楊 邗

（無(wú)錫市城市防洪工程管理處，江蘇 無(wú)錫214021）

苛政猛于虎。語(yǔ)出《禮記·檀弓下》，指殘酷壓迫、剝削人民的統(tǒng)治，比老虎還可怕。 在我看來(lái)，執(zhí)法過(guò)度比苛政更可怕。 因?yàn)?，?zhí)法過(guò)度也就是執(zhí)法過(guò)頭、執(zhí)法過(guò)火的意思，是以執(zhí)法之名，干逾越法律具體規(guī)定的事，是典型“人治”的突出表現(xiàn)，這與苛政又有多少區(qū)別呢？ 有道是：真理多向前走半步就是謬誤。

1 幾個(gè)基本概念

1.1 指標(biāo)

所謂指標(biāo)，是指在某一階段打算達(dá)到的具體數(shù)量計(jì)劃，也就是工作或行動(dòng)之前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容。 從管理學(xué)的角度看，指標(biāo)是量化考核、調(diào)動(dòng)責(zé)任人積極性的有效手段，已被各行各業(yè)廣泛采納。也就是我們經(jīng)常提到的：千斤重?fù)?dān)眾人挑，人人頭上有指標(biāo)。

1.2 執(zhí)法和執(zhí)法過(guò)度

所謂執(zhí)法，也就是執(zhí)行法律，是行政管理人員依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)所管轄的范圍進(jìn)行檢查，對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行處理。 所謂過(guò)度，就是超過(guò)適當(dāng)?shù)南薅取?“度”的哲學(xué)概念是“臨界點(diǎn)”，也就是由量變到質(zhì)變的“拐”點(diǎn)。我們知道，法律條文一般都有一個(gè)裁量區(qū)間，執(zhí)法者應(yīng)在區(qū)間內(nèi)量罰（刑），超過(guò)裁量區(qū)間即為過(guò)度，過(guò)度的實(shí)質(zhì)也就是違法。

1.3 指標(biāo)性執(zhí)法為什么會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)度

大家都清楚，既然實(shí)行了指標(biāo)性管理，則每個(gè)人工作業(yè)績(jī)的好壞均與指標(biāo)掛鉤，業(yè)務(wù)能力再?gòu)?qiáng)、工作態(tài)度再好，只要指標(biāo)沒(méi)有完成，就“一票否決”，指標(biāo)成了衡量業(yè)績(jī)的唯一手段。因此，對(duì)于基層執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，為了完成指標(biāo)，勢(shì)必抓住一切機(jī)會(huì)努力完成或超額完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，以求嘉獎(jiǎng)或晉升。 所以，執(zhí)法指標(biāo)一旦與個(gè)人得失掛鉤，執(zhí)法人員為了獎(jiǎng)金或前程，過(guò)渡性執(zhí)法也就成了必然。問(wèn)題是執(zhí)法一旦長(zhǎng)期過(guò)度，普通民眾的感受是：刑、罰雖不嚴(yán)厲，卻勝于“苛政”。也就是老百姓所形容的：“好經(jīng)（國(guó)家法律法規(guī)）”被“歪嘴和尚（執(zhí)法過(guò)度者）”念歪了。

2 某一典型查賭案例

2013 年3 月某日下午，某市公安分局的一個(gè)派出所，到轄區(qū)內(nèi)某社區(qū)棋牌室查賭， 發(fā)現(xiàn)棋牌室里面的一個(gè)小房間聚集10 多人在進(jìn)行一種叫“牛?！钡馁€博活動(dòng)，立即將在場(chǎng)人員全部帶回派出所進(jìn)行詢問(wèn)、處理。該市一個(gè)全額撥款事業(yè)單位的職工張某某也在其中，在做過(guò)兩輪詢問(wèn)筆錄后，受到拘留3 天的行政處罰。

從派出所的詢問(wèn)筆錄上看，張某某當(dāng)日在家休息，下午3 點(diǎn)半鐘要去社區(qū)幼兒園接小孩，下午1 點(diǎn)多鐘，閑極無(wú)聊，即到社區(qū)內(nèi)的棋牌室游玩，看到里面的一個(gè)小房間聚集了一群人在斗“牛牛”，出于好奇或博弈心理，也跟著壓了幾把，結(jié)果把隨身帶著的200 多塊錢全部輸了，雖然沒(méi)錢賭了，但也沒(méi)有立即走開(kāi)，而是繼續(xù)在旁邊看熱鬧，結(jié)果被派出所民警當(dāng)場(chǎng)查獲。

