王敏

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

論建立我國(guó)殘疾人醫(yī)療救助制度的必要性及可行性

王敏

由于人口增長(zhǎng)與人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、社會(huì)與環(huán)境變化等因素的影響，我國(guó)殘疾人的人口總量增加，殘疾人口比例上升。隨著中央構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，黨和政府對(duì)殘疾人事業(yè)高度關(guān)注。對(duì)于殘疾人群體，醫(yī)療需求是其繼溫飽問(wèn)題之后出現(xiàn)的又一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。目前我國(guó)醫(yī)療保障制度對(duì)作為弱勢(shì)群體的殘疾人保障有限，有病不能醫(yī)，小病釀大病，嚴(yán)重威脅著殘疾人的生存和發(fā)展。因此，有必要根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情，結(jié)合殘疾人的特殊情況，建立殘疾人醫(yī)療救助制度，助患病的殘疾人一臂之力，從而促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)弱者人權(quán)。

殘疾人；醫(yī)療困境；醫(yī)療救助

由于醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)化傾向以及醫(yī)保制度的不完善，殘疾人的醫(yī)療得不到有效保障，殘疾人因病致貧、因病返貧現(xiàn)象十分突出。為幫助患病的殘疾人不致因?yàn)榧膊《媾R生存危機(jī)，各地廣泛開(kāi)展了殘疾人醫(yī)療保障的實(shí)踐探索；盡管取得了一定的成效，但殘疾人仍面臨重重“醫(yī)療困境”。醫(yī)療救助是醫(yī)療保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充；通過(guò)醫(yī)療救助，殘疾人就醫(yī)可以獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和照顧，能減輕就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而減少因病致貧、因病返貧現(xiàn)象?？梢?jiàn)，從法律制度層面建立專(zhuān)門(mén)的“殘疾人醫(yī)療救助制度”十分必要。

一、我國(guó)殘疾人面臨的醫(yī)療困境

（一）當(dāng)前快速增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用已成為殘疾人沉重的負(fù)擔(dān)

近年來(lái)，我國(guó)醫(yī)療費(fèi)用上漲已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，“看病難、看病貴”已成為老百姓所關(guān)注的話題，同時(shí)也引了起學(xué)者以及高層管理者的高度重視。從表1（歷年醫(yī)院病人醫(yī)藥費(fèi)用與城鄉(xiāng)居民收入比較）我們可以看出，對(duì)城鄉(xiāng)居民來(lái)說(shuō)，醫(yī)療費(fèi)用已成為家庭沉重的負(fù)擔(dān)。醫(yī)療費(fèi)用的快速增長(zhǎng)使得醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用成為繼家庭食物、子女教育支出后的第三大消費(fèi)，以致“看病難、看病貴”已成貧困人口所面臨的大問(wèn)題，因而“小病拖、大病扛”成為貧困人口面對(duì)健康問(wèn)題時(shí)的無(wú)奈選擇。

表1 歷年醫(yī)院病人醫(yī)藥費(fèi)用與城鄉(xiāng)居民收入比較

健全的人們普遍都感覺(jué)醫(yī)療費(fèi)用過(guò)高，何況是身體有缺陷的殘疾人？由于殘廢人自身的殘疾特殊性，康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用大，其家庭醫(yī)療及家庭消費(fèi)支出都遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。《2012年度全國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示：2012年度城鎮(zhèn)殘疾人家庭人均醫(yī)療保健支出為1.5907萬(wàn)元，是全國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭人均醫(yī)療保健支出費(fèi)用的1.5倍；農(nóng)村殘疾人家庭人均醫(yī)療保健支出為0.8844萬(wàn)元，是全國(guó)農(nóng)村居民家庭人均醫(yī)療保健支出費(fèi)用的1.72倍；殘疾人迫切需要的救助中，排前3位的依次為醫(yī)療救助、生活救助、康復(fù)救助。報(bào)告同時(shí)指出，殘疾人的就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2012年度城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率高達(dá)9.2%，是全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.1%的2.2倍，而實(shí)際失業(yè)率還不止如此。殘疾人就業(yè)難表現(xiàn)在：殘疾人保障法中有關(guān)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的規(guī)定太過(guò)原則，使得實(shí)際工作中很難操作；安置殘疾人的福利企業(yè)由于轉(zhuǎn)制的原因，有的已無(wú)力承擔(dān)更多的殘疾人就業(yè)，使得殘疾人的就業(yè)渠道進(jìn)一步縮??；受殘疾人自身學(xué)歷及身體素質(zhì)的限制，適合殘疾人的崗位不多，使得殘疾人就業(yè)渠道很難拓展。此外，殘疾人受自身?xiàng)l件限制，靠自己創(chuàng)業(yè)致富的難度很大。收支的嚴(yán)重失衡無(wú)疑給殘疾人造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)。[1]

