◎萬其剛 張 勇

行政審批制度改革的法治維度

◎萬其剛 張 勇

黨的十八大以來，按照黨中央統(tǒng)一部署和十二屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國務(wù)院根據(jù)《行政許可法》的要求，把簡政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變作為本屆政府開門的第一件大事，把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。2014年8月27日，在十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長楊晶代表國務(wù)院作了《關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》。報(bào)告中提出：“行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變工作取得重要階段性成果?！?月28日上午，常委會(huì)分組會(huì)議對(duì)這個(gè)報(bào)告進(jìn)行了審議。在此基礎(chǔ)上，8月30日下午，常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議就這一報(bào)告進(jìn)行了專題詢問，國務(wù)院14個(gè)有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見、回答詢問，效果很好。

本文擬從法治的維度對(duì)我國的行政審批制度改革作一解讀。

（一）

行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面正確履行政府職能，要“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。

新一屆國務(wù)院成立一年多來，以行政審批制度改革為突破口，大力簡政放權(quán)，大幅取消和下放行政審批事項(xiàng)，先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，內(nèi)容涉及企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)許可、社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)證等。

實(shí)際上，我國以前也多次對(duì)行政審批進(jìn)行改革。因?yàn)?，我國行政審批制度是高度集中的?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，也是其重要的組成部分。隨著改革開放的不斷深入，對(duì)行政審批制度的改革，大致有這樣幾個(gè)階段：（1）分權(quán)階段（從上世紀(jì)70年代末至80年代初），一是政府與企業(yè)分權(quán)，二是中央與地方政府分權(quán)；（2）減少審批層級(jí)、精簡審批程序階段（從上世紀(jì)80年代中至90年代初），力圖轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)；（3）經(jīng)濟(jì)性改革（上世紀(jì)90年代），從建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，重點(diǎn)是減少經(jīng)濟(jì)方面的審批，將一些項(xiàng)目的審批改為備案；（4）全面改革（本世紀(jì)以來），著重圍繞合理設(shè)置審批范圍與內(nèi)容、精簡機(jī)構(gòu)與人員、縮減審批層級(jí)、規(guī)范審批管理等方面展開。

應(yīng)該說，改革取得了一定效果，但并不盡如人意。且不說機(jī)構(gòu)和人員“減了增”、“增了減”的循環(huán)，僅拿審批項(xiàng)目的數(shù)量來說，雖然有減少，但并不明顯。一些地方、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家提出，本屆以來，國務(wù)院已經(jīng)取消和下放600多項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，再加上2001年起至本屆政府成立已取消調(diào)整的2400多項(xiàng)行政審批，以及地方政府取消的一大批行政審批，數(shù)量上可謂不少，但從國務(wù)院各部門仍保留的1200多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目來看，依然是較多的。一方面，行政審批數(shù)量大幅減少，另一方面，市場主體和公眾對(duì)政府“松綁”的實(shí)際感受卻并不明顯，兩者之間還存在反差和距離。

究其原因，主要有：（1）存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象。有的部門為了實(shí)現(xiàn)審批數(shù)量減少的硬指標(biāo)，往往把數(shù)量放在重要位置上，放虛不放實(shí)、放小不放大、放利小責(zé)重“含金量”低的而留利大責(zé)輕“含金量”高的。（2）取消的一些針對(duì)特定主體、特定行為的審批項(xiàng)目，多數(shù)人感受不到；下放審批權(quán)的項(xiàng)目，主要是權(quán)力在各級(jí)政府間縱向調(diào)整，對(duì)市場主體的實(shí)質(zhì)性影響較??；一些涉及市場主體眾多、申請頻率較高的項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、資質(zhì)資格許可等審批項(xiàng)目則保留較多。（3）變相審批的不少，比如，審批改為備案的，在實(shí)際中又變成了要求事先提交備案申請，由政府部門審查后作出“準(zhǔn)予備案”或“不予備案”的決定，這與事前審批并無實(shí)質(zhì)差別。

