，保障人權(quán)在維護(hù)個(gè)人自由和尊嚴(yán)的同時(shí)，還能有效地防止政府的侵害，規(guī)范公權(quán)力，這是基層維穩(wěn)中法治的應(yīng)有之義。

（四）公正司法維度下的基層維穩(wěn)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。這表明，在社會(huì)生活中每天發(fā)生的司法個(gè)案都是一面是否公正司法的鏡子。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)悉心聆聽(tīng)當(dāng)事人的心聲，客觀(guān)對(duì)待他們的合法訴求，通過(guò)對(duì)司法個(gè)案的公正審理，把公正司法的理念和維穩(wěn)信仰融入公眾的心中，將諸多影響基層社會(huì)穩(wěn)定的糾紛和沖突納入司法渠道，以此防止司法失效導(dǎo)致的社會(huì)失序。 在基層維穩(wěn)過(guò)程中，影響公眾重大利益的征地拆遷等糾紛有多重解決機(jī)制，如協(xié)商、調(diào)解、談判、仲裁等，但從糾紛解決的權(quán)威性和終局性來(lái)看，由獨(dú)立的、中立的、享有公共權(quán)力的司法機(jī)構(gòu)來(lái)解決無(wú)疑是最佳選擇，而這個(gè)機(jī)構(gòu)就是人民法院。由此，法治不僅意味著法律的至高無(wú)上和依靠良法治理，還應(yīng)經(jīng)由公正的司法活動(dòng)來(lái)貫徹實(shí)施。公正的司法，不僅能夠有效防止基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中的恣意妄為，同時(shí)也是對(duì)基層維穩(wěn)活動(dòng)參與主體有序地從事維穩(wěn)與維權(quán)行為的規(guī)制。公正司法既需要體現(xiàn)實(shí)體上的公正，也不能忽視程序上的公正，即司法必須在法律程序內(nèi)運(yùn)作，必須展示出一套法定的、公開(kāi)的、公正的解決基層維穩(wěn)過(guò)程中各種利益沖突的程序。因?yàn)槌绦蚴强吹靡?jiàn)的正義，也是實(shí)體正義的根本保障，[12]（p66）也即“通向法庭裁判正義的道路是由多種正當(dāng)?shù)某绦蜾伨偷摹薄３绦蚬缶S穩(wěn)參與主體在程序上對(duì)等，任何人不能充當(dāng)自己案件的裁判者，論證和決定都應(yīng)遵循一定的程序?，F(xiàn)代法治的一些重要規(guī)則如無(wú)罪推定、疑罪從無(wú)、禁止刑訊逼供、裁判者的獨(dú)立公正等，都是從程序公正中發(fā)展出來(lái)的，它們是保護(hù)基本人權(quán)、實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行的基本措施。

二、法治與基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

當(dāng)前，無(wú)論是基層政府還是社會(huì)民眾，都已成為基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的主體，在復(fù)雜的利益博弈中各方之間形成了一種不斷強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)，在此情形下，急需重新考量法治在實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)中的價(jià)值，以便營(yíng)造法治為基層維穩(wěn)的參與主體提供理性溝通、平等對(duì)話(huà)的制度空間，使依據(jù)法治規(guī)則進(jìn)行的主體間的溝通與對(duì)話(huà)能夠促進(jìn)基層維穩(wěn)機(jī)制的有序運(yùn)行?？梢?jiàn)，充分考量法治在實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)中的價(jià)值，是為了在法治框架下的基層政府維穩(wěn)與公眾維權(quán)都能以法律規(guī)則為依據(jù)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，基層政府能客觀(guān)地看待公眾合法、合理的利益訴求表達(dá)行為，以此實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)參與主體間的良性互動(dòng)。

（一）從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的基礎(chǔ)看，法治有利于提升基層政府的維穩(wěn)能力