（二）基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度無(wú)法給予殘疾人有效保障

建國(guó)后,我國(guó)在城市實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療，在農(nóng)村主要實(shí)行合作醫(yī)療。三大醫(yī)療制度在保障城鄉(xiāng)居民身體健康方面功不可沒(méi)，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型，原有制度的弊端逐漸暴露，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的醫(yī)療制度進(jìn)行改革。1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，確立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2002年11月黨中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作會(huì)議并下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確要求新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年開(kāi)始試點(diǎn)。2007年7月，國(guó)務(wù)院決定以城鎮(zhèn)非從業(yè)人員為對(duì)象，在全國(guó)開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。當(dāng)前，以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體的醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)從制度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。在殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)方面，“參保”人數(shù)正逐年提升：城鎮(zhèn)殘疾人參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例，2012年度比2011年度增加了14.8個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表2）；農(nóng)村殘疾人中參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的比例不斷上升,由2007年度的84.4%上升到2012年度的97.0%（見(jiàn)表3）。

表2 16歲及以上城鎮(zhèn)殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)情況（單位：%）

表3 農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)情況（單位：%）

盡管擴(kuò)面工作成效顯著，但醫(yī)療保險(xiǎn)制度仍然無(wú)法給予殘疾人有效保障。其主要表現(xiàn)為：

首先，醫(yī)療保險(xiǎn)制度沒(méi)有做到全面覆蓋。如表2、表3所示，2012年度仍有5.3%的城鎮(zhèn)殘疾人沒(méi)有參加任何一種社會(huì)保險(xiǎn)，其中6.7%的城鎮(zhèn)殘疾人未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)；農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療比例較為穩(wěn)定，但仍有3%的農(nóng)村殘疾人未“參?！?。

其次，醫(yī)療保險(xiǎn)制度保障水平有限。一是保障項(xiàng)目偏少。殘疾人群體的身體狀況比較特殊，對(duì)醫(yī)療服務(wù)有著較高的要求，但就目前醫(yī)療保險(xiǎn)制度的保障范圍來(lái)看，有的地方規(guī)定較模糊，雖相對(duì)靈活，但缺乏客觀判斷依據(jù)；有的地方規(guī)定很明確，雖易于實(shí)施，但限制性較大（見(jiàn)表4）。尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其更多地聚焦在大病醫(yī)療保險(xiǎn)上，認(rèn)為大病才會(huì)致貧，而不重視預(yù)防保健、小病、小傷的發(fā)生。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，往往使得常見(jiàn)的慢性疾病、日常多發(fā)病等不能報(bào)銷(xiāo)，這種局限不僅影響到殘疾人的“參?！狈e極性，也使得殘疾人醫(yī)療保障制度的效用性大大降低。二是報(bào)銷(xiāo)條件苛刻，比如起付線較高、報(bào)銷(xiāo)比例偏低等，使得貧困殘疾人看病無(wú)法及時(shí)得到補(bǔ)償，無(wú)力負(fù)擔(dān)住院費(fèi)用中的自付金額。也有少數(shù)地方給予相對(duì)優(yōu)厚的給付（見(jiàn)表5），但在具體執(zhí)行中，醫(yī)療服銷(xiāo)也面臨不小的考驗(yàn)。一方面其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，以原則性的意見(jiàn)居多，缺少客觀指標(biāo)，不利于落實(shí)；另一方面，在二元體制影響下，身份不同的兩個(gè)殘疾人即使在同一地區(qū)患同種疾病，所享受的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇也會(huì)有很大區(qū)別，這也使得醫(yī)療保險(xiǎn)制度其保障的有效性大打折扣。[2]

