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        我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式探討——以景德鎮(zhèn)為例

        2014-02-18 07:33:20孫婧
        當(dāng)代經(jīng)濟(jì) 2014年19期
        關(guān)鍵詞:景德鎮(zhèn)市投融資環(huán)境治理

        ○孫婧

        (中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149)

        礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投融資是指為了進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理相關(guān)活動,礦山地質(zhì)環(huán)境治理相關(guān)投資主體通過各種方式獲得投資資金的過程或行為。其投融資范圍包括新建(在建)礦山項目地質(zhì)環(huán)境污染防治投融資、老礦山地質(zhì)環(huán)境污染治理投融資兩個方面。景德鎮(zhèn)是我國著名的高嶺土資源礦業(yè)城市,擁有兩千多年的資源開發(fā)和制瓷歷史,該市2009年3月被列為全國第二批資源枯竭城市,是我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的重點(diǎn)城市,分析其礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理投融資狀況具有代表性。

        一、景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀

        景德鎮(zhèn)市是依托高嶺土資源發(fā)展起來的陶瓷工業(yè)城市,主要開采高嶺土、陶嶺土、石灰?guī)r、磚瓦粘土和少量砂金以及煤礦,開采方式絕大部分為露天開采。礦山開采后,相繼出現(xiàn)了土地及植被破壞、尾砂及(廢)矸石堆放不當(dāng)造成水土流失和崩滑流隱患、地下采空造成的地面變形或塌陷、礦山排水引起的水均衡破壞、水土污染等礦山地質(zhì)環(huán)境問題,嚴(yán)重影響了礦區(qū)周邊及下游居民的生活環(huán)境和生產(chǎn)秩序。由于礦山地質(zhì)環(huán)境治理歷史欠賬過多,礦山地質(zhì)環(huán)境問題堪憂。尤其是礦山停采以后,礦山疏于管理,地質(zhì)環(huán)境有日益惡化的趨勢。

        作為老礦業(yè)城市和資源枯竭性城市,景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)在我國具有代表性,在計劃經(jīng)濟(jì)時期礦山企業(yè)以生產(chǎn)為主要任務(wù),生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理被忽視,而礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益和稅收都上繳到國家。隨著大量老礦山和開采點(diǎn)關(guān)閉停產(chǎn),日積月累造成的嚴(yán)重環(huán)境代價在當(dāng)代凸顯;現(xiàn)存礦山企業(yè)也難以獨(dú)立開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作,需要國家投資支持。

        表1 2004—2008年景德鎮(zhèn)市中央財政扶助礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程表

        根據(jù)財政部、國土資源部辦公廳《關(guān)于組織申報2010年度礦山地質(zhì)環(huán)境治理的通知》,該市被列為我國資源枯竭型城市礦山地質(zhì)重點(diǎn)治理工程區(qū)。2004—2008年期間,景德鎮(zhèn)市共有5個礦山7批次申請到中央礦山地質(zhì)環(huán)境治理扶助資金,總計金額2600萬元(見表1)。

        2010—2012年景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理重點(diǎn)工程投入經(jīng)費(fèi)由中央財政申請治理工程資金和地方政府配套資金兩部分組成,以中央財政治理資金為主,具體如圖1所示。

        圖1 景德鎮(zhèn)市2010—2012年中央與地方投入資金對比 (單位:萬元)

        二、礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資主要問題

        通過實地調(diào)研,與景德鎮(zhèn)市部分礦山企業(yè)和相關(guān)管理部門座談,發(fā)現(xiàn)該市在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面做了大量工作,但其治理的投融資環(huán)節(jié)中存在部分問題,這些問題也是我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資面臨的突出問題,景德鎮(zhèn)具有典型代表性。

        1、投融資機(jī)制不健全,歷史遺留治理任務(wù)重

        景德鎮(zhèn)市作為全國第二批資源枯竭型城市,其高嶺土資源已開采數(shù)百年,即使從上世紀(jì)80年代算起,部分礦山開采至今也已近尾聲,遺留下的是老礦山的地質(zhì)環(huán)境治理問題。目前,在國家政策層面針對新建、在建礦山實行“誰開發(fā),誰負(fù)責(zé);誰污染,誰治理”政策,治理與審批掛鉤,治理投入有保證金保障。但是,對于景德鎮(zhèn)歷史上大量礦山開發(fā)資源遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題來說,僅僅依靠政府稅收來推動,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這項耗時長、投資大的事業(yè)的資金需要,亟需建立健全針對市場引導(dǎo)的礦山地質(zhì)環(huán)境投融資機(jī)制。

        2、投資主體單一,多渠道主體投資參與度不高

        1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺前已經(jīng)閉坑的礦山由于責(zé)任主體已經(jīng)缺失,當(dāng)時又無相應(yīng)的治理資金賬戶,本部分礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任人為政府;《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺后,我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任主體主要是污染者。基于以上原因,我國現(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式主要有三種:政府投資-管理模式;污染企業(yè)投資-管理模式;污染企業(yè)與政府共同投資-污染企業(yè)管理模式。

        景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金主要來源于中央投資資金和小部分地方配套資金,是典型的政府投資管理模式,即政府財政資金是投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金和管理主體。這種情況與我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金來源情況一致。根據(jù)2012年國土資源公報數(shù)據(jù)(見圖2),我國投入礦山環(huán)境治理資金106.10億元,其中中央財政投入46.80億元,地方財政投入35.43億元。恢復(fù)治理礦山6112個,累計3.2萬個;恢復(fù)治理面積10.18萬公頃,累計62.52萬公頃。

