阮伯龍

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

母嬰保健法定證件的設(shè)置現(xiàn)狀及其規(guī)范管理探析

阮伯龍

本文圍繞如何規(guī)范母嬰保健法定證件的相關(guān)問題，對我國現(xiàn)行的母嬰保健技術(shù)服務(wù)法律法規(guī)體系中所設(shè)置的法定證件種類、存在的不足進行了全面分析，提出了規(guī)范管理的相應(yīng)對策。

母嬰保?。环ǘㄗC件；規(guī)范

母嬰保健法定證件是《中華人民共和國母嬰保健法》（以下簡作《母嬰保健法》）及其相關(guān)法律法規(guī)中依法規(guī)范母嬰保健技術(shù)服務(wù)的重要管理載體，它不僅是醫(yī)療保健機構(gòu)及相關(guān)人員依法提供母嬰保健技術(shù)服務(wù)過程中反映執(zhí)業(yè)資格、醫(yī)學證明的法定書證，也是衛(wèi)生行政部門依法進行準入管理、行業(yè)管理的有效手段。因此，加強法定證件的設(shè)置管理，有助于充分發(fā)揮其依法規(guī)范母嬰保健技術(shù)服務(wù)的法律效應(yīng)，保證母嬰保健技術(shù)服務(wù)的法定性、規(guī)范性以及執(zhí)法監(jiān)督的嚴肅性、權(quán)威性、公正性。

一、我國現(xiàn)行母嬰保健法定證件基本概況

我國現(xiàn)行母嬰保健法律法規(guī)體系中，所涉及的法定證件雖然種類很多，設(shè)置作用不一，但從證件的性質(zhì)分析，可歸納成二類：一類是由管理機構(gòu)核發(fā)的證明相對人（包括個人與機構(gòu)）能力、資格的執(zhí)業(yè)資質(zhì)類證件；另一類是由醫(yī)療保健機構(gòu)出具的與母嬰保健技術(shù)服務(wù)相關(guān)的醫(yī)學證明文書（具體見下頁附表）。從證件的法律效力分析，其則均具有公定力、確定力和拘束力等要式行政行為的一般特性。

二、法定證件設(shè)置管理上存在的問題

現(xiàn)行的母嬰保健法律法規(guī)大多頒布于上世紀90年代，隨著近年來依法治國基本方略的不斷深入推進，其部分法則內(nèi)容已與上位法不一致、與同位法不協(xié)調(diào)，相關(guān)執(zhí)法體制也與我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。表現(xiàn)在法定證件設(shè)置管理上的問題主要有以下三個方面：

（一）設(shè)置依據(jù)不合規(guī)

1.母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可的證件形式存在重復設(shè)置、與行政許可規(guī)范不相符的情況。

現(xiàn)行的《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》是按照衛(wèi)生部《母嬰保健專項技術(shù)服務(wù)許可及人員資格管理辦法》之規(guī)定，由縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門依照權(quán)限對所轄區(qū)域內(nèi)開展母嬰保健技術(shù)服務(wù)的醫(yī)療保健機構(gòu)發(fā)放的一種執(zhí)業(yè)許可證，其直接法律依據(jù)是《母嬰保健法》第三十二條之規(guī)定：“醫(yī)療保健機構(gòu)依照本法規(guī)定開展婚前醫(yī)學檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷以及施行結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)的，必須符合國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的條件和技術(shù)標準，并經(jīng)縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門許可?！倍吨腥A人民共和國母嬰保健法實施辦法》第十一條明確規(guī)定：“從事婚前醫(yī)學檢查的醫(yī)療保健機構(gòu)，由其所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府衛(wèi)生行政部門進行審查，符合條件的，在其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》上注明?！庇纱丝梢?法定的母嬰保健技術(shù)服務(wù)許可的形式應(yīng)該是《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》及相關(guān)的執(zhí)業(yè)科目。許可證照是具有法律效力的行政許可主要表現(xiàn)形式，根據(jù)2004年7月1日正式實施的《中華人民共和國行政許可法》之規(guī)定，有關(guān)行政機關(guān)履行行政許可職責，應(yīng)當遵循合法原則，必須嚴格按照憲法和法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職責權(quán)限、范圍、條件和程序設(shè)定行政許可，并以法律、法規(guī)所確定的內(nèi)容和程序?qū)嵤┰S可的依法設(shè)定原則。［1］可見以部門規(guī)章設(shè)置的《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》來代替法定的《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》,顯然存在違反行政許可法定原則之嫌疑。

附表：

2.《母嬰保健監(jiān)督員證件》設(shè)置的依據(jù)滯后，與現(xiàn)行衛(wèi)生執(zhí)法體制不相符。

頒布于1995年8月的《母嬰保健監(jiān)督員管理辦法》是衛(wèi)生部迄今仍保持有效的部門規(guī)章之一。［2］由于實施時間早，其獨特的名稱設(shè)置以及在縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門和婦幼保健機構(gòu)中聘任監(jiān)督員的范圍、職責等內(nèi)容，已與2000年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》中明確的依法行政、政事分開和綜合管理的原則不相符，也與2001年6月施行的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》中的相關(guān)規(guī)定不相符。

