◎陳耀

京津冀一體化要力求“四個結(jié)合”

◎陳耀

目前在我國的區(qū)域發(fā)展格局中，京津冀成為關(guān)注度最高的熱點(diǎn)地區(qū)。2月26日習(xí)近平總書記在北京主持召開的座談會上指出，努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來?；趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論、京津冀區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀、以及當(dāng)前討論中的問題，我認(rèn)為，至少有“四個方面的關(guān)系”或“四個結(jié)合”，對于深入認(rèn)識和推進(jìn)京津冀一體化十分必要。

要把促進(jìn)內(nèi)部相對均衡化與提升整體競爭力相結(jié)合

地處華北地區(qū)的北京、天津和河北三地面積21.7萬平方公里，占全國國土面積的2.3%；人口約1.1億，占全國7.9%；經(jīng)濟(jì)總量約占全國的11%。但是，京津冀三地內(nèi)部發(fā)展很不平衡，二元結(jié)構(gòu)特征顯著，一頭是高度發(fā)達(dá)、位居中心的京津兩大直轄市，一頭是落后的、位居外圍的河北省。從2012年人均GDP看，天津和北京分別為93173元和87475元，位居全國第一和第二名，而河北省只有36584元，位居全國第15名，僅相當(dāng)于天津的39.3%，北京是河北的2.4倍。同期，長三角地區(qū)人均GDP最高的上海是最低浙江的1.3倍。長期以來，由于“中心”的“極化效應(yīng)”，包括資本、人才等優(yōu)質(zhì)要素都源源不斷流向京津大城市，而處于“外圍”的河北省不僅得不到京津的輻射帶動，還因行政區(qū)劃的分割在環(huán)京津周邊形成了一條眾人矚目的“貧困帶”，據(jù)有關(guān)資料，在河北省62個貧困縣中，有13個分布在北京周邊。這種現(xiàn)象被形象地成為“燈下黑”或“大樹底下不長草”。

所謂京津冀一體化，我認(rèn)為主旨就是要促進(jìn)三地合理分工、協(xié)同融合、利益共享、責(zé)任共擔(dān)，依托京津雙核輻射帶動周圍河北乃至北方區(qū)域共同發(fā)展。因此，消除二元結(jié)構(gòu)，縮小河北與京津的發(fā)展差距，理應(yīng)是推進(jìn)京津冀一體化的一個重要目標(biāo)。換言之，未來判斷京津冀一體化成效的一個標(biāo)準(zhǔn)主要看河北的發(fā)展，如果河北沒有得到較大的提升，尤其是環(huán)京津貧困帶依然存在，就不能算成功。當(dāng)然，京津冀一體化也不能理解為三地發(fā)展水平要均等化，作為“中心”的京津與河北的發(fā)展差距未來也不可能消除。

需要強(qiáng)調(diào)的是，京津冀協(xié)同發(fā)展之所以成為重大的國家戰(zhàn)略，更重要的是著眼于發(fā)揮“一加一大于二的乘數(shù)效應(yīng)”，提升京津冀地區(qū)的整體實(shí)力，面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈，使其真正成為我國經(jīng)濟(jì)增長的“第三極”，繼而建設(shè)成為世界級的城市群。我們知道，以上海為中心的長三角，是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人口規(guī)模和密度最大的城市群，國際上被列為第六大城市群；以廣州、深圳為雙核的珠三角地區(qū)，是我國改革開放后在南方迅猛崛起的城市群，與長三角和珠三角相比，京津冀城市群發(fā)展相對緩慢，內(nèi)部合作緊密程度相對較低，特別是圍繞“誰是經(jīng)濟(jì)中心”的地位長期爭論不休，直到2004年國務(wù)院批復(fù)北京城市總體規(guī)劃，這場爭論才基本平息。目前中央對京津兩個城市的功能定位已基本上明確。北京定位為“四個中心”，即國家政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心，天津定位為北方經(jīng)濟(jì)中心、航運(yùn)中心和加工制造業(yè)中心。同時也要看到，京津冀地區(qū)是我國北方最發(fā)達(dá)的地區(qū)，國家首都、中央機(jī)構(gòu)、科研院所、企業(yè)總部匯集于此，因而這里是國家決策中心、要素配置和管控中心，這是京津冀最顯著的優(yōu)勢。只要三地按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體的原則，加強(qiáng)合作，協(xié)同發(fā)展，京津冀地區(qū)的整體競爭力必將會得到強(qiáng)化。