就此而言，深化行政審批制度改革，依然任重而道遠(yuǎn)。第一，要認(rèn)真貫徹中央決策部署，加大行政審批制度改革力度。切實(shí)降低市場準(zhǔn)入門檻，從體制機(jī)制上給市場主體“松綁”，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)業(yè)的積極性。同時(shí)，把一些適合由地方管理的事項(xiàng)下放給地方，發(fā)揮地方的管理優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)地方的積極性。第二，要切實(shí)加快職能轉(zhuǎn)變，減少投資審批，將審批（或核準(zhǔn)）改為備案管理，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資活動(dòng)的引導(dǎo)和監(jiān)控，但一定要防止把“備案”又變成“審批”。對(duì)于執(zhí)行中“明放暗不放”，甚至收回或變相收回的行為，要加強(qiáng)對(duì)各部門落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解，適時(shí)組織專項(xiàng)督促檢查，加強(qiáng)督促整改。

（二）

在我國，行政審批包括行政許可和非行政許可審批。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。而之所以要設(shè)定行政許可，主要有三個(gè)目的或者理由：（1）控制危險(xiǎn)，即對(duì)可能發(fā)生的危險(xiǎn)事項(xiàng)事前設(shè)防，保障安全；（2）配置有限公共資源，保障公平合理有效利用；（3）確定需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件的職業(yè)或行業(yè)的準(zhǔn)入資質(zhì)、資格，保障市場和社會(huì)的特定需求。凡是不屬于以上范圍，而通過市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，公民、法人或其他組織能夠自主決定，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、中介等社會(huì)組織能夠自律管理，行政機(jī)關(guān)采取事中事后監(jiān)督等管理方式能夠解決的事項(xiàng)，均不設(shè)立行政許可。

然而，《行政許可法》頒布實(shí)施以后，一方面，自2004年6月以來，在國家法律和行政法規(guī)之外，國務(wù)院以決定的方式設(shè)定了500多種行政許可審批項(xiàng)目。如今已經(jīng)10個(gè)年頭過去了，到目前還有190多項(xiàng)在繼續(xù)實(shí)施。另一方面，國務(wù)院一些部門通過各種方式又設(shè)立了一些非行政許可事項(xiàng)，加上之前還有一些，這應(yīng)該都是法無授權(quán)的。也就是說，在現(xiàn)實(shí)中，政府部門還實(shí)施了大量的非行政許可審批事項(xiàng)。如果不說這些是非法審批的項(xiàng)目，但至少屬于“法無授權(quán)”的情形。這些事項(xiàng)中有很多在名義上不是行政許可，卻在實(shí)際上面向社會(huì)和企業(yè)而設(shè)定，不僅其設(shè)定的隨意性很大，而且其實(shí)施也不規(guī)范。顯而易見，這是與依法行政、建設(shè)法治政府的原則和理念背道而馳的。

這次改革過程中，國務(wù)院分七批下放的632項(xiàng)中間，非行政許可的有157項(xiàng)已經(jīng)取消下放，主要是取消。但是，仍然還有類似現(xiàn)象存在。有的地方和企業(yè)反映，一些不在公布的國務(wù)院各部門行政審批項(xiàng)目清單內(nèi)的項(xiàng)目，實(shí)際上仍然要經(jīng)審批。

2014年4月，國務(wù)院專門出臺(tái)清理國務(wù)院部門非行政許可的通知，開展了清理工作，消除行政審批的灰色地帶。國務(wù)院明確提出，取消是原則，調(diào)整是例外，例外要從嚴(yán)。要求在一年時(shí)間內(nèi)，對(duì)所有非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，徹底消除這一類別，取消所有的非行政許可，堅(jiān)決堵住非行政許可這個(gè)“偏門”。這項(xiàng)工作涉及國務(wù)院49個(gè)部門，目前各個(gè)部門都已經(jīng)啟動(dòng)了這項(xiàng)工作，除了在這之前已經(jīng)取消的，剩下的都已經(jīng)納入了改革范圍。