首先，法治有利于提升基層政府理性應(yīng)對(duì)民眾維權(quán)的能力?；鶎泳S穩(wěn)涉及政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中如何依法對(duì)公眾權(quán)利、利益關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整，以此保護(hù)和實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)正義和平等的公眾權(quán)利，因而只有規(guī)范公眾享有的基本社會(huì)權(quán)利，才能避免因基層政府采取非法治的維穩(wěn)手段壓制公眾的正當(dāng)利益訴求，影響維穩(wěn)機(jī)制的理性化運(yùn)行。其次，法治有利于明確并規(guī)范基層維穩(wěn)過(guò)程中多元參與主體的身份及其行動(dòng)規(guī)則。明確基層維穩(wěn)參與主體特別是民間組織的合法性身份，確定其應(yīng)有的法律地位，明確民間組織與社會(huì)公眾之間在利益訴求中的委托法律關(guān)系，界定各類(lèi)民間組織在維穩(wěn)中的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，是基層政府進(jìn)行理性維穩(wěn)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。而給予各類(lèi)社會(huì)組織在基層維穩(wěn)中的法律身份認(rèn)定，更是保障基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的基本前提。第三，法治有助于確立基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中的基本行動(dòng)規(guī)則。在基層維穩(wěn)過(guò)程中，基層政府扮演著多重角色，因此，基層政府必須尊重法治原則，以法律規(guī)定的程序來(lái)應(yīng)對(duì)公眾的利益訴求表達(dá)行為。否則，勢(shì)必會(huì)加劇基層政府與公眾間的矛盾和沖突，造成基層維穩(wěn)機(jī)制的非理性化運(yùn)行。

（二）從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的條件看，法治有利于有效引導(dǎo)公眾的維權(quán)行為

社會(huì)公眾既是參與基層維穩(wěn)活動(dòng)的主體，又是獲取基層政府公共服務(wù)、接受基層政府管理的對(duì)象，這就使得社會(huì)公眾在基層維穩(wěn)中的角色具有雙重性： 前者重在獲得合法性的維穩(wěn)參與地位與權(quán)利；后者重在維權(quán)中遵紀(jì)守法，有維護(hù)秩序的義務(wù)和責(zé)任，兩者共同構(gòu)成了公眾理性維穩(wěn)參與的基本要件。當(dāng)前，隨著我國(guó)基層社會(huì)不同利益主體間博弈手段與方式的多樣化，糾紛解決機(jī)制處于不斷的調(diào)整之中，導(dǎo)致非理性化的基層維穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)不斷呈現(xiàn)。于建嶸教授將社會(huì)“變狠”（即社會(huì)失去理性）的原因歸結(jié)為利益失衡和規(guī)則失效。①這表明，在基層維穩(wěn)過(guò)程中，沒(méi)有法治引導(dǎo)的公眾維權(quán)行為使公眾在向基層政府表達(dá)訴求時(shí)缺乏應(yīng)有的預(yù)期，導(dǎo)致一些純粹屬于法律范疇的利益訴求政治化，而政治化后的公眾訴求往往又容易升級(jí)為影響社會(huì)穩(wěn)定的政治事件。因此，公眾表達(dá)利益訴求的過(guò)程能否理性，取決于是否有法治加以引導(dǎo)，有法治的引導(dǎo)才能避免公眾感情用事甚至走極端。以法治作為引導(dǎo)公眾理性維權(quán)的工具，一方面，可以有效協(xié)調(diào)和整合利益博弈相關(guān)人的沖突性主張，將問(wèn)題和分歧納入制度化的渠道；另一方面，通過(guò)法治對(duì)公眾維權(quán)行為的引導(dǎo)，可以確定關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的利益相關(guān)人，把握各個(gè)利益相關(guān)人在訴求解決過(guò)程中的角色和制度規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，謀求共識(shí)與良性互動(dòng)，構(gòu)建理性化的基層維穩(wěn)機(jī)制。

（三）從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的保障看，法治有利于有效約束基層政府的維穩(wěn)權(quán)力