（二）執(zhí)行程序不合理

1.《母嬰保健醫(yī)學技術(shù)鑒定證明》出具的機構(gòu)設(shè)置不合理。

按照衛(wèi)生部《母嬰保健醫(yī)學技術(shù)鑒定管理辦法》第四條規(guī)定，省、市、縣級人民政府應(yīng)當分別設(shè)立母嬰保健醫(yī)學技術(shù)鑒定組織，負責日常工作的辦事機構(gòu)設(shè)在同級婦幼保健院內(nèi)。根據(jù)衛(wèi)生部《婦幼保健機構(gòu)管理辦法》，目前各級婦幼保健院在切實履行公共衛(wèi)生服務(wù)職責的同時，仍承擔著與婦女兒童健康密切相關(guān)的基本醫(yī)療服務(wù)。因此，各級婦幼保健院在日常工作中容易造成內(nèi)部自我鑒定的不合理現(xiàn)象或誤會，這顯然違背了《母嬰保健法》第二十七條關(guān)于醫(yī)學技術(shù)鑒定實行回避制度的規(guī)定。

2.《托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書》出具的機構(gòu)設(shè)置不合理。

衛(wèi)生部、教育部所頒發(fā)的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》第八條規(guī)定：新設(shè)立的托幼機構(gòu)，招生前應(yīng)當取得由縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門所指定的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)出具的符合《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》的衛(wèi)生評價報告。但在一些地方的具體實施中，應(yīng)由指定醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供的技術(shù)服務(wù)性《托幼機構(gòu)衛(wèi)生評價報告》被改成由當?shù)匦l(wèi)生行政部門出具的行政審批性《托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書》，如此改變不僅違反了衛(wèi)生部《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》中關(guān)于“凡衛(wèi)生評價為‘合格’的托幼機構(gòu)，即可向教育部門申請注冊”的相關(guān)規(guī)定，也存在著將衛(wèi)生技術(shù)評價篡改為行政審批的嫌疑。比如：《浙江省托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法實施細則》第二十條規(guī)定托幼機構(gòu)應(yīng)按浙江省托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健合格單位評審標準進行自查，合格后向縣級以上婦幼保健機構(gòu)提交書面申請資料；在收到書面申請書后，受理單位應(yīng)組織現(xiàn)場核查，并將結(jié)果報同級衛(wèi)生行政部門審核；對評審合格的，由當?shù)匦l(wèi)生行政部門發(fā)給《托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書》。

（三）管理規(guī)則不統(tǒng)一

1.出具虛假醫(yī)學證明文件的罰則不統(tǒng)一。

我國現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)對出具虛假醫(yī)學證明的違規(guī)行為，雖然有非常明確的處罰規(guī)則，但是對應(yīng)尺度卻各不相同。其中，對于違反規(guī)定的直接責任人員的處罰，《母嬰保健法》及其實施辦法規(guī)定由醫(yī)療保健機構(gòu)或者衛(wèi)生行政部門根據(jù)情節(jié)給予行政處分；情節(jié)嚴重的，由原發(fā)證部門撤銷相應(yīng)的母嬰保健技術(shù)執(zhí)業(yè)資格或者醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。而《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》則規(guī)定，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門給予警告或者責令暫停六個月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動；情節(jié)嚴重的，吊銷其執(zhí)業(yè)證書；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及其實施細則卻只規(guī)定了由所在單位或者上級機關(guān)給予行政處分。又比如，對相關(guān)醫(yī)療保健機構(gòu)的處罰，上述法規(guī)中則只有《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及其實施細則規(guī)定了由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以警告；對造成危害后果的，可以處以1000元以下的罰款。可見，同一種違法行為，卻有不同的處罰尺度。類似問題雖然可以通過法條競合的適用原則予以解決，［3］但事實上已影響了法律的嚴肅性，也給公正執(zhí)法帶來了隱患。

2.母嬰保健監(jiān)督管理的機制不統(tǒng)一。

自1995年12月1日《母嬰保健法》頒布實施之日起，母嬰保健監(jiān)督就確立了其代表國家行使法制監(jiān)督的地位。但是，受內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)多頭分散、監(jiān)督體系機構(gòu)與人員分離等影響，目前各地將母嬰保健納入衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法的進程并不平衡，內(nèi)部職責及整體管理運行機制仍未統(tǒng)一，［4］導致證件核發(fā)把關(guān)不嚴、辦理情況檔案不齊、監(jiān)督管理重視不夠的情況時有發(fā)生，嚴重地制約了衛(wèi)生執(zhí)法力度與質(zhì)量提升。