目前，清理范圍內(nèi)已經(jīng)有110多項(xiàng)上升為法律和行政法規(guī)。實(shí)踐證明確實(shí)需要保留下來并且長期實(shí)施的，現(xiàn)在有110多項(xiàng)已經(jīng)通過制定或者修改法律、行政法規(guī)來設(shè)定。其中有40項(xiàng)是通過法律設(shè)定的，72項(xiàng)是通過行政法規(guī)設(shè)定的，比如“道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可”，已經(jīng)由《道路交通安全法》予以設(shè)定?！皦毫艿赖脑O(shè)計(jì)、安裝、使用、檢驗(yàn)單位和人員資格認(rèn)定”，已經(jīng)由《特種設(shè)備安全法》設(shè)定?！奥眯猩缃?jīng)營邊境游資格審批”，已經(jīng)由《旅游法》來設(shè)定。“設(shè)立保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批”，已由《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》設(shè)定等。

對(duì)于全面清理的其它結(jié)果，如何處置？一條基本原則，就是要把改革與法律法規(guī)的立、改、廢、釋等多種方式有機(jī)結(jié)合起來。

轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)是原則，但對(duì)于每一個(gè)許可項(xiàng)目怎么去保留與取消都要經(jīng)過深入論證、評(píng)估，因?yàn)橹贫▽?shí)施一項(xiàng)新制度會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，而要廢止一項(xiàng)舊制度也同樣會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。接下來，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)的決策。第一，予以保留。這500項(xiàng)留下來一共有190多項(xiàng)，這是屬于國務(wù)院保留的1200多項(xiàng)行政許可的總盤子里的項(xiàng)目。第二，予以取消。對(duì)于不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、不符合政府職能轉(zhuǎn)變要求的，國務(wù)院已經(jīng)予以取消。特別是新一屆國務(wù)院加大力度，在上兩屆國務(wù)院多次清理的基礎(chǔ)上，這一年多時(shí)間陸續(xù)又取消了70項(xiàng)行政許可（2004年412號(hào)令所確認(rèn)的），比如“保險(xiǎn)從業(yè)人員的資格核準(zhǔn)”、“價(jià)格評(píng)估人員執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定”、“舉辦全國性人才交流會(huì)審批”，還有“海洋傾倒廢棄物檢驗(yàn)單位資格認(rèn)定”等等。

總之，集中清理之后，要采取兩種方式。第一，該立法的及時(shí)立法，一些部門提出需要保留、并且長期實(shí)施的，按照《行政許可法》以及國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》的要求，在認(rèn)真評(píng)估、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，能上升為法律的，就上升為法律。第二，該取消的及時(shí)取消，同時(shí)按照“放管”結(jié)合的原則，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。

（三）

中央強(qiáng)調(diào)，改革要于法有據(jù)?！缎姓S可法》第14條明確規(guī)定，“法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可”，“必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！睋Q句話說，在沒有國家法律和行政法規(guī)的情況下，必要時(shí)，國務(wù)院也可以采用決定的方式設(shè)立臨時(shí)性行政許可審批事項(xiàng)，但如果需長期實(shí)施的，必須及時(shí)提請全國人大及其常委會(huì)制定法律或自行制定行政法規(guī)。

需要說明的是，2012年經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)、國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東推行了先行先試的行政體制改革，廣東根據(jù)自身實(shí)際，調(diào)整了一批行政審批事項(xiàng)，特別是一些在全國可以借鑒、在全國可以取消的審批事項(xiàng)，為這次國務(wù)院行政審批改革提供了積極的借鑒。

國務(wù)院在這次深化機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變過程中，根據(jù)十二屆全國人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的方案是于法有據(jù)的，實(shí)行先修法后改革的策略。這就是，注重依據(jù)行政許可法的規(guī)定，嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定和程序，凡是法律設(shè)定的審批事項(xiàng)，國務(wù)院研究認(rèn)為可以取消下放的，都依照法律程序提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行相關(guān)的法律修訂，全國人大常委會(huì)修訂后，再進(jìn)行公布。由行政法規(guī)設(shè)定的審批事項(xiàng)，國務(wù)院確定取消下放后，及時(shí)修改和修訂相關(guān)行政法規(guī)。

一年多來，在取消下放600多項(xiàng)審批項(xiàng)目的過程中，已經(jīng)有三次提請修改法律22部，四次修改、廢止行政法規(guī)66部。為依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，在前六批取消下放的行政審批中，需要修改法律的有38項(xiàng)，按程序都提交了全國人大常委會(huì)審議，現(xiàn)在有24項(xiàng)已經(jīng)完成了修改。具體情況如下：