表4 殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)保障范圍比較

表5 殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)待遇給付比較

（三）城市最低生活保障制度忽略了殘疾人的醫(yī)療需求

城市居民最低生活保障制度發(fā)端于20世紀(jì)90年代初，推行于90年代中，定型于90年代末。城市居民最低生活保障制度的確立，是以1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)作《條例》）為標(biāo)志的?！稐l例》規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均可從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這個(gè)《條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著政府開(kāi)始立法救助貧困人口，確認(rèn)了貧困人口享有基本生活保障的權(quán)利。當(dāng)前，城市居民最低生活保障工作已經(jīng)步入規(guī)范化、法制化的軌道。作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，城市低保制度對(duì)保護(hù)貧困群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大作用。但是值得注意的是，這項(xiàng)制度也暴露了很多問(wèn)題，其對(duì)貧困群體醫(yī)療需求的忽略便是其中之一。[3]《條例》第六條規(guī)定：“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用,并適當(dāng)考慮水電燃煤氣費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定?！焙苊黠@，其將醫(yī)療問(wèn)題從基本生活的項(xiàng)目中排除了,導(dǎo)致低保制度沒(méi)有考慮貧困人口的醫(yī)療需求。因此，若低保人群一旦患病，他們不得不從基本生活費(fèi)用中拿出一部分來(lái)支付醫(yī)療費(fèi)用；而且,現(xiàn)有的低保制度只局限于補(bǔ)足家庭人均收入與貧困線之間的差額，微薄的救濟(jì)金面對(duì)高額的醫(yī)療費(fèi)用顯得杯水車(chē)薪。收入低加上醫(yī)療費(fèi)用的迅猛上漲，抑制了殘疾人的醫(yī)療需求。

（四）商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)也無(wú)法幫助殘疾人解除醫(yī)療困境

商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)是醫(yī)療保障體系的組成部分，是對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，正逐步發(fā)揮其越來(lái)越重要的功能。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的配合，最大限度地滿(mǎn)足了不同群體對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的不同需求。一方面，對(duì)于高收入人群，可以自愿通過(guò)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)獲得更高層次的醫(yī)療保障；另一方面，商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)作為對(duì)基本療保險(xiǎn)的補(bǔ)充，可以對(duì)超過(guò)基本療保險(xiǎn)封頂線以上部分進(jìn)行補(bǔ)償，使人們可以得到第二次報(bào)銷(xiāo)，減輕了高額醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)，避免家庭陷入困境。但是，商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)是由保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的醫(yī)療保障，其帶有明顯的贏利性，高額利潤(rùn)是它們所追求的。盡管現(xiàn)代企業(yè)開(kāi)始踴躍承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但也不能全指望商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)能承擔(dān)扶助弱者的重任。就殘疾人群體而言，商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)針對(duì)殘疾人的專(zhuān)屬保險(xiǎn)保障產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏，一般健康、意外傷害等保險(xiǎn)大多不接納或附加諸多苛刻的承保條件，還需繳納高額保費(fèi)，這不僅影響殘疾人多層次保險(xiǎn)保障需求的有效滿(mǎn)足，還會(huì)增加殘疾人群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。特別是貧困殘疾人，高額的保費(fèi)更是成為其加入商業(yè)保險(xiǎn)的“攔路虎”。因此，迫切需要建立殘疾人醫(yī)療救助制度，為減輕殘疾人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)來(lái)尋找另一突破口。

總之，在醫(yī)療費(fèi)用快速增長(zhǎng)的情況下，我國(guó)目前的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，包括城鎮(zhèn)職工/居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城市最低生活保障制度和商業(yè)保險(xiǎn)都無(wú)法解決殘疾人等弱勢(shì)群體所面臨的醫(yī)療困境。因此，有必要根據(jù)殘疾人的特殊情況，建立殘疾人醫(yī)療救助制度，對(duì)其實(shí)施醫(yī)療救助。

