陳文濤
1.北京城市系統(tǒng)工程研究中心 2.中國職業(yè)安全健康協(xié)會
自我國引進安全社區(qū)工作理念以來,通過10年的發(fā)展,我國的安全社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)了從試點發(fā)展到規(guī)范建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變,建設(shè)工作已成為地方政府強化安全生產(chǎn)“雙基”、推動社會管理創(chuàng)新、改善民生的重要平臺、提高社會管理效能的重要抓手和安監(jiān)系統(tǒng)開展群眾路線的重要載體。
資源整合、全員參與、持續(xù)改進是安全社區(qū)建設(shè)的核心理念,而策劃和實施安全項目是建設(shè)工作的關(guān)鍵,建設(shè)工作的目的是實現(xiàn)社區(qū)安全管理目標和風(fēng)險控制目標、減少各類事故與傷害,而這根本目標要依靠社區(qū)結(jié)合實際、因地制宜策劃實施項目來實現(xiàn)。
社區(qū)事故傷害風(fēng)險復(fù)雜,事故風(fēng)險程度不一,安全社區(qū)建設(shè)的核心就是通過各類項目實施來控制不可容許風(fēng)險,從而減少各類事故傷害,目標的實現(xiàn)是通過不可容忍風(fēng)險的控制來實現(xiàn)的。安全社區(qū)建設(shè)基本要求中明確了安全促進項目是建設(shè)工作中的主要風(fēng)險控制方式,但是在現(xiàn)實過程中通過兩種方式來控制不可容忍風(fēng)險或滿足居民的需求。
屬于經(jīng)常性或日常工作中常見的不可容忍風(fēng)險或零散的需求,或較常見的安全問題,只需要完善日常管理機制,強化常態(tài)化管理,強化法律法規(guī)的落實、落實上級單位的管理要求,明確風(fēng)險控制方法,實現(xiàn)無縫隙管理。
對于各領(lǐng)域重點問題難點的問題解決和重點需求的響應(yīng)或?qū)τ谥卮箫L(fēng)險或通過日常工作難以解決的問題、較普遍性的問題等需要系統(tǒng)性策劃才能控制的風(fēng)險或解決的問題,需要采用項目控制的方式。
在實際工作,常態(tài)管理控制和項目控制并無實質(zhì)性的界限并在一定條件可以相互轉(zhuǎn)換,例如整合、完善特定問題的干預(yù)措施實現(xiàn)項目化運作;項目化運作建立長效機制可以轉(zhuǎn)化為常態(tài)化管理等,二者的區(qū)別和聯(lián)系,見下表。
表 日常安全管理和項目控制的區(qū)別和聯(lián)系
(1)明確問題。對各類領(lǐng)域開展安全診斷和需求分析,了解該領(lǐng)域的基本安全狀況,采用管理評估、隱患排查、入戶訪談、事故傷害數(shù)據(jù)收集分析等方法確定該領(lǐng)域的重點難點問題,并依據(jù)風(fēng)險嚴重程度、社會關(guān)注程度、社區(qū)實際條件等來確定需要干預(yù)的問題(高風(fēng)險人群、高風(fēng)險環(huán)境、脆弱人群),并對需要項目控制的問題進行優(yōu)先度排序。
問題認知是個相對復(fù)雜的工作,在確定問題時除了要考慮問題的嚴重程度之外,還受到地方經(jīng)濟條件、社會發(fā)展水平、安全保障條件等諸多因素的約束,要綜合考核問題的風(fēng)險程度、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾的需求、干預(yù)的可操作性和現(xiàn)實性等綜合確定。各領(lǐng)域確定需要干預(yù)問題可能會比較多,應(yīng)綜合各類因素對其排序,體現(xiàn)項目干預(yù)“因地制宜”、“循序漸進”的原則。
(2)問題評估。在確定問題的基礎(chǔ)上,對需要干預(yù)問題的存在狀況進行進一步的識別分析,采用以往事故原因分析、入戶調(diào)查、危害因素分析、安全檢查、KAP調(diào)查多種形式,掌握危害因素及分布狀況。例如,通過各種定性/定量調(diào)查、監(jiān)測等方法獲取該傷害問題的基本信息;通過Haddon矩陣等相關(guān)分析工具分析總結(jié)危險因素及分布狀況等,對問題的嚴重程度、發(fā)生機制、相關(guān)方的認知程度、政策環(huán)境、管理狀況等危險因素進行評估,做到該問題的各類底數(shù)清,為針對性制定目標和計劃提供信息。
(3)目標計劃制定。目標就是要明確把問題解決到什么程度,也為檢查項目效果提供依據(jù),目標可分為事故傷害控制目標、風(fēng)險控制目標和工作目標等,應(yīng)在了解問題存在的基本狀況和社區(qū)的資源條件上制定,目標的制定應(yīng)著重考慮可實現(xiàn)性和操作性,為策劃實施項目提供方向。