綜上可見，京津冀一體化同時面臨著“兩個差距”的挑戰(zhàn)，一方面要解決好河北與京津的發(fā)展差距問題，另一方面也要解決好京津冀與長三角、珠三角乃至世界城市群的發(fā)展差距。必須處理好兩者的關(guān)系，將兩者有機(jī)地結(jié)合起來。首先要通過京津城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建、以及對口援助等方式，加大對河北相對落后地區(qū)（尤其是貧困縣）的幫扶。其次要加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)三地交通通信等互聯(lián)互通和基本公共服務(wù)的均等化。最后要立足于建設(shè)世界城市的目標(biāo)，為首都經(jīng)濟(jì)圈創(chuàng)造條件和提供有力支持，尤其是三地要齊心合力共同為建設(shè)世界級城市群做出貢獻(xiàn)。

要把政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)很好結(jié)合起來，尤其要尊重市場規(guī)律

當(dāng)前推進(jìn)京津冀一體化的一個重要任務(wù)是“消腫”，也就是要著力解決首都北京出現(xiàn)的“大城市病”。這種大城市病的主要癥狀為人口、產(chǎn)業(yè)以及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)過度集中于城市中心區(qū)，導(dǎo)致城市交通嚴(yán)重?fù)矶隆⒐苍O(shè)施不堪重負(fù)、大氣環(huán)境污染、住房價格高企等。按照國務(wù)院批復(fù)的城市規(guī)劃，北京市常住人口到2020年應(yīng)控制在2000萬以內(nèi)，但這一數(shù)字已提前8年達(dá)到。如何治理好“大城市病”？顯然，任由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，各種要素資源還會大量涌向首都，結(jié)果只會越病越重；盡管由于生存成本的升高，會有企業(yè)和人口外流，但總體上流出量要小于流入量，所以必須運(yùn)用政府這只有形的手，發(fā)揮其強(qiáng)有力的主導(dǎo)作用。

政府在治理“大城市病”中的主導(dǎo)作用主要應(yīng)體現(xiàn)在，制定合理的城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、以及主要承載地的規(guī)劃，運(yùn)用行政力量動員非市場機(jī)構(gòu)的遷移，并引導(dǎo)企業(yè)和人口的區(qū)位調(diào)整，以緩解城市交通、人口、環(huán)境等壓力。但是，城市資源的配置和再配置（reallocation）都需要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，尤其是政府的“逆市場調(diào)節(jié)”（按照要素流動相反的方向引導(dǎo)）更必須尊重市場內(nèi)在的規(guī)律性，這里重點(diǎn)包括三個方面，一是人口流動和遷移的規(guī)律，二是產(chǎn)業(yè)集群化的規(guī)律，三是大都市圈發(fā)展的規(guī)律。

按照人口流動和遷移規(guī)律，工作機(jī)會和收入的多寡、生活成本高低、以及公共資源的配套環(huán)境，決定著勞動力和人才的流動方向。因而，在疏解首都非核心功能的過程中，政府需要對哪些功能和產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)外移、遷移到哪里、實(shí)行哪種轉(zhuǎn)移模式，做出合理的選擇和部署，比如，對于批發(fā)市場的搬遷，就應(yīng)充分考慮到距離消費(fèi)市場區(qū)的遠(yuǎn)近，若距離太遠(yuǎn)，增加了商戶的運(yùn)費(fèi)等成本，大多數(shù)商戶不愿意過去，那么即使市場設(shè)施在新的地方建起來，也難以運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。再比如，遷出北京的機(jī)構(gòu)和企業(yè)，要考慮承接地的公共設(shè)施及服務(wù)的配套條件，若條件與遷出地反差太大，就會影響到職員及其家屬的隨遷意愿。