二、建立殘疾人醫(yī)療救助制度的必要性

殘疾人醫(yī)療救助制度所面對(duì)的是殘疾人，殘疾使得他們患病的風(fēng)險(xiǎn)增加，致使其有很高的醫(yī)療需求；貧困使得他們經(jīng)濟(jì)收入很低，但致使其面對(duì)高額的醫(yī)療費(fèi)用往往無(wú)力承擔(dān)。因此，對(duì)貧困殘疾人實(shí)施醫(yī)療救助，不僅能促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)弱者人權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也是建立多層次醫(yī)療保障體系，完善社會(huì)救助體系的重要舉措。同時(shí)殘疾人醫(yī)療救助工作又是復(fù)雜而謹(jǐn)慎的。隨著國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)，以及人人享有基本衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)的提出，殘疾人醫(yī)療救助日益受到政府及社會(huì)各界的高度重視。

（一）建立殘疾人醫(yī)療救助制度是保障人權(quán)的需要

殘疾人醫(yī)療救助制度的建立是基于保障人權(quán)的需要。自然法學(xué)派提出的“天賦人權(quán)”理論認(rèn)為，人的基本權(quán)利包括生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)。國(guó)外對(duì)人權(quán)的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于我國(guó)，而且研究得更加全面、細(xì)致。我國(guó)對(duì)人權(quán)雖系統(tǒng)研究不夠，但在作為我國(guó)根本大法的《憲法》中，也有對(duì)人權(quán)的相關(guān)規(guī)定，也體現(xiàn)著我國(guó)對(duì)人權(quán)的尊重?！稇椃ā吩趯?duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)規(guī)定：公民有權(quán)在身處困境時(shí)從國(guó)家和社會(huì)中獲得物質(zhì)幫助，困境主要是指年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力。國(guó)家大力發(fā)展保障公民基本權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。特別提到，殘疾公民有權(quán)從國(guó)家和社會(huì)中獲得勞動(dòng)、生活和教育幫助。此后，我國(guó)對(duì)人權(quán)的研究開(kāi)始往縱深發(fā)展。我國(guó)政府于1991年發(fā)表了《中國(guó)人權(quán)狀況白皮書(shū)》，明確了生存權(quán)是人權(quán)的首要權(quán)利。然而生存權(quán)要能實(shí)現(xiàn)，健康權(quán)是不容忽視的。世界衛(wèi)生組織（WHO）認(rèn)為健康是指一種良好狀態(tài)，即身體、精神及其他方面都呈現(xiàn)良好的狀態(tài)。健康的人口能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一就是人口的健康。隨著醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)以及人們觀念的轉(zhuǎn)變，健康的重要性凸顯。世界衛(wèi)生組織提出了“人人享有衛(wèi)生保健”的全球性戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，對(duì)殘疾人進(jìn)行醫(yī)療救助是保障人權(quán)的需要。

（二）建立殘疾人醫(yī)療救助制度能維護(hù)社會(huì)公平

公平，即公正、平等，包括橫向公平和縱向公平。給予經(jīng)濟(jì)地位相同的人相同待遇是橫向公平；給予經(jīng)濟(jì)地位不同的人不同待遇是縱向公平。社會(huì)保障的理念是“公平、正義、共享”。國(guó)家通過(guò)社會(huì)保障發(fā)揮其保證社會(huì)公平的職能。社會(huì)保障制度作為一種收入再分配的手段，在一定程度上可縮小貧富差距，緩和社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)國(guó)家保證社會(huì)公平的職能。公平同時(shí)也是衛(wèi)生服務(wù)于醫(yī)療保障制度的最高原則?，F(xiàn)階段，看病難、看病貴，影響了人們對(duì)醫(yī)療服務(wù)的可及性。而對(duì)于弱勢(shì)群體中的弱者——?dú)埣踩?，高額醫(yī)療費(fèi)給他們帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)、心理雙重負(fù)擔(dān)，殘疾人群體只能對(duì)其望而卻步，再加上現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度的缺陷，殘疾人被邊緣化的傾向明顯，這就造成殘疾人在沒(méi)有任何醫(yī)療保障或醫(yī)療保障有限的情況下只能小病拖、大病扛。因此，很有必要建立殘疾人醫(yī)療救助制度，助殘疾患者一臂之力，減輕他們的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，使他們能公平地獲得醫(yī)療救治，平等地享受醫(yī)療服務(wù)。