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定過(guò)程中，盡管有“穩(wěn)定壓倒一切”和“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的政治主流話(huà)語(yǔ)，但絕不能以此為借口而超出憲法和法律的范圍，這是法治對(duì)基層維穩(wěn)的基本要求。法治的本質(zhì)就是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和約束，對(duì)公眾權(quán)利予以保護(hù)。從基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的保障看，能否遵循法治規(guī)則是基層政府能否理性處置涉穩(wěn)事件的重要保證?；鶎泳S穩(wěn)所關(guān)涉的事件一般都具有復(fù)雜的利益糾葛，而如何查明事實(shí)，厘清責(zé)任，對(duì)消除公眾心中的不滿(mǎn)情緒具有重要作用。要從實(shí)體和程序上查明事實(shí)，厘清責(zé)任，基層政府必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范行事，這樣，作出的處理結(jié)果才能公平公正，才能最終實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的維穩(wěn)目標(biāo)。否則，在應(yīng)對(duì)公眾的利益訴求時(shí)，不是采取“嚴(yán)格管控”式的壓制，就是采取無(wú)原則的“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的妥協(xié)方式，最終導(dǎo)致的結(jié)果無(wú)非兩種：一是激起公眾更大的“反彈”。大量無(wú)直接利益訴求者在參與群體性事件中實(shí)施的打、砸、搶、燒的暴力行為，就是其擇機(jī)“反彈”的具體表現(xiàn)；二是誤導(dǎo)公眾在維護(hù)合法權(quán)益時(shí)作出錯(cuò)誤的理解和預(yù)期，同時(shí)也會(huì)使類(lèi)似的訴求表達(dá)者產(chǎn)生效仿心理。因此，要實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制的理性建構(gòu)，必須發(fā)揮法治在約束基層政府維穩(wěn)權(quán)力中的作用，使基層維穩(wěn)從傳統(tǒng)非法治的“嚴(yán)格管控”型和“無(wú)原則妥協(xié)”型模式向法治維穩(wěn)型模式轉(zhuǎn)變。維穩(wěn)模式的有效轉(zhuǎn)化單靠基層政府的自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要法治發(fā)揮其積極有效的規(guī)制作用，這樣，才能將規(guī)則意識(shí)內(nèi)化于基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制之中。具體而言，一是法治所要求的良法之治和依法行政有利于對(duì)基層政府的維穩(wěn)權(quán)力進(jìn)行有效的約束。法治所要求的良法之治和依法行政對(duì)于基層政府而言，不僅僅是其維穩(wěn)行為是否具有法律依據(jù)這么簡(jiǎn)單，而是要求基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中不能有“選擇性用法”和“選擇性執(zhí)法”等隱性違法行政行為。這表明，通過(guò)法治約束可以促進(jìn)基層政府依法維穩(wěn)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的良好維穩(wěn)局面。二是法治所要求的法律至上、公正司法和人權(quán)保障有利于基層政府選擇制度化的渠道解決糾紛和沖突。即能夠促使基層政府避免采取非理性方式自行應(yīng)付糾紛和沖突，而是依法選擇制度化的渠道（諸如訴訟、仲裁、調(diào)解等）來(lái)解決糾紛和沖突。

三、法治視野下基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的路徑

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要重視法治在國(guó)家治理中的重要作用，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制突出了法治在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中的重要地位，向社會(huì)傳遞了一種依法進(jìn)行社會(huì)治理的理念，也可視為針對(duì)基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)所作的頂層設(shè)計(jì)。

（一）構(gòu)建以政法工作法治化為基礎(chǔ)的基層解紛機(jī)制

2013年1月7日，中央政法委書(shū)記孟建柱提出，“要?jiǎng)?chuàng)新黨委政法委的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升協(xié)調(diào)解決事關(guān)政法工作全局的重大問(wèn)題的能力，提升領(lǐng)導(dǎo)政法工作的科學(xué)化、法治化水平?！痹诨鶎泳S穩(wěn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻、群體性事件多發(fā)的當(dāng)下，政法委主要承擔(dān)整合解紛資源、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職責(zé)，這既是社會(huì)所急需，也為執(zhí)政者所倚重。按照相關(guān)規(guī)定，政法委的主要工作是政策性的工作，“不代替政法部門(mén)依法行使職權(quán)；它是宏觀(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，是總體性的、綜合性的，不代替各部門(mén)的具體工作。”[13]基于此，對(duì)于政法工作的法治化問(wèn)題，一方面要治標(biāo)。通過(guò)政法工作法治化，明確政法委的職能定位，使政法委能更好地接受社會(huì)公眾對(duì)政法工作的建議，使它成為社會(huì)公眾接近司法的一條通道。因此，當(dāng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)時(shí)，政法委的合理性介入，必須以正視自始存在于由立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等元素構(gòu)成的公權(quán)力格局中的內(nèi)在張力為前提。[14]黨委、政法委要支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作，不插手、干預(yù)司法機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動(dòng)，不代替司法機(jī)關(guān)對(duì)司法個(gè)案做定性處理，不強(qiáng)加司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公平正義功能之外的維穩(wěn)功能。若無(wú)視此種“張力”以及形成于其上的相互博弈，勢(shì)必會(huì)有損于司法機(jī)關(guān)在定紛止?fàn)幹械牡匚?；觸動(dòng)這一底線(xiàn)，無(wú)疑是對(duì)“依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政”理念的嚴(yán)重悖離。另一方面要治本。通過(guò)政治體制改革，為政法工作法治化提供政治保障，使政法工作從“做實(shí)”轉(zhuǎn)向“務(wù)虛”。通過(guò)政治體制改革提升司法機(jī)關(guān)的正義推進(jìn)效能，積極推動(dòng)司法改革，理順黨委、政法委與司法機(jī)關(guān)之間對(duì)司法個(gè)案的處置權(quán)限及其邊界，樹(shù)立司法終局性觀(guān)念，最大限度地實(shí)現(xiàn)公正司法，不因黨委、政法委對(duì)司法個(gè)案的介入而使司法個(gè)案“問(wèn)題化”。

