閆越

黨的十八屆三中全會對在新的歷史起點上全面深化改革做出了戰(zhàn)略部署。其中，轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革是全會《決定》的重要組成部分?！稕Q定》指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

一、理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系

處理好兩個關(guān)系，前提是要厘清政府、市場和社會的邊界，對三者予以科學(xué)定位。即明確政府做什么、市場做什么、社會做什么。核心是政府把不該管、管不了、管不好的事情交給市場、交給社會，政府集中精力管好應(yīng)該由政府管的事。目的是建設(shè)一個有限的政府。

計劃經(jīng)濟時代，我國的政府是全能、全權(quán)的政府。改革開放以來，我國大力引進市場機制，力求實現(xiàn)管理社會化，發(fā)生了一些變化。但現(xiàn)在看來，全能主義政府的色彩依然濃厚。表現(xiàn)在：

政府與市場的關(guān)系方面。政府仍然攬權(quán)過多，一些應(yīng)該由市場管的事情還掌握在政府手里，應(yīng)該由企業(yè)管的事情政府仍然抓住不放，特別是政府在市場資源配置中仍然具有主導(dǎo)權(quán)，起著分配者的決定性作用。以至于“看不見的手”不能發(fā)揮作用，“看得見的手”不停在動。我們的市場是“夾生市場”。

政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長。政府以追求GDP增長速度為主要目標(biāo)，以擴大投資規(guī)模為重要途徑，以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為重要手段，政府尤其是地方政府扮演著決策者、投資者、招商者、管理者、監(jiān)督者等多重角色。

政府行為和長官意志取代經(jīng)濟規(guī)律，危害無窮。帶來了諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲、產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染、土地財政的不可持續(xù)、地方融資平臺和房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險不斷積聚、權(quán)力尋租腐敗等，導(dǎo)致政府公信力下降。

政府與社會的關(guān)系方面。長期以來我們把社會管理等同于管理社會。政府對社會微觀管控過多，社會自我管理能力弱，社會組織也發(fā)育不全，社會缺少了活力和創(chuàng)造力?！叭跎鐣睂φa(chǎn)生高度的依賴，更助長了政府對社會事務(wù)的大包大攬。

所以，改變“弱社會、夾生市場”的局面，必須徹底打破全能政府角色定位。

黨的十八屆三中全會在理順政府、市場、社會的關(guān)系方面有了重大的突破?！稕Q定》指出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關(guān)系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！憋@示了強烈的市場經(jīng)濟導(dǎo)向。

《決定》指出：“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。” “實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

再神武的政府，與億萬民眾的創(chuàng)造力、與生生不息的市場活力比起來，都是微不足道的。只有充分釋放市場和社會的活力，才能“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流?！?/p>

二、進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革

簡政放權(quán)，言簡意賅，含金量極高。一部改革開放史，便是一部簡政放權(quán)史。

簡政放權(quán)的主要方式是取消和下放行政審批權(quán)。行政審批制度改革是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。行政審批制度改革意義重大：

擴大市場與社會的發(fā)展空間，增強社會的活力。行政審批制度改革絕不僅僅是減少行政審批事項數(shù)量的問題，更重要的是政府減少對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，讓市場在更大程度上、更寬范圍內(nèi)配置資源，擴大市場與社會的發(fā)展空間。

更好地制約政府的權(quán)力。有了行政許可，就有了權(quán)力尋租的空間，行政許可越多，權(quán)力尋租的空間就越大，也便有了腐敗。行政審批制度改革是以一種制度重構(gòu)的方式，把權(quán)力關(guān)進了制度的籠子。

實現(xiàn)政府管理方式的變革。也就是要使政府管理從主要依賴“審批式管理”（事前監(jiān)管和直接管理）的狀態(tài)向主要通過“服務(wù)式管理”（事后監(jiān)管和間接管理）的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)在從總體上看，我們在向市場放權(quán)上已經(jīng)又向前走了一步，但仍面臨著難題：

以打破壟斷為目標(biāo)向市場放權(quán)還不夠。在壟斷行業(yè)上要首先打破行政壟斷。徹底減少政府對資源要素價格的行政審批和管制，推動壟斷行業(yè)的經(jīng)營權(quán)向社會資本放開，尤其是在鐵路、電力、電信、郵政、石油等基礎(chǔ)領(lǐng)域放開市場，引入競爭。

涉及政府自身利益的、含金量高的權(quán)力下放還不夠。這涉及部門利益問題，是下一步理順政府和市場關(guān)系最核心的一個問題。凡是涉及權(quán)力和利益調(diào)整的改革都是難的。政府必須拿出“壯士斷腕”的勇氣，敢于自己向自己開刀。