三、規(guī)范管理建議

（一）加快法規(guī)體系的清理與完善，夯實依法規(guī)范的基礎(chǔ)

在完成2011年國務(wù)院組織的行政規(guī)章全面清理基礎(chǔ)上，重點推進《母嬰保健法》及其實施辦法與配套文件的修訂，廢止《母嬰保健監(jiān)督員管理辦法》，完善《衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》，以確保法制和政令的統(tǒng)一；進一步健全規(guī)范性文件的評價機制，推進清理工作定期化、主動化、制度化，對配套規(guī)范性文件進行跟蹤評價，并根據(jù)法規(guī)政策的完善和現(xiàn)實情況的改變定期進行清理，解決母嬰保健法規(guī)中的“不一致、不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)”問題，以維護法制的科學、和諧、統(tǒng)一，保障民主，服務(wù)民生。

（二）加強技術(shù)能力建設(shè)，強化質(zhì)量規(guī)范保障

母嬰保健服務(wù)是一個技術(shù)性強、服務(wù)面廣的專業(yè)領(lǐng)域，需要系統(tǒng)地整合資源。以實行保健和臨床相結(jié)合、面向群體、面向基層和預防為主的方針，實施機構(gòu)人才標準化、規(guī)范化建設(shè)工程。重視母嬰保健相關(guān)法規(guī)的學習及基本知識、基本技能和適宜技術(shù)培訓，不斷提高廣大醫(yī)務(wù)人員的法律意識、自我保護意識和專業(yè)技術(shù)水平、職業(yè)道德修養(yǎng)。充分發(fā)揮縣、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)絡(luò)的母嬰保健服務(wù)功能，建立一個管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)的母嬰保健工作系統(tǒng)。同時，要加強對母嬰保健專項技術(shù)的管理，制定并完善相關(guān)技術(shù)審查和考核標準，對從事母嬰保健專項技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)及人員進行嚴格監(jiān)督考核，以確保醫(yī)療服務(wù)與母嬰保健技術(shù)服務(wù)行為規(guī)范有序。

（三）加大執(zhí)法管理力度，促進服務(wù)規(guī)范管理效能

一是要結(jié)合醫(yī)療體制改革，進一步理順衛(wèi)生行政內(nèi)部職責及整體管理運行機制。按照衛(wèi)生部2000年下發(fā)的《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》及相關(guān)要求，正確把握行政執(zhí)法管理與行業(yè)質(zhì)量管理、技術(shù)指導服務(wù)之間的關(guān)系，徹底糾正監(jiān)督隊伍分散、監(jiān)管多頭、合力難以形成、行政效率低下的情形，真正建立符合依法行政、政事分開和綜合管理原則以及適應(yīng)衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展需要、統(tǒng)一連貫的衛(wèi)生綜合監(jiān)督體制。

二是要抓好依法行政,建立完善的執(zhí)法責任制和公示制度。實行執(zhí)法權(quán)限法制化、執(zhí)法責任明晰化、執(zhí)法檢查經(jīng)?；?、監(jiān)督機制完善化,促進執(zhí)法責任到位,提高執(zhí)法水平,改善執(zhí)法狀況。要探索以信息化建設(shè)解決法律證書管理方式落后的問題，［5］并把執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)向全社會公開,使執(zhí)法檢查工作經(jīng)?；⒅贫然?依法管理更趨規(guī)范、高效、科學。

[1]湛中樂.公務(wù)員行政許可法讀本[M].第1版.北京:中央文獻出版社，2004：69-70.

[2]衛(wèi)生部政策法規(guī)司.常用衛(wèi)生法規(guī)匯編[M].第1版.北京：法律出版社，2011：979.

[3]田烈斌.淺議行政執(zhí)法中的“法條競合”與“數(shù)罪并罰”[J].中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督，2008，（2）：25-26.

[4]聶妍，徐鑫鑫，杜玉開.我國《出生醫(yī)學證明》管理工作現(xiàn)狀及建議[J].中國婦幼保健，2008，23（15）：2056-2058.

[5]張義濤，陳志，張麗霞.婦幼保健綜合管理平臺系統(tǒng)中的《出生醫(yī)學證明》管理[J].中國婦幼保健，2011，26（22）：3371-3373.

（責任編輯：魏洋）

Analysis on the Present Situation and Standardized Management of Maternal and Infant Health Care Legal Documents

Ruan Bolong

Focusing on the related systems of how to regulate the legal documents of maternal and infant health care in order to its specification in accordance with the legal effect of maternal and infant health care services,this article makes an overall analysis on the legal documents types set in current maternal and infant health care legal system and the existing problems in China,and puts forward some countermeasures for standardized management.

maternal and infant health care;legal document;regulate

阮伯龍，浙江省紹興市上虞區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所所長、副主任技師,主要研究方向為衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測。