（二）構(gòu)建以公平正義為價(jià)值取向的基層利益協(xié)調(diào)機(jī)制

2013年7月24日，習(xí)近平總書(shū)記在湖北省武漢市主持召開(kāi)部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，通過(guò)制度安排更好地保障人民群眾各方面權(quán)益?？梢?jiàn)，公平正義是黨執(zhí)政為民的首要價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公平正義是法治這一制度安排的應(yīng)有之義。在一個(gè)充滿(mǎn)公平正義的社會(huì)里，社會(huì)公正是實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)，是一種維系基層政府維穩(wěn)與公眾維權(quán)間良性互動(dòng)的制度力量?！吧鐣?huì)公正是人的基本權(quán)益需要，有助于人民維護(hù)和發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。一個(gè)社會(huì)越公正，生活于其間的人們就越有正義感，維持這種制度的欲望就越強(qiáng)烈，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的力量隨之也將日益強(qiáng)大，毋庸置疑，其社會(huì)穩(wěn)定性必然很高?！盵15]對(duì)于構(gòu)建理性化的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制而言，最關(guān)鍵的乃是國(guó)家治理制度價(jià)值準(zhǔn)則的選擇與確定。以公平正義為準(zhǔn)則，構(gòu)建現(xiàn)代治理體系是我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)治久安的根本。建立以公平正義為價(jià)值取向的基層利益協(xié)調(diào)機(jī)制，就是使這一機(jī)制在協(xié)調(diào)不同社會(huì)主體之間的利益關(guān)系時(shí)，切實(shí)保護(hù)好處于社會(huì)弱勢(shì)地位的普通民眾的根本利益，防止因利益失衡引發(fā)的基層社會(huì)失序。當(dāng)前，建立健全基層社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多部門(mén)、多層面齊抓共管、協(xié)同努力。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：一是通過(guò)法治建立健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以此調(diào)整各社會(huì)主體之間的利益關(guān)系，縮小各社會(huì)主體之間的利益差距。社會(huì)成員之間的收入差距和貧富差距要控制在合理的限度內(nèi)，不能依靠行政強(qiáng)制手段，而是依靠法律制度安排，以法律規(guī)范的形式來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)主體之間的利益關(guān)系。二是通過(guò)法治建立健全利益約束和引導(dǎo)機(jī)制，以此約束、規(guī)范社會(huì)主體的利益動(dòng)機(jī)和利益行為，“引導(dǎo)社會(huì)主體合理選擇利益目標(biāo)，自覺(jué)調(diào)整利益需求，理性付諸利益行為，正確處理各種利益關(guān)系。特別要通過(guò)法治引導(dǎo)社會(huì)主體樹(shù)立合法、合理、公平、公正的利益獲取與滿(mǎn)足觀(guān)念，教育引導(dǎo)社會(huì)主體在處理利益關(guān)系時(shí)采取理性的方式?！盵16]三是通過(guò)法治建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制，給利益受損的社會(huì)主體提供法定的補(bǔ)償，以此維護(hù)社會(huì)公平正義，減少基層社會(huì)不穩(wěn)定因素，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。從理性建構(gòu)基層維穩(wěn)機(jī)制的角度來(lái)說(shuō)，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵在于法治的有效保障。特別是關(guān)涉基層政府與社會(huì)公眾之間的利益博弈，難免會(huì)因?yàn)榛鶎诱膹?qiáng)勢(shì)而造成部分民眾的合法利益受損，這就需要根據(jù)法治所確立的公平正義原則，賦予社會(huì)公眾公平合理的利益救濟(jì)，通過(guò)平等協(xié)商尋求彼此間的利益平衡點(diǎn)。