按照現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，分工協(xié)作、差異化競爭和產(chǎn)業(yè)集群化是實(shí)現(xiàn)高效率、高效益的條件。京津冀三地首先要按各自定位，進(jìn)一步明確在整個產(chǎn)業(yè)鏈上的分工，比如制造業(yè)，北京由于國家級科研機(jī)構(gòu)和高等院校云集、科研人才實(shí)力雄厚，而在設(shè)計研發(fā)環(huán)節(jié)具有明顯的優(yōu)勢；天津是老工業(yè)基地，雄厚的產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)使其具有高端制造的優(yōu)勢；河北則擁有豐富的自然資源和低成本勞動力，在原材料生產(chǎn)和勞動密集型加工制造上具有獨(dú)特優(yōu)勢。通過三地的分工協(xié)作，京津冀各自的比較優(yōu)勢就能得到充分發(fā)揮。另外，產(chǎn)業(yè)在地域空間上要求上下游之間、關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)之間相近配置，如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移違背了集群化要求，關(guān)聯(lián)企業(yè)分散在周邊不同地區(qū)，就難以形成集群效應(yīng)，單個企業(yè)也難以生存發(fā)展。因此，按產(chǎn)業(yè)性質(zhì)并以園區(qū)為載體，選擇若干集中承載地，顯得十分必要和重要。

遵循大城市發(fā)展規(guī)律，中心與外圍、大城市與中小城鎮(zhèn)要形成規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、功能適度集中、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的都市圈。京津冀一體化也必須發(fā)揮好京津雙核的中心作用，目前重點(diǎn)是治理好非核心功能過度集聚造成的大城市病，通過在周邊建設(shè)若干副中心和衛(wèi)星城，增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)和人口的承載力，同時帶動京津周邊地區(qū)獲得較快的發(fā)展，特別是加快消除環(huán)京津貧困帶。需要注意的是，大都市圈根據(jù)其規(guī)模和輻射范圍，會形成發(fā)展水平呈梯度分布的圈層結(jié)構(gòu)。作為首都經(jīng)濟(jì)圈核心城市的北京，一方面要治理“大城市病”，另一方面也存在著發(fā)展相對不足的問題。北京市的中心城區(qū)與郊區(qū)縣發(fā)展也很不平衡，已規(guī)劃建設(shè)的副中心和幾個新城依然沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，而這些地方依然存在較大的人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。所以，在北京疏解非核心功能的過程中，首先需要考慮到近郊圈層地方的需求，然后才是周邊遠(yuǎn)郊地區(qū)的需求，“舍近求遠(yuǎn)”不符合梯度轉(zhuǎn)移的一般規(guī)律。

要把存量布局調(diào)整優(yōu)化與增量建設(shè)引導(dǎo)相結(jié)合，尤其要重視增量引導(dǎo)的作用

京津冀一體化內(nèi)涵豐富，涉及領(lǐng)域眾多，如交通等基礎(chǔ)設(shè)施一體化（重點(diǎn)是互聯(lián)互通建設(shè)，消除斷頭路）、生態(tài)環(huán)境的共同保護(hù)和建設(shè)（當(dāng)前重點(diǎn)是大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控、水環(huán)境治理和清潔能源使用）、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作及一體化布局（重點(diǎn)是將不適合在首都發(fā)展的產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，淘汰高污染的、落后過剩產(chǎn)能，以及鼓勵高端產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展）、市場一體化（重點(diǎn)是破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙）。但總體上可以分為兩大部分任務(wù)，即存量布局調(diào)整和增量建設(shè)。