第一，通過關(guān)于修改《文物保護(hù)法》等12部法律的決定。2013年6月26日，國務(wù)院提請審議《關(guān)于〈中華人民共和國文物保護(hù)法〉等12部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會(huì)審議通過了有關(guān)決定，對(duì)《文物保護(hù)法》等12部法律中的相關(guān)審批規(guī)定作了修改。

第二，通過關(guān)于修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》等7部法律的決定。2013年12月23日，國務(wù)院提請審議《關(guān)于〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法〉等7部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會(huì)審議通過了有關(guān)決定，對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》等7部法律中的相關(guān)審批規(guī)定作了修改。

第三，通過關(guān)于修改《保險(xiǎn)法》等5部法律的決定。2014年8月25日，國務(wù)院提請審議《關(guān)于〈中華人民共和國保險(xiǎn)法〉等5部法律的的修正案（草案）》。十二屆全國人大常委會(huì)審議通過了有關(guān)決定，對(duì)《保險(xiǎn)法》等5部法律中的相關(guān)審批規(guī)定作了修改。

看得出，國務(wù)院攢了一批之后再拿到全國人大常委會(huì)來，由常委會(huì)修改或廢止相關(guān)法律規(guī)定，以取消（或修改）、下放行政許可。對(duì)于這種打包或一攬子修改若干部法律的做法，有的常委會(huì)委員建議加以改變，提出實(shí)行一攬子的授權(quán)。筆者認(rèn)為，還是這種打包或一攬子修改法律的做法更為可行、更為可取，雖然這種辦法有點(diǎn)“麻煩”，但是，實(shí)行民主法治，就不能怕“麻煩”。當(dāng)然，國務(wù)院及其有關(guān)部門要認(rèn)真做好集中清理工作，加快步伐，及時(shí)提出修改建議，形成議案交由全國人大常委會(huì)審議通過。

（四）

總之，行政審批制度改革有三部分：一是法無授權(quán)的行政審批項(xiàng)目，必須全部予以取消；二是與全面深化改革不相適應(yīng)的審批項(xiàng)目，必須先修改法律法規(guī)、然后再予以取消，或者下放地方；三是地方政府和社會(huì)各界強(qiáng)烈呼吁下放的項(xiàng)目，要抓緊研究，加以應(yīng)對(duì)，或者作出授權(quán)。

對(duì)于已經(jīng)存在的行政審批項(xiàng)目，要按照中央的精神和部署，以《行政許可法》為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，做出綜合判斷，以決定去留，是取消還是保留。若擬取消或下放的行政審批項(xiàng)目，如果是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院要依照法定程序提請全國人大常委會(huì)修改相關(guān)法律規(guī)定。對(duì)于將要設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，必須以《行政許可法》為依據(jù)，依法設(shè)立。這是維護(hù)憲法法律權(quán)威，用法治思維和法治方式履行職責(zé)的內(nèi)在要求。

以往，政府及其部門“重審批輕監(jiān)管”?，F(xiàn)在，取消或下放審批項(xiàng)目，并不等于就減輕了責(zé)任，更不等于就沒有責(zé)任了。恰恰相反，市場主體“寬進(jìn)”之后，更要加強(qiáng)監(jiān)管。要嚴(yán)格依法辦事，實(shí)行放管結(jié)合，真正做到收放自如，切實(shí)防止“一放就亂”的現(xiàn)象發(fā)生。政府事前審批的“手”放松之后，要把事中事后監(jiān)管的“手”硬起來，采取更為有效的配套措施，積極創(chuàng)新管理方式，嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管。各相關(guān)部門要建立起聯(lián)動(dòng)機(jī)制，綜合施策，充分發(fā)揮法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、總量控制等的引導(dǎo)和約束作用，加強(qiáng)對(duì)土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理，特別是對(duì)一些明顯違規(guī)項(xiàng)目，要采取必要的手段和有力的措施，進(jìn)行限制和制止，該叫停的堅(jiān)決叫停，切實(shí)維護(hù)全國政令統(tǒng)一、國家法制統(tǒng)一以及市場統(tǒng)一。

作者單位：全國人大常委會(huì)辦公廳研究局/中國人民公安大學(xué)法學(xué)院