3 案件分析

3.1 從案件的詢問(wèn)筆錄看，當(dāng)事人不是聚賭的組織者

該案在3 月27 日下午4 時(shí)和28 日凌晨1 時(shí)做了兩次詢問(wèn)筆錄，表述一致，無(wú)前后矛盾的情況。證明當(dāng)事人說(shuō)的是真話，說(shuō)明他一不是組織者；二他到棋牌室，賭博已在進(jìn)行中。而行政處罰決定書則將其描述為“伙同他人”在某某棋牌室“進(jìn)行賭博”，顯然與客觀事實(shí)和詢問(wèn)筆錄不一致。

3.2 當(dāng)事人的賭資較少，沒(méi)有主動(dòng)參賭的故意

從詢問(wèn)筆錄看，張某某到棋牌室完全是為了消磨時(shí)間，并無(wú)聚賭、參賭的故意。因?yàn)椋海?）并未隨身刻意多帶錢款；（2）他也并未坐在賭桌上。 因此，不能、也不應(yīng)該認(rèn)定張某某就是賭博的組織者和主要參與者。

3.3 對(duì)張某某的行政處罰明顯過(guò)重

根據(jù)江蘇省公安廳2010 年《關(guān)于賭博違法案件的量罰指導(dǎo)意見(jiàn)》第二條的第一點(diǎn)明確規(guī)定“個(gè)人賭資或者人均賭資200 元以上、不滿1000 元的”處以500 元以下罰款。 而某市公安分局卻作出了行政拘留3 天的處罰，明顯超出量罰指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定。 又因?yàn)閺埬衬呈侨~撥款事業(yè)單位職工、中共黨員，受到行政拘留的處罰后，市紀(jì)委黨風(fēng)室還要追究黨紀(jì)責(zé)任、年終考核也將受到影響，其后續(xù)連鎖反應(yīng)接踵而至。我在走訪涉案派出所時(shí)，聽(tīng)到民警一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“牛?！钡热N形式的賭博，是必拘的。我認(rèn)為，賭博首先是不對(duì)的，但“涉賭必拘”的說(shuō)法，也是于法無(wú)據(jù)的。為什么要拘呢？據(jù)說(shuō)，各派出所每年都有“拘留人數(shù)”的考核指標(biāo)，所以，完成考核指標(biāo)就成了“第一要?jiǎng)?wù)”。

4 案件結(jié)果

張某某受到行政拘留3 天的處罰后，自認(rèn)倒霉，未敢聲張，派出所也未向單位通報(bào)。 半年后，市紀(jì)委黨風(fēng)室在巡查中發(fā)現(xiàn)張某某被行政拘留的事實(shí)，提出了進(jìn)一步追究黨紀(jì)責(zé)任的要求；年終，人事考核部門也啟動(dòng)了問(wèn)責(zé)程序，當(dāng)年考核將“可直接認(rèn)定不合格”。至此，當(dāng)事人如夢(mèng)初醒，方才意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。但行政復(fù)議或申訴時(shí)效已過(guò)，被逼無(wú)奈，只得向該市政府法制辦投訴。 市府法制辦本著“人民政府為人民”、“有錯(cuò)必糾”原則，予以立案，并責(zé)令某公安分局予以糾錯(cuò)。由此可見(jiàn)，一個(gè)小小的查賭案件，如果處罰不當(dāng)，都將給政府添亂，引起諸多不必要的麻煩。

5 盡量避免執(zhí)法過(guò)度的思考

從本案情況看，執(zhí)法過(guò)度后患無(wú)窮。 那么，如何避免執(zhí)法過(guò)度呢？筆者認(rèn)為，一是，要堅(jiān)決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤；二是，要加強(qiáng)執(zhí)法教育，努力提高執(zhí)法者的守法意識(shí)；三是，在執(zhí)法過(guò)程中，盡可能做到依法依據(jù)，堅(jiān)守客觀公正的法律底線；四是，要罰守定規(guī)，努力做到不枉不縱。