（三）建立殘疾人醫(yī)療救助制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

對(duì)于貧困殘疾人這類(lèi)特殊的社會(huì)弱勢(shì)群體，殘疾使他們身體條件較健全人更差；貧困使他們生活質(zhì)量低、生活環(huán)境惡劣，從而導(dǎo)致貧困殘疾人群體更容易受到疾病的侵?jǐn)_；醫(yī)療費(fèi)用的高漲更是加重了他們的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。疾病一方面使得殘疾人就業(yè)困難，直接經(jīng)濟(jì)收入減少；另一方面要支付高額醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)支出成倍增加。收支的極不平衡，容易造成他們?cè)械臉O其脆弱的心理失衡。在這種狀況下，他們極易對(duì)社會(huì)產(chǎn)生仇視、敵對(duì)、報(bào)復(fù)心理，增加社會(huì)的不穩(wěn)定性。美國(guó)管理學(xué)家彼得提出“水桶效應(yīng)”，是說(shuō)一只水桶能盛多少水，并不取決于最長(zhǎng)的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板，也可稱(chēng)之為“短板效應(yīng)”。貧困殘疾人是社會(huì)弱勢(shì)群體中的弱者，就好比“最短的木板”，當(dāng)經(jīng)濟(jì)壓力和心理負(fù)荷累計(jì)到一定程度時(shí)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就容易從這個(gè)脆弱的群體身上爆發(fā)。

對(duì)殘疾人實(shí)施醫(yī)療救助，可以減輕他們的經(jīng)濟(jì)壓力和心理壓力。殘疾人群體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)減輕后，脆弱的心理恢復(fù)平衡，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。此外，對(duì)弱者進(jìn)行救助，保障他們的健康，既是政府的責(zé)任，也是全社會(huì)成員的責(zé)任。唯有如此，才能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，才能建設(shè)民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會(huì)。

（四）建立殘疾人醫(yī)療救助制度是建立健全多層次醫(yī)療保障體系的需要

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的逐漸提高，醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用居高不下，這導(dǎo)致了居民治病成本攀升。同時(shí)，我國(guó)目前的醫(yī)療保障體系以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，其覆蓋范圍有限，加之基本醫(yī)療保險(xiǎn)具有責(zé)權(quán)對(duì)等性質(zhì)，導(dǎo)致部分困難群眾游離在醫(yī)療保障之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象1114.9萬(wàn)戶(hù)共計(jì)2143.5萬(wàn)人，其中，有2814.9萬(wàn)戶(hù)共計(jì)5344.5萬(wàn)人得到了農(nóng)村最低生活保障。③由于最初設(shè)計(jì)最低生活保障制度時(shí)未考慮到醫(yī)療需求，因此享受最低生活保障的人員，其醫(yī)療保障無(wú)法解決。另外，因基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障水平有限，即便參加了基本醫(yī)療保險(xiǎn)，也會(huì)在患大病、重病或長(zhǎng)期慢性病后，大多數(shù)人員也難以承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用自付部分，導(dǎo)致其生活陷入困境。人們對(duì)醫(yī)療需求具有多樣性，僅僅依靠一個(gè)制度、一個(gè)模式是無(wú)法滿(mǎn)足的，基本醫(yī)療保險(xiǎn)“一枝獨(dú)秀”難以獨(dú)撐局面。因此，有必要針對(duì)不同人群建立合理的、可行的、功能齊全的醫(yī)療保障體系，特別是要建立醫(yī)療救助制度來(lái)對(duì)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行有力的補(bǔ)充和支撐?，F(xiàn)代醫(yī)療保障體系應(yīng)包含針對(duì)一般人群的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，包括：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療；針對(duì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助制度，以及以商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大額醫(yī)療互助制度為補(bǔ)充的多層次醫(yī)療保障體系。

