陳文濤

1.北京城市系統(tǒng)工程研究中心 2.中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)

自我國(guó)引進(jìn)安全社區(qū)工作理念以來(lái)，通過(guò)10年的發(fā)展，我國(guó)的安全社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)發(fā)展到規(guī)范建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，建設(shè)工作已成為地方政府強(qiáng)化安全生產(chǎn)“雙基”、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、改善民生的重要平臺(tái)、提高社會(huì)管理效能的重要抓手和安監(jiān)系統(tǒng)開(kāi)展群眾路線的重要載體。

資源整合、全員參與、持續(xù)改進(jìn)是安全社區(qū)建設(shè)的核心理念，而策劃和實(shí)施安全項(xiàng)目是建設(shè)工作的關(guān)鍵，建設(shè)工作的目的是實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全管理目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)、減少各類(lèi)事故與傷害，而這根本目標(biāo)要依靠社區(qū)結(jié)合實(shí)際、因地制宜策劃實(shí)施項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1 安全社區(qū)建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)控制

社區(qū)事故傷害風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，事故風(fēng)險(xiǎn)程度不一，安全社區(qū)建設(shè)的核心就是通過(guò)各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施來(lái)控制不可容許風(fēng)險(xiǎn)，從而減少各類(lèi)事故傷害，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)不可容忍風(fēng)險(xiǎn)的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。安全社區(qū)建設(shè)基本要求中明確了安全促進(jìn)項(xiàng)目是建設(shè)工作中的主要風(fēng)險(xiǎn)控制方式，但是在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中通過(guò)兩種方式來(lái)控制不可容忍風(fēng)險(xiǎn)或滿足居民的需求。

屬于經(jīng)常性或日常工作中常見(jiàn)的不可容忍風(fēng)險(xiǎn)或零散的需求，或較常見(jiàn)的安全問(wèn)題，只需要完善日常管理機(jī)制，強(qiáng)化常態(tài)化管理，強(qiáng)化法律法規(guī)的落實(shí)、落實(shí)上級(jí)單位的管理要求，明確風(fēng)險(xiǎn)控制方法，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙管理。

對(duì)于各領(lǐng)域重點(diǎn)問(wèn)題難點(diǎn)的問(wèn)題解決和重點(diǎn)需求的響應(yīng)或?qū)τ谥卮箫L(fēng)險(xiǎn)或通過(guò)日常工作難以解決的問(wèn)題、較普遍性的問(wèn)題等需要系統(tǒng)性策劃才能控制的風(fēng)險(xiǎn)或解決的問(wèn)題，需要采用項(xiàng)目控制的方式。

在實(shí)際工作，常態(tài)管理控制和項(xiàng)目控制并無(wú)實(shí)質(zhì)性的界限并在一定條件可以相互轉(zhuǎn)換，例如整合、完善特定問(wèn)題的干預(yù)措施實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化運(yùn)作；項(xiàng)目化運(yùn)作建立長(zhǎng)效機(jī)制可以轉(zhuǎn)化為常態(tài)化管理等，二者的區(qū)別和聯(lián)系，見(jiàn)下表。

表 日常安全管理和項(xiàng)目控制的區(qū)別和聯(lián)系

2 項(xiàng)目控制策劃流程與實(shí)例

2.1 項(xiàng)目策劃流程

（1）明確問(wèn)題。對(duì)各類(lèi)領(lǐng)域開(kāi)展安全診斷和需求分析，了解該領(lǐng)域的基本安全狀況，采用管理評(píng)估、隱患排查、入戶訪談、事故傷害數(shù)據(jù)收集分析等方法確定該領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度、社會(huì)關(guān)注程度、社區(qū)實(shí)際條件等來(lái)確定需要干預(yù)的問(wèn)題（高風(fēng)險(xiǎn)人群、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、脆弱人群），并對(duì)需要項(xiàng)目控制的問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先度排序。