（三）構(gòu)建以秩序?yàn)槟繕?biāo)的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制

良好的秩序是法治追求的終極目標(biāo)，也是基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的根本要求。當(dāng)前，基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制陷入非理性運(yùn)行困境的原因不能僅僅歸結(jié)為制度本身，而是應(yīng)當(dāng)從維穩(wěn)機(jī)制運(yùn)行的目標(biāo)上找原因。筆者認(rèn)為，基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出非理性的發(fā)展動(dòng)向，根本原因在于將維穩(wěn)的目標(biāo)異化為手段，將動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)固化為靜態(tài)的穩(wěn)定。因此，必須構(gòu)建一個(gè)以秩序?yàn)槟繕?biāo)的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)基層政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的動(dòng)態(tài)均衡。“秩序是指作為社會(huì)主體的處于一定社會(huì)關(guān)系中的個(gè)人以及由個(gè)人在社會(huì)中所組成的集體，遵從社會(huì)規(guī)則和社會(huì)權(quán)威而形成的有序的結(jié)構(gòu)和狀態(tài)。秩序的核心是社會(huì)規(guī)則，秩序意味著按照一定的規(guī)范和規(guī)則，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行有效的控制，使社會(huì)中追求個(gè)性的個(gè)人按特定的秩序軌道正常運(yùn)行。”[16]從法治的視角來(lái)看， 秩序作為維系基層社會(huì)穩(wěn)定和有序運(yùn)行中的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)狀態(tài)， 是價(jià)值取向、法律規(guī)則和政府權(quán)威的內(nèi)在統(tǒng)一。從一般意義上說(shuō)， 基層社會(huì)有序運(yùn)行的方式就體現(xiàn)在基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)與公眾的維權(quán)行為都能遵循規(guī)則的有效約束上，這種對(duì)規(guī)則的遵循不管是主體自覺(jué)還是不自覺(jué)的行為結(jié)果，至少表明法治在保障基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行中已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)有的功效。同時(shí)，秩序的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的利益訴求表達(dá)行為的規(guī)則性和有序性，使社會(huì)公眾的利益訴求行為朝著功能確定、整體協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。因此，社會(huì)公眾按照法治所確立的規(guī)則從事維權(quán)活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)秩序的前提，也是基層社會(huì)有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。秩序作為基層維穩(wěn)機(jī)制理性建構(gòu)的目標(biāo)，一經(jīng)確立就應(yīng)當(dāng)遵循，即社會(huì)公眾只有適應(yīng)這種秩序的要求，其訴求表達(dá)行為才能為政府和社會(huì)所接納和認(rèn)可；反之，一旦社會(huì)公眾的訴求表達(dá)行為違背法律規(guī)范，其不僅會(huì)受到法律的制裁，而且會(huì)受到社會(huì)輿論的譴責(zé)。因此，在基層維穩(wěn)過(guò)程中，將秩序作為維系社會(huì)有序運(yùn)行的目標(biāo)，就是對(duì)基層政府的維穩(wěn)行動(dòng)和公眾的維權(quán)行為的制約和約束，這種制約和約束是維持基層社會(huì)有序運(yùn)行的基本條件和保障。否則，將出現(xiàn)基層政府維穩(wěn)與公眾維權(quán)的雙重理性迷失。對(duì)于基層社會(huì)而言，不能聽(tīng)任基層維穩(wěn)參與主體在沒(méi)有秩序約束下的行動(dòng)，否則，維穩(wěn)參與主體將不受他人、法律規(guī)范、社會(huì)權(quán)威的限制和支配，完全按照維穩(wěn)參與主體個(gè)人的意志而行事，必然呈現(xiàn)不計(jì)后果的非理性社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)。由此，秩序應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

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