（五）建立殘疾人醫(yī)療救助制度是解決貧病惡性循環(huán)的有效途徑

貧困人口抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力特別低下，尤其是貧困殘疾人。他們?cè)诿鎸?duì)疾病襲擊時(shí)，本來(lái)就殘疾的身體顯得更為脆弱，也最容易陷入貧病的惡性循環(huán)：貧困導(dǎo)致生活質(zhì)量下降，從而造成營(yíng)養(yǎng)不良；營(yíng)養(yǎng)不良又容易生病，生病后高額醫(yī)療費(fèi)用又會(huì)進(jìn)一步加劇其貧困（見(jiàn)圖1）。[4]患病是貧困引起的，而貧困又是患病造成的，這是一種危險(xiǎn)的、惡性的循環(huán)，將嚴(yán)重影響人口質(zhì)量，威脅人的基本生存權(quán)，使得人的可持續(xù)發(fā)展成為不可能。通過(guò)殘疾人醫(yī)療救助，可以在貧困殘疾人患病后及時(shí)獲得醫(yī)療服務(wù)，這等于是給他們提供了擺脫貧困的前提和機(jī)會(huì)。殘疾人醫(yī)療救助制度對(duì)于緩解貧困、提高人口質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧能發(fā)揮重要作用。

圖1 貧病惡性循環(huán)圖

三、建立殘疾人醫(yī)療救助制度的可行性

（一）有充分的法律依據(jù)

為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)[2009]6號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009－2011年）的通知》（國(guó)發(fā)[2009]12號(hào)）的精神，民政部聯(lián)合多個(gè)部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)作《意見(jiàn)》）。該《意見(jiàn)》指出，要合理確定救助范圍；實(shí)行多種方式救助；完善救助服務(wù)內(nèi)容；合理制定補(bǔ)助方案。在完善相關(guān)制度的同時(shí)，還應(yīng)簡(jiǎn)化程序，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的便民救急作用；應(yīng)加強(qiáng)配合，做好醫(yī)療救助與相關(guān)基本醫(yī)療保障制度的銜接；應(yīng)加大資金投入力度，強(qiáng)化資金的管理；應(yīng)加強(qiáng)協(xié)議監(jiān)管，控制醫(yī)療費(fèi)用不合理支出；應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，確保醫(yī)療救助工作順利開(kāi)展。[5]

其實(shí)，這種“渺小感”是了不起的！“渺小感”讓我們收斂起倨傲和狂妄，清醒地認(rèn)識(shí)到自己不過(guò)是一粒沙，沒(méi)什么值得妄自尊大的。雖然我們盡全力朝著光明的方向奔跑，但相對(duì)于自然來(lái)說(shuō)，我們的力量微乎其微。沒(méi)有誰(shuí)能左右滄海變成桑田，也沒(méi)有誰(shuí)能改變?nèi)赵滦浅降能壽E，世界依舊是世界。“渺小感”會(huì)讓我們保持敬畏和謙卑，對(duì)自然，對(duì)世界，對(duì)別人。

隨著中央構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，黨和政府對(duì)殘疾人事業(yè)的重視大大提高，一系列支持殘疾人、保障殘疾人權(quán)益的法律法規(guī)得到制定或修訂。[6]2007年2月14日，國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《殘疾人就業(yè)條例》，該條例自2007年5月1日起施行；2008年4月24日中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，并自2008 年7月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)殘疾人保障法》第四十八條規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)生活確有困難的殘疾人，通過(guò)多種渠道給予生活、教育、住房和其他社會(huì)救助”；“各級(jí)人民政府對(duì)貧困殘疾人的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、康復(fù)服務(wù)、必要的輔助器具的配置和更換，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予救助”；“對(duì)生活不能自理的殘疾人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況給予護(hù)理補(bǔ)貼”。該規(guī)定不僅明確了對(duì)殘疾人實(shí)施社會(huì)救助的內(nèi)容，即生活、教育、住房及其他社會(huì)救助，也明確了對(duì)殘疾人實(shí)施醫(yī)療救助的具體項(xiàng)目，主要包括殘疾人參保、康復(fù)服務(wù)、輔助用具等。