問(wèn)題認(rèn)知是個(gè)相對(duì)復(fù)雜的工作，在確定問(wèn)題時(shí)除了要考慮問(wèn)題的嚴(yán)重程度之外，還受到地方經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)發(fā)展水平、安全保障條件等諸多因素的約束，要綜合考核問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)程度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾的需求、干預(yù)的可操作性和現(xiàn)實(shí)性等綜合確定。各領(lǐng)域確定需要干預(yù)問(wèn)題可能會(huì)比較多，應(yīng)綜合各類(lèi)因素對(duì)其排序，體現(xiàn)項(xiàng)目干預(yù)“因地制宜”、“循序漸進(jìn)”的原則。

（2）問(wèn)題評(píng)估。在確定問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)需要干預(yù)問(wèn)題的存在狀況進(jìn)行進(jìn)一步的識(shí)別分析，采用以往事故原因分析、入戶調(diào)查、危害因素分析、安全檢查、KAP調(diào)查多種形式，掌握危害因素及分布狀況。例如，通過(guò)各種定性/定量調(diào)查、監(jiān)測(cè)等方法獲取該傷害問(wèn)題的基本信息；通過(guò)Haddon矩陣等相關(guān)分析工具分析總結(jié)危險(xiǎn)因素及分布狀況等，對(duì)問(wèn)題的嚴(yán)重程度、發(fā)生機(jī)制、相關(guān)方的認(rèn)知程度、政策環(huán)境、管理狀況等危險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估，做到該問(wèn)題的各類(lèi)底數(shù)清，為針對(duì)性制定目標(biāo)和計(jì)劃提供信息。

（3）目標(biāo)計(jì)劃制定。目標(biāo)就是要明確把問(wèn)題解決到什么程度，也為檢查項(xiàng)目效果提供依據(jù)，目標(biāo)可分為事故傷害控制目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)和工作目標(biāo)等，應(yīng)在了解問(wèn)題存在的基本狀況和社區(qū)的資源條件上制定，目標(biāo)的制定應(yīng)著重考慮可實(shí)現(xiàn)性和操作性，為策劃實(shí)施項(xiàng)目提供方向。

計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，就是說(shuō)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，應(yīng)從哪幾個(gè)方面來(lái)開(kāi)展工作，為策劃項(xiàng)目提供路徑，實(shí)際工作中常指“3E”策略（教育、工程技術(shù)和管理）和傷害預(yù)防“5E”策略（教育預(yù)防策略、環(huán)境改善策略、工程策略、強(qiáng)化執(zhí)法策略、評(píng)估策略），這兩類(lèi)策略的有效性在很多國(guó)家的應(yīng)用實(shí)踐中都得到證明，在減少與控制傷害發(fā)生率和死亡率方面發(fā)揮了重要作用。

（4） 項(xiàng)目策劃與實(shí)施。依據(jù)制定的事故傷害預(yù)防計(jì)劃（“3E”策略、“5E”策略）來(lái)策劃項(xiàng)目，一般每項(xiàng)事故傷害計(jì)劃至少對(duì)應(yīng)一個(gè)項(xiàng)目。根據(jù)策劃確定的子項(xiàng)目，選擇確定促進(jìn)工作措施，確定項(xiàng)目及促進(jìn)措施后，工作組成員就可以嚴(yán)格按照措施任務(wù)加以實(shí)施。

（5） 項(xiàng)目評(píng)估。要開(kāi)展促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)估，一般包括3個(gè)方面，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、工作任務(wù)完成情況、措施的有效性和實(shí)施情況，明確目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況或未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)的原因，編寫(xiě)效果評(píng)估報(bào)告或項(xiàng)目總結(jié)，明確鞏固措施及下部工作計(jì)劃等。

2.2 項(xiàng)目策劃實(shí)例

實(shí)例之一： 居家燃?xì)獍踩?xiàng)目策劃。

（1）問(wèn)題認(rèn)知：對(duì)居家安全領(lǐng)域開(kāi)展診斷，開(kāi)展居家傷害調(diào)查分析、入戶隱患排查、職能部門(mén)訪談、居民訪談等，確定居家安全領(lǐng)域需要干預(yù)的問(wèn)題并根據(jù)優(yōu)先度排序。明確居家燃?xì)獍踩钱?dāng)前最需要的問(wèn)題。