        圖2 2008—2012年礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入情況

        3、投融資渠道陳舊,資本市場籌資功能未顯現(xiàn)

        資源開發(fā)導(dǎo)致的地質(zhì)環(huán)境治理的投入不僅需要政府的政策性引導(dǎo)資金,更重要的是吸納社會資金,用于恢復(fù)資源開發(fā)過程中的地質(zhì)環(huán)境問題。傳統(tǒng)意義上的投融資渠道主要有銀行、基金、國債等。銀行貸款是礦山企業(yè)環(huán)境治理資金的主要來源之一。1995年《中國人民銀行關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)有關(guān)問題的通知》對從事環(huán)境保護(hù)和治理污染項目有根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和還款能力給予擇優(yōu)扶持的規(guī)定。但對于礦山地質(zhì)環(huán)境治理中的中小型企業(yè)而言,由于社會信用體系不健全,景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)主要是開采價值較低的高嶺土的(問題最好能通過類似方式跟景德鎮(zhèn)掛上鉤)中小企業(yè),其獲得金融機(jī)構(gòu)信貸資金較難。

        三、對我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式的建議

        雖然近年來針對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資支出比例加大,但對大量歷史存留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題和部分新產(chǎn)生的問題來說,國家財政投資的數(shù)量不能滿足治理需要。為完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資機(jī)制,加快建設(shè)礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的生態(tài)文明,提出如下投融資建議。

        1、加大財政對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的激勵政策

        (1)設(shè)立專項財政基金。對于資源開發(fā)過程中,需要資金支持并且資金用于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理的有資質(zhì)企業(yè),專項資金予以支持;對于進(jìn)行過資源開發(fā),但是尚未治理(含歷史遺留問題)對居民生活影響嚴(yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題,財政基金應(yīng)該予以支持;對于未改制,并且承擔(dān)較大社會責(zé)任的國有企業(yè),缺乏保護(hù)和治理資金的,財政專項基金需支持。

        (2)加大地方和中央政府對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的財政轉(zhuǎn)移支付力度?;罨I集財政性投入的方式,如財政信用方式,投資重點(diǎn)放在公益性較強(qiáng)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境綜合治理以及基礎(chǔ)學(xué)科研究上。

        (3)將礦山地質(zhì)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)納入各級政府的財政預(yù)算,并逐年增加數(shù)額。結(jié)合本地財政實際狀況,各級政府每年從預(yù)算內(nèi)支出部分資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理。此外,在政府出臺優(yōu)惠政策吸引的各項預(yù)算外資金中,統(tǒng)籌部分用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目。

        (4)增強(qiáng)財政政策對企業(yè)投資的剛性約束力,加大企業(yè)不投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的壓力。

        2、拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投融資渠道,政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)投融資模式并行

        (1)設(shè)立資源開發(fā)企業(yè)參與地質(zhì)環(huán)境治理的專項資金賬戶。資源開發(fā)企業(yè)應(yīng)該是地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的主體,參與資源開發(fā)的企業(yè)必須在銀行建立單獨(dú)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理專項賬戶,預(yù)留企業(yè)從事資源開發(fā)不低于10%的利潤用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作。

        (2)發(fā)行礦山地質(zhì)治理的專項國債、專項債券。利用國家信用和資源配置優(yōu)勢發(fā)行用于礦上地質(zhì)環(huán)境治理項目的國債,使其成為礦山地質(zhì)環(huán)境治理長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源;對于治理后收益率較高的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目,國家政策適度傾斜,鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項債券籌資。

        (3)加強(qiáng)銀行礦山地質(zhì)環(huán)境治理信貸融資力度。建立和完善與礦山地質(zhì)環(huán)境治理發(fā)展要求相適應(yīng)的多元化金融機(jī)構(gòu)組織體系,適當(dāng)增加礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的支持力度。針對商業(yè)銀行實行貨幣政策傾斜性,放寬開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的企業(yè)獲取貸款的條件;政策性銀行全力支持有利于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資項目和信貸融資,用低于社會的貸款利率提高礦山地質(zhì)環(huán)境治理企業(yè)的積極性,存貸利差可由中央財政專項補(bǔ)貼。

        (4)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的ABS融資渠道。在我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目中合理利用資產(chǎn)證券化融資(簡稱ABS融資),礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目結(jié)束后會有一定的收益,可以以此為擔(dān)保發(fā)行在國內(nèi)市場通行的債券來籌集治理項目的資金。用可預(yù)見的收益來吸引投資,這種方式風(fēng)險低、投資者積極性高,同時可以為如社保基金、養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者提供更寬泛、安全的投資路徑,進(jìn)而拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的融資渠道。

        (5)引進(jìn)國際資本參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目。外資注入礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的融資路徑雖然執(zhí)行起來較為曲折,也更為困難,但是爭取諸如世行、亞行貸款和國際地質(zhì)環(huán)境治理的合作項目是利用國際資金、優(yōu)惠貸款和技術(shù)援助的有效途徑,應(yīng)從改善具備吸引外資的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的管理、提高項目的經(jīng)濟(jì)效益、增強(qiáng)項目承擔(dān)企業(yè)還貸能力出發(fā),積極爭取礦山地質(zhì)環(huán)境治理國外投資、融資。

        [1]王宣樺、沈磊、王瑀:我國環(huán)境領(lǐng)域的公共財政政策制度及實施效果分析[J].經(jīng)營管理者,2010(3).

        [2]吳小燕:礦山環(huán)境治理多元化投融資模式研究[D].中國地質(zhì)大學(xué),2011.

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        [5]楊鋒濤:西部生態(tài)環(huán)境重建投融資問題研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理,2007(12).

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