現(xiàn)在人們最關(guān)注的存量布局調(diào)整，就是疏解首都非核心功能和產(chǎn)業(yè)。據(jù)資料顯示，事實(shí)上，早在上世紀(jì)80年代北京就已向外疏散了一批產(chǎn)業(yè)，但結(jié)果是人未疏散出去，一些北京著名品牌卻消失了。進(jìn)入新世紀(jì)奧運(yùn)前夕，北京最大的工業(yè)企業(yè)—首鋼搬遷到唐山曹妃甸，但大部分的核心人員留在了北京，少量技術(shù)高工四天上班三天休息在兩地往返。現(xiàn)在人們普遍擔(dān)心會不會重蹈覆轍？我認(rèn)為，首都功能和產(chǎn)業(yè)的疏解，涉及到既有利益格局的調(diào)整，是一項十分復(fù)雜且影響巨大的事件，搞不好會影響到社會穩(wěn)定，因而需要審慎決策，不宜草率行事，尤其要注意以下兩點(diǎn)：

一是對非首都核心功能的遷出項目要有嚴(yán)格的可行性論證。包括“非首都核心功能”的界定、項目的選擇、項目遷出的影響、落戶地的確定、落戶項目能否運(yùn)營發(fā)展分析；還包括技術(shù)和管理人才、普通員工的去留，遷入地生活成本、通勤條件和公共服務(wù)配套，等等。比如，有提出要將北京的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，那么，何謂低端產(chǎn)業(yè)？像小商品市場，像農(nóng)民工、鐘點(diǎn)工、月嫂這樣的勞務(wù)服務(wù)市場，北京要清理掉嗎？我認(rèn)為，這些都是市民生活需要的，應(yīng)當(dāng)保留，但要規(guī)范管理，不斷提高服務(wù)和監(jiān)管水準(zhǔn)。

二是要尊重市場規(guī)律和不同主體的利益。允許企業(yè)、商戶自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)位。更多地采用經(jīng)濟(jì)手段，減少行政指令。政府可通過許可證、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、租金補(bǔ)貼、一定時期的減免稅等政策，引導(dǎo)企業(yè)遷移和落戶。對遷移過程中的受損企業(yè)和人員要給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

總體上，京津冀協(xié)同發(fā)展還是要把存量調(diào)整與增量調(diào)整結(jié)合起來，尤其要通過增量建設(shè)來引導(dǎo)存量的調(diào)整。增量建設(shè)的主要目的是為京津冀一體化創(chuàng)設(shè)良好的條件和環(huán)境，比如，加快建設(shè)快速、便捷的一體化交通網(wǎng)絡(luò)，在京津外圍地區(qū)建設(shè)更多更好的公共服務(wù)設(shè)施，在河北相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)其招商引資的能力。未來北京新機(jī)場及臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)可以成為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要抓手，新機(jī)場及關(guān)聯(lián)配套投資巨大，對三地發(fā)展都會產(chǎn)生重要的拉動作用，也將成為京津冀地區(qū)重要的增長引擎。

要把三地自主合作對接與體制機(jī)制的創(chuàng)新結(jié)合起來

京津冀三地政府要在平等協(xié)商、強(qiáng)化合作、互利共贏的原則指導(dǎo)下，按照中央的部署和頂層設(shè)計，做好各自的具體規(guī)劃和三方對接工作。建議盡快建立京津冀三地統(tǒng)一的公共信息服務(wù)平臺，發(fā)布三地的發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)企業(yè)遷移動向和意向，承接地資源稟賦和投資環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)措施等等，避免各地盲動和“對接無門”現(xiàn)象，提高轉(zhuǎn)移與承接的效率。此外，還要鼓勵民間團(tuán)體和社會組織開展京津冀合作的對接活動、學(xué)術(shù)論壇和各種形式的研討會。但是，京津冀一體化單靠三地之間的自主合作對接，其效果是有局限的。

我們知道，行政區(qū)劃分割和行政級別的不對等，是造成長期以來京津冀區(qū)際要素流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商品貿(mào)易不暢的重要原因。推進(jìn)京津冀一體化的一個重要意義，也是要貫徹中央全面深化改革的精神，探索打破行政分割，建立三地協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制，加強(qiáng)三地融合發(fā)展的新路子來。希望這一次京津冀一體化，能夠像中國（上海）自貿(mào)區(qū)那樣，拿出一些體制機(jī)制創(chuàng)新的改革方案，使京津冀“一號工程”取得一些重大的突破，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

作者系中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長