5.1 堅(jiān)決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤

從上述查賭案件看，指標(biāo)性執(zhí)法危害極大，而一些執(zhí)法部門卻樂(lè)此不疲，最終危害的是社會(huì)公信力和政府形象。但如果頂起真來(lái)，沒(méi)有哪一家單位會(huì)承認(rèn)存在指標(biāo)性執(zhí)法行為，你也不可能抓住指標(biāo)性執(zhí)法的真憑實(shí)據(jù)。 然而，一般執(zhí)法人員熱衷于經(jīng)濟(jì)處罰、“以罰代管”的做法，不能不讓“旁觀者”生疑。 因此，筆者呼吁執(zhí)法管理部門，必須轉(zhuǎn)變管理思維，主動(dòng)取消內(nèi)部指標(biāo)性考核的規(guī)定，從源頭上堅(jiān)決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤。

5.2 加強(qiáng)執(zhí)法教育，努力提高執(zhí)法者的守法意識(shí)

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的守法意識(shí)十分重要，它既是依法治國(guó)的基本標(biāo)志，又是依法治國(guó)的重要保證，執(zhí)法者如果不遵法、不守法，則是對(duì)依法治國(guó)、依法行政的最大傷害。 筆者認(rèn)為，守法意識(shí)，是執(zhí)法人員對(duì)自己履行職責(zé)的一種思維反應(yīng)。 守法意識(shí)的形成，離不開(kāi)法律知識(shí)的教育和積累，只有加強(qiáng)執(zhí)法者守法意識(shí)的教育和培養(yǎng)，強(qiáng)化執(zhí)法人員的守法意識(shí)，才能促進(jìn)和保障執(zhí)法公正。尤其是在社會(huì)治理方面，執(zhí)法者面對(duì)的是不同群體的利益訴求，是人民內(nèi)部矛盾的性質(zhì)，絕對(duì)不能以暴制暴、以高壓態(tài)勢(shì)處理老百姓日常生活中的小節(jié)問(wèn)題。

5.3 執(zhí)法必須做到依法依據(jù)，堅(jiān)守客觀公正的法律底線

所謂底線，就是最低界限，是一道不可逾越的坎，一旦逾越就將失范。中國(guó)人是一個(gè)講底線的民族，上到政治上的大是大非，下到做人的氣節(jié)原則，都有一個(gè)不可逾越的前提。如果不講客觀公正，執(zhí)法者可以率意而為，社會(huì)豈不亂套！那么，怎樣才能做到客觀公正呢？筆者認(rèn)為，唯有依法依據(jù)。 就是我們常說(shuō)的：以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，也就是根據(jù)違法事實(shí)定罪量罰（刑）。 縱觀國(guó)內(nèi)多起群體對(duì)立事件，均是由于執(zhí)法過(guò)度或是處警不當(dāng)引起的。

5.4 罰守定規(guī)，努力做到不枉不縱

所謂不枉不縱，從執(zhí)法的角度講，就是不冤枉任何一個(gè)守法公民，也不放過(guò)任何一個(gè)違反法律的責(zé)任者。這就需要執(zhí)法人員嚴(yán)格按照國(guó)家頒布的法律、法規(guī)辦事，寬嚴(yán)相濟(jì)、掌握尺度。 2013 年10 月14 日中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在全國(guó)第六次刑事審判工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：各級(jí)人民法院要堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持罪、刑法定和罪、責(zé)、刑相適應(yīng)，堅(jiān)持證據(jù)裁判和程序正義，做到不枉不縱，努力實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保護(hù)人民和保障人權(quán)相統(tǒng)一。 法庭面對(duì)的是嫌犯，而行政執(zhí)法人員面對(duì)的是普通公民，稍有差池極易激化矛盾，制造混亂。 本文所涉案例的處罰，顯然超過(guò)了江蘇省公安廳量罰指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定。

6 結(jié)語(yǔ)

全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本方略，必須落實(shí)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)違法必究”的基本要求。 有法必依，是指一切政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民，都必須依法辦事，這是依法治國(guó)的中心環(huán)節(jié)。執(zhí)法必嚴(yán)，是指執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，堅(jiān)決維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，這是依法治國(guó)的關(guān)鍵。違法必究，就是要嚴(yán)格追究違法犯罪行為人的法律責(zé)任，這是依法治國(guó)的必要保證，是法律威嚴(yán)的重要體現(xiàn)。但必須堅(jiān)持法、責(zé)對(duì)等、不枉不縱，杜絕執(zhí)法過(guò)度。唯有如此，“自由、平等、公正、法治”的和諧社會(huì)環(huán)境才得以實(shí)現(xiàn)。