地方政府“舍利”很難。中央下放了許多權(quán)力，如果地方政府改革不及時跟進，簡政放權(quán)的效果就會大打折扣。過去的改革都出現(xiàn)過“上面動作大，下面打折扣”的情況，難以解決簡政放權(quán)“最后一公里”的難題。讓地方政府“舍利”改革的唯一前提就是改變政府主導(dǎo)型增長方式，讓市場機制充分發(fā)揮作用，激發(fā)市場活力。同時還要改革對地方政府政績的考核。

為了深入推進行政審批制度改革，《決定》指出：最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

三、全面正確履行政府職能

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，既要發(fā)揮市場作用，也要發(fā)揮政府的作用。政府如何發(fā)揮作用？《決定》指出：“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。加強中央政府宏觀調(diào)控能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。”

宏觀調(diào)控。《決定》提出，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。宏觀調(diào)控的主要手段是國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、財政政策和貨幣政策。

政府投資也是宏觀調(diào)控的重要措施。但不是依靠投資本身來實現(xiàn)，而是依靠適當(dāng)?shù)耐顿Y政策、投資體制和一定量的政府投資對全社會非政府投資發(fā)揮影響作用，引導(dǎo)全社會的資金流量和流向，促進資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，達到宏觀調(diào)控的目的?！稕Q定》對深化投資體制改革做出了明確部署：“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！薄皬娀?jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制?！?/p>

市場監(jiān)管。改革以來，我國行政監(jiān)管制度初步形成，但與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家日趨成熟的政府監(jiān)管制度相比還相去甚遠。首先，政府監(jiān)管職能不明確。監(jiān)管機構(gòu)都身兼宏觀調(diào)控、政府監(jiān)管和微觀管理職能。行政機構(gòu)在履行其監(jiān)管職能時，往往受到宏觀調(diào)控和微觀管理政策的干擾，監(jiān)管偏離自身的政策目標(biāo)。其次，現(xiàn)代監(jiān)管的許多先進技術(shù)尚未引進和實行。如稀缺資源的公開性拍賣、特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)等。我們目前的政府監(jiān)管，基本上是運用嚴(yán)格的行政審批，在不甚透明的程序里制定相應(yīng)的監(jiān)管政策。

《決定》強調(diào)，市場監(jiān)管要營造公平競爭的市場環(huán)境，讓各類所有制企業(yè)在市場上有平等競爭的機會和條件。要規(guī)范市場秩序。地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，加強對投資活動中土地使用、能源消耗、污染排放等的管理；加強對市場主體和市場行為的監(jiān)督管理。市場監(jiān)管重心下移。加強基層政府（市縣）的市場監(jiān)管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

公共服務(wù)。公共服務(wù)質(zhì)量和水平是衡量政府職能最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。要以改善民生為重點，進一步強化政府公共服務(wù)職能，形成比較健全和完善的政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共服務(wù)體系。

加強政府的公共服務(wù)職能要創(chuàng)新公共服務(wù)方式?！稕Q定》指出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！?“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度。”

社會管理?！稕Q定》強調(diào)要創(chuàng)新社會治理體制。一是改進社會治理方式。政府主導(dǎo)，社會參與，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。二是激發(fā)社會組織活力。要增強社會組織的獨立性，解決“官辦、官管、官運作”的問題。健全社會組織監(jiān)管和自律制度，推進社會信用體系建設(shè)。三是創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。特別是建立維護群眾權(quán)益機制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

環(huán)境保護。政府怎樣履行好環(huán)境保護職能，這是一個全新的課題。習(xí)近平同志指出：“牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。習(xí)近平同志的一系列講話為政府正確履行環(huán)境保護職能，努力走向生態(tài)文明新時代賦予了新內(nèi)容，提出了新要求?！稕Q定》強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。比如：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護紅線、實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。嚴(yán)格落實生態(tài)治理的責(zé)任，加大懲處力度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)干部建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

四、完善發(fā)展成果考核評價體系

發(fā)展成果考核評價體系是對政府官員的激勵機制、提拔機制，是一個重要的“指揮棒”。考核什么，政府官員就干什么。加快轉(zhuǎn)變政府職能，必須完善發(fā)展考核評價體系。

過去政府要把經(jīng)濟推上去，把開發(fā)區(qū)建設(shè)起來，把太陽能做上去，把外資引進來，都是以推動的形式，而現(xiàn)在政府職能不是直接推動經(jīng)濟，而是去當(dāng)裁判員，是要建立公平的市場，這是政府最重要的職能。但到目前為止，大部分地方政府還沒有真正理解或執(zhí)行這種職能。還在抓GDP。怎樣把這項職能履行好，一是政府官員思維理念要轉(zhuǎn)變，別再崇拜GDP；另一個就是對官員的考核機制要轉(zhuǎn)變。

《決定》提出了全新的發(fā)展成果考核評價體系：“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?！边@一新的“指揮棒”將全面糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展會產(chǎn)生巨大影響，也將強力推動中國政府職能的轉(zhuǎn)變。

（責(zé)任編輯：牟春野）