這一系列法律法規(guī)和政策措施的出臺(tái)，既為殘疾人醫(yī)療救助制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，也對(duì)進(jìn)一步制定和實(shí)施殘疾人醫(yī)療救助制度提出了明確的要求。

（二）有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)

為幫助患病的殘疾人不因疾病而面臨生存危機(jī)，防止因病致貧、因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生，各地廣泛開(kāi)展了建立殘疾人醫(yī)療救助制度的實(shí)踐探索。[7]

在救助對(duì)象方面，主要有兩類(lèi)：專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困殘疾人群體或貧困殘疾人群體與非貧困殘疾人群體兼顧。從各地通行的做法來(lái)看，城市殘疾人醫(yī)療救助對(duì)象主要是獲得城市居民最低生活保障但未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的殘疾人和已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的殘疾人。農(nóng)村殘疾人醫(yī)療救助方式則主要是為沒(méi)有能力參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的殘疾人繳費(fèi)，資助他們參加這項(xiàng)保險(xiǎn)性質(zhì)的醫(yī)療保障；對(duì)已參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療、經(jīng)過(guò)新農(nóng)合補(bǔ)償后醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)仍然沉重的農(nóng)村貧困殘疾人給予醫(yī)療救助。

在救助類(lèi)型方面，主要有兩種類(lèi)型：救濟(jì)型和綜合型。傳統(tǒng)的救濟(jì)型主要是大病救助（包括住院救助和按病種救助兩種亞模式）。住院救助是鎖定貧困人口的住院費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。按病種救助即選擇若干致死率高、療程長(zhǎng)、花費(fèi)巨大、對(duì)健康造成嚴(yán)重影響的病種進(jìn)行救助，主要包括尿毒癥、惡性腫瘤、再生障礙性貧血、急性腦中風(fēng)、重癥狀肝炎、急性壞死性胰腺炎、糖尿病并發(fā)癥等重大疾病。綜合型則除大病救助外，還包括門(mén)診救助。

在救助方式上，可謂多種多樣。目前，我國(guó)殘疾人醫(yī)療救助方式主要包括：減免醫(yī)療費(fèi)用；臨時(shí)救濟(jì)、醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助；專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助；醫(yī)療救助基金；團(tuán)體醫(yī)療互助；平民醫(yī)院、福利醫(yī)院、特困病房；慈善救助，主要有慈善醫(yī)院、慈善募捐、定期義診等三種形式；接受?chē)?guó)際無(wú)償援助項(xiàng)目，實(shí)施城市社區(qū)衛(wèi)生與醫(yī)療救助項(xiàng)目。2000年10月，中、英兩國(guó)政府共同簽署了中英城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與貧困救助項(xiàng)目（即UHPP項(xiàng)目），這是我國(guó)借助外國(guó)力量開(kāi)展貧困人口醫(yī)療救助機(jī)制新探索的典范。在實(shí)踐操作中，各地通常使用其中幾種形式的組合。

在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，各地通行的做法都是遵循“廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)"的原則，制定適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助基本標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)一般以政府財(cái)力可承擔(dān)的醫(yī)療救助費(fèi)用為限。由于醫(yī)療救助資金的有限性，政府必須利用各種手段對(duì)醫(yī)療救助費(fèi)用予以限制。其中，起付線和封頂線、共付額是控制醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)常用手段。目前各地都在嘗試降低或者直接取消起付線，提高封頂線，降低醫(yī)療救助對(duì)象的共付額。

在救助資金的籌集方面，主要有以下一些做法：政府通過(guò)多方籌資發(fā)動(dòng)社會(huì)力量資助、城市醫(yī)療救助基金給予適當(dāng)補(bǔ)助、醫(yī)療機(jī)構(gòu)自愿減免有關(guān)費(fèi)用等，通過(guò)多種形式對(duì)救助對(duì)象給予醫(yī)療救助；通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款、專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金、社會(huì)捐助等渠道建立城市醫(yī)療救助基金；地方財(cái)政每年安排城市醫(yī)療救助資金并列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助；城市醫(yī)療救助基金納入社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得提取管理費(fèi)或列支其他任何費(fèi)用。