計劃是實現(xiàn)目標的途徑,就是說為了實現(xiàn)目標,應(yīng)從哪幾個方面來開展工作,為策劃項目提供路徑,實際工作中常指“3E”策略(教育、工程技術(shù)和管理)和傷害預(yù)防“5E”策略(教育預(yù)防策略、環(huán)境改善策略、工程策略、強化執(zhí)法策略、評估策略),這兩類策略的有效性在很多國家的應(yīng)用實踐中都得到證明,在減少與控制傷害發(fā)生率和死亡率方面發(fā)揮了重要作用。
(4) 項目策劃與實施。依據(jù)制定的事故傷害預(yù)防計劃(“3E”策略、“5E”策略)來策劃項目,一般每項事故傷害計劃至少對應(yīng)一個項目。根據(jù)策劃確定的子項目,選擇確定促進工作措施,確定項目及促進措施后,工作組成員就可以嚴格按照措施任務(wù)加以實施。
(5) 項目評估。要開展促進項目實施效果評估,一般包括3個方面,目標的實現(xiàn)情況、工作任務(wù)完成情況、措施的有效性和實施情況,明確目標的實現(xiàn)情況或未實現(xiàn)目標未實現(xiàn)的原因,編寫效果評估報告或項目總結(jié),明確鞏固措施及下部工作計劃等。
實例之一: 居家燃氣安全項目策劃。
(1)問題認知:對居家安全領(lǐng)域開展診斷,開展居家傷害調(diào)查分析、入戶隱患排查、職能部門訪談、居民訪談等,確定居家安全領(lǐng)域需要干預(yù)的問題并根據(jù)優(yōu)先度排序。明確居家燃氣安全是當(dāng)前最需要的問題。
(2)問題評估:對確定的居家燃氣安全問題開展進一步的識別分析,進一步掌握事故傷害發(fā)生的基本信息、掌握問題的嚴重程度;例如,從人、機、環(huán)、管四個方面和事前、事中、事后維度綜合進行危險因素分析,并通過各類調(diào)查、檢查等確定燃氣安全危險因素的分布狀況,通過問卷調(diào)查了解使用人群情況、人員知、信、行情況等;入戶排查了解燃氣安全設(shè)施安全狀況;監(jiān)測和調(diào)查了解集傷害問題及其危險因素的信息等。
(3)制定目標和計劃:根據(jù)燃氣安全問題現(xiàn)狀和危險因素的評估,明確項目目標,例如,在兩年時間內(nèi),保持燃氣中毒0死亡;燃氣安全設(shè)施完好率達90%以上;居民安全使用煤氣知曉率由45%提高到90%等;明確達到目標事故傷害計劃。
(4)策劃實施項目:按照教育、工程技術(shù)和管理的3E原則策劃燃氣安全項目并組織實施。成立多部門組成的燃氣安全工作組,共同研究制定燃氣安全行動計劃,建立相關(guān)工作檢查制度,定期檢查設(shè)施是否到位、是否合格、是否有專人管理和維護,以組織并實施燃氣干預(yù)工作等。
(5)按照目標的實現(xiàn)情況對項目進行評估。居家燃氣安全項目策劃流程,如圖1、圖2。
圖1 居家燃氣安全項目策劃與實施
圖2 居家燃氣安全計劃與項目策劃
(1)注重原有項目的完善和延伸。安全社區(qū)建設(shè)并不是從零開始,安全干預(yù)工作也不是完全從頭起步,或者說需要干預(yù)的問題大多都采取了部分措施,只是項目結(jié)構(gòu)不完整或存在缺陷罷了,例如項目干預(yù)多從管理和教育上采取措施,考慮工程技術(shù)的較少,從而導(dǎo)致項目結(jié)構(gòu)不完整等,可以在原有干預(yù)措施的基礎(chǔ)上進行完善提升。
(2)依托相關(guān)載體,將安全內(nèi)容融合結(jié)合,提高效能。社區(qū)各部門在自己的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)也開展了不同內(nèi)容的項目,例如民政、婦聯(lián)、科協(xié)等,有的項目非常出色。其中絕大多數(shù)都可以將安全內(nèi)容融合結(jié)合進去,或者直接就作為安全項目納入,例如給為老服務(wù)隊賦予安全服務(wù)的職責(zé)等。
(3)“3E”和“5E”策略只是提供了項目策劃的途徑,在實際應(yīng)用中項目策劃尤其干預(yù)措施的選擇時仍然要考慮諸多的因素,例如,強調(diào)“以證據(jù)為基礎(chǔ)”,盡量選擇已經(jīng)證明的行之有效或有希望的干預(yù)措施,研究治本之策;注重社區(qū)自我參與和自助的能力,盡量依靠本社區(qū)的力量完成,利于形成長效機制;注重有效性的分析,把達到目的看成是方案是否成功的最主要的目標;考慮可維持性,即項目在原點的維持和擴大到其他點的能力等。
綜上所述,安全促進項目控制是社區(qū)控制主要事故傷害風(fēng)險的主要途徑,其策劃有章可循,但由于策劃時考慮因素眾多,對基層社區(qū)而言仍然是項復(fù)雜的工作,需要安全社區(qū)骨干人員熟悉項目策劃流程并在實踐中理解把握。