（2）問(wèn)題評(píng)估：對(duì)確定的居家燃?xì)獍踩珕?wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步的識(shí)別分析，進(jìn)一步掌握事故傷害發(fā)生的基本信息、掌握問(wèn)題的嚴(yán)重程度；例如，從人、機(jī)、環(huán)、管四個(gè)方面和事前、事中、事后維度綜合進(jìn)行危險(xiǎn)因素分析，并通過(guò)各類(lèi)調(diào)查、檢查等確定燃?xì)獍踩ｋU(xiǎn)因素的分布狀況，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解使用人群情況、人員知、信、行情況等；入戶排查了解燃?xì)獍踩O(shè)施安全狀況；監(jiān)測(cè)和調(diào)查了解集傷害問(wèn)題及其危險(xiǎn)因素的信息等。

（3）制定目標(biāo)和計(jì)劃：根據(jù)燃?xì)獍踩珕?wèn)題現(xiàn)狀和危險(xiǎn)因素的評(píng)估，明確項(xiàng)目目標(biāo)，例如，在兩年時(shí)間內(nèi)，保持燃?xì)庵卸?死亡；燃?xì)獍踩O(shè)施完好率達(dá)90%以上；居民安全使用煤氣知曉率由45%提高到90%等；明確達(dá)到目標(biāo)事故傷害計(jì)劃。

（4）策劃實(shí)施項(xiàng)目：按照教育、工程技術(shù)和管理的3E原則策劃燃?xì)獍踩?xiàng)目并組織實(shí)施。成立多部門(mén)組成的燃?xì)獍踩ぷ鹘M，共同研究制定燃?xì)獍踩袆?dòng)計(jì)劃，建立相關(guān)工作檢查制度，定期檢查設(shè)施是否到位、是否合格、是否有專人管理和維護(hù)，以組織并實(shí)施燃?xì)飧深A(yù)工作等。

（5）按照目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。居家燃?xì)獍踩?xiàng)目策劃流程，如圖1、圖2。

圖1 居家燃?xì)獍踩?xiàng)目策劃與實(shí)施

3 項(xiàng)目策劃實(shí)施中需要注意的問(wèn)題

圖2 居家燃?xì)獍踩?jì)劃與項(xiàng)目策劃

（1）注重原有項(xiàng)目的完善和延伸。安全社區(qū)建設(shè)并不是從零開(kāi)始，安全干預(yù)工作也不是完全從頭起步，或者說(shuō)需要干預(yù)的問(wèn)題大多都采取了部分措施，只是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不完整或存在缺陷罷了，例如項(xiàng)目干預(yù)多從管理和教育上采取措施，考慮工程技術(shù)的較少，從而導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不完整等，可以在原有干預(yù)措施的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善提升。

（2）依托相關(guān)載體，將安全內(nèi)容融合結(jié)合，提高效能。社區(qū)各部門(mén)在自己的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)也開(kāi)展了不同內(nèi)容的項(xiàng)目，例如民政、婦聯(lián)、科協(xié)等，有的項(xiàng)目非常出色。其中絕大多數(shù)都可以將安全內(nèi)容融合結(jié)合進(jìn)去，或者直接就作為安全項(xiàng)目納入，例如給為老服務(wù)隊(duì)賦予安全服務(wù)的職責(zé)等。

（3）“3E”和“5E”策略只是提供了項(xiàng)目策劃的途徑，在實(shí)際應(yīng)用中項(xiàng)目策劃尤其干預(yù)措施的選擇時(shí)仍然要考慮諸多的因素，例如，強(qiáng)調(diào)“以證據(jù)為基礎(chǔ)”，盡量選擇已經(jīng)證明的行之有效或有希望的干預(yù)措施，研究治本之策；注重社區(qū)自我參與和自助的能力，盡量依靠本社區(qū)的力量完成，利于形成長(zhǎng)效機(jī)制；注重有效性的分析，把達(dá)到目的看成是方案是否成功的最主要的目標(biāo)；考慮可維持性，即項(xiàng)目在原點(diǎn)的維持和擴(kuò)大到其他點(diǎn)的能力等。

綜上所述，安全促進(jìn)項(xiàng)目控制是社區(qū)控制主要事故傷害風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑，其策劃有章可循，但由于策劃時(shí)考慮因素眾多，對(duì)基層社區(qū)而言仍然是項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要安全社區(qū)骨干人員熟悉項(xiàng)目策劃流程并在實(shí)踐中理解把握。