（三）有有利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境

2012年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到約51.9萬(wàn)億元，躍升到世界第二位；全國(guó)財(cái)政收入超過(guò)11.7萬(wàn)億元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到6000多美元。目前，我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益不斷提高，這為促進(jìn)殘疾人事業(yè)快速發(fā)展和殘疾人生活水平提高，加快殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系建設(shè)，提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障，為建立殘疾人醫(yī)療救助制度創(chuàng)造了積極有利的條件。

據(jù)民政部2013年3季度社會(huì)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)顯示，全國(guó)城市醫(yī)療救助支出33.7億元，救助410.5萬(wàn)人次；農(nóng)村醫(yī)療救助支出76.4億元，醫(yī)療救助850.5萬(wàn)人次；與2012年前3季度比較，全國(guó)城市醫(yī)療救助支出增加5.2億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出增加11.2億元。隨著救助力度的加大，殘疾人“參?！狈e極性提高，中國(guó)殘聯(lián)于2013年6月27日發(fā)布的《2012年度全國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程檢測(cè)報(bào)告》顯示，2012年城鎮(zhèn)殘疾人參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例較2011年增加了14.8%；農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療比例持續(xù)上升，一直高于全國(guó)平均水平，其與2007年的84.4%相比上升了接近13個(gè)百分點(diǎn)；在無(wú)障礙設(shè)施方面，城鎮(zhèn)殘疾人對(duì)無(wú)障礙設(shè)施的滿(mǎn)意度逐年提高，2012年比2011年提高了3.6%。政府與社會(huì)提供康復(fù)服務(wù)的能力也有較大提高，殘疾人受益面進(jìn)一步擴(kuò)大。自2006年第二次全國(guó)殘疾人康復(fù)服務(wù)抽樣調(diào)查以來(lái)，殘疾人接受過(guò)康復(fù)服務(wù)的比例呈較明顯上升趨勢(shì)。2012年度，殘疾人接受過(guò)康復(fù)服務(wù)的比例為55.2%，比上年度有較大提高；其中，城鎮(zhèn)殘疾人接受過(guò)康復(fù)服務(wù)的比例由2011年度的51.4%上升到63.0%，農(nóng)村殘疾人接受過(guò)康復(fù)服務(wù)的比例由2011年度的45.4%上升到52.6%。

[1]蔡禾，周林剛.關(guān)于弱勢(shì)：城市殘疾人群體研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年.

[2]李迎生，厲才茂.殘疾人社會(huì)保障理論與實(shí)踐研究[M]，北京：華夏出版社，2008年.

[3]吳碧英.中國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體救助系統(tǒng)構(gòu)建研究[M]，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年.

[4]宋寶安，姜麗.東北農(nóng)村殘疾人醫(yī)療保障情況研究[J].蘭州學(xué)刊，2013，（02）.

[5]薄紹曄，新醫(yī)改助推殘疾人醫(yī)療保障事業(yè)，中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)[J].2009，（04）.

[6]梁鴻，趙德余，等.中國(guó)貧困醫(yī)療救助模式的制度缺陷及其改進(jìn)思路[J].中國(guó)衛(wèi)生資源，2008，（01）.

[7]馬進(jìn)，趙明.完善醫(yī)療救助體系，構(gòu)建和諧健康社會(huì)[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2007，（10）.

（責(zé)任編輯：劉世彧）

On the Necessity and Feasibility of Establishing Medical Assistance System for the Disabled in China

Wang Min

It is of great significance to establish medical assistance system for the disabled in China,it is necessary for the protection of human rights and maintaining social justice,meanwhile it is also an important step to establish a multi-level medical security system and improve the social assistance system.From the perspective of law policy,economic environment and practice foundation,we have the conditions of setting up medical assistance system for the disabled in our country.

the disabled;medical assistance

王敏，瀘州醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與實(shí)務(wù)。