楊朝瀚

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域大型灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展淺議

楊朝瀚

（水利部海河水利委員會，天津300170）

農(nóng)民用水戶協(xié)會承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公益性灌排工程設(shè)施管護(hù)任務(wù)，適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)、文明社會和諧發(fā)展都具有積極的推動作用，但也存在著缺乏政策和資金支持、群眾參與意識薄弱、自發(fā)組織能力差、管理水平不高、法人責(zé)權(quán)利不明等問題。針對海河流域大型灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織的現(xiàn)狀，提出其進(jìn)一步發(fā)展的對策和建議。

農(nóng)民用水戶協(xié)會；大型灌區(qū)；海河流域

大型灌區(qū)在保證糧食生產(chǎn)方面具有舉足輕重的地位。海河流域共有大型灌區(qū)48個，設(shè)計灌溉面積327萬hm2，有效灌溉面積249萬hm2，占流域耕地面積的24%，是流域“糧食安全”和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐和保障[1]。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)偏低，農(nóng)民興修水利的積極性不斷下降，很多灌區(qū)出現(xiàn)了斗渠以下田間工程有人用、沒人管和老化破損嚴(yán)重等問題，成為很多灌區(qū)發(fā)揮效益的瓶頸。

近年來，各灌區(qū)通過推行農(nóng)民用水戶組織參與末級工程建設(shè)、管理，并與基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊伍互為補(bǔ)充、相互支撐，有效緩解了農(nóng)田水利工程建設(shè)管理“最后一公里”問題，也對保障國家糧食安全、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平跨躍發(fā)展起到了重要作用。

1 農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

中國具有幾千年悠久的灌溉歷史，農(nóng)民用水戶在灌溉工程建設(shè)和管理中一直發(fā)揮著重要作用，許多灌溉工程由政府投資興建，受益用水戶不僅投工投勞參與建設(shè)，而且參與灌溉用水的管理和供水渠道的維護(hù)。20世紀(jì)90年代，在世界銀行項目的帶動下，農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)管理被引入大型灌區(qū)的建設(shè)管理中。海河流域的石津灌區(qū)、灤下灌區(qū)等灌區(qū)結(jié)合大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)用水管理方式，從灌區(qū)管理的歷史習(xí)慣、管理水平等實際情況出發(fā)，進(jìn)行了以建立農(nóng)民用水戶協(xié)會等基層用水組織為主要內(nèi)容的灌區(qū)供水管理體制改革，逐漸得到廣大農(nóng)民群眾的歡迎。2002年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發(fā)〔2002〕45號），提出“積極培育農(nóng)民用水合作組織”。2005年國家發(fā)展改革委、水利部、民政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》（水農(nóng)〔2005〕502號），明確了農(nóng)民用水戶協(xié)會的責(zé)任和任務(wù)、組建程序、運(yùn)作規(guī)則等，農(nóng)民用水戶協(xié)會參與大型灌區(qū)管理得到了制度保障。2011年，中央1號文件提出要健全基層水利服務(wù)體系，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織。

目前，流域各大型灌區(qū)共成立了以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的各種農(nóng)民用水合作組織700多個，其中在民政部門注冊備案的有200余個，管理灌溉面積近70萬hm2，農(nóng)民用水戶協(xié)會通過承包、租賃、集資入股等多種形式對灌區(qū)支渠及以下工程的建設(shè)權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理。

2 農(nóng)民用水戶協(xié)會在灌區(qū)管理中發(fā)揮的作用

農(nóng)民用水戶協(xié)會參與灌區(qū)管理，與灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)共同管水、用水，在末級渠系的建設(shè)、管理等方面發(fā)揮了重要作用，有效提高了灌溉用水效率，解決了水費(fèi)收繳困難等諸多問題，加快了灌區(qū)管理體制改革步伐。

2.1 解決了管理“主體”缺位問題，保障了工程效益的發(fā)揮

農(nóng)民用水戶協(xié)會作為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實體[2]，在政府的扶持、引導(dǎo)下，通過明確水管單位與廣大用水戶的責(zé)任和義務(wù)，在管理、建設(shè)、財務(wù)上享有高度的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性。灤下灌區(qū)引入農(nóng)民用水戶協(xié)會參與灌區(qū)管理，大幅度減輕了灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作強(qiáng)度，灌區(qū)臨時用工由74人減少到45人；同時，發(fā)動受益農(nóng)民投勞集資，對分水口、渠道損毀以及末級渠系進(jìn)行了維修改造，渠道工程完好率由原來的40%提高到80%，年可節(jié)水8 900萬m3，擴(kuò)大灌溉面積0.35萬hm2，改善灌溉面積3.3萬hm2，年增產(chǎn)稻谷4 800萬kg。綿河灌區(qū)干渠下游的南良都支渠，設(shè)計灌溉面積160 hm2，由于管理不善一度衰減到10O hm2；成立農(nóng)民用水戶協(xié)會后，協(xié)會組織會員利用農(nóng)閑恢復(fù)工程，延伸渠道，有效灌溉面積擴(kuò)大了34 hm2[3]。

2.2 促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了水資源的利用效率和效益

海河流域水資源十分緊缺，開發(fā)利用率已達(dá)134%，平原和山間盆地淺層地下水開發(fā)利用率達(dá)到126%（2000—2008年系列）[1]。長期以來，農(nóng)村灌溉大多采用大水漫灌，用水效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。實行用水戶參與灌溉管理后，通過農(nóng)民用水戶協(xié)會落實水費(fèi)計收制度，采用競價承包、聯(lián)戶澆地、斗渠核算等形式促進(jìn)節(jié)約用水。強(qiáng)化護(hù)渠和統(tǒng)一改畦標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制了跑、冒、串、漏和澆過頭水等問題，灌溉效率明顯提高。石津灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會成立后，灌區(qū)灌水量比1996年降低120 m3/hm2，年均節(jié)水1 120萬m3。灤下灌區(qū)高莊子支渠根據(jù)稻田生長規(guī)律和面積，合理確定灌溉時間與灌溉量，上游抽完后就拉閘限電，克服了以往上游村重復(fù)澆水而下游村又不能及時灌水的現(xiàn)象，全支渠年節(jié)約水費(fèi)達(dá)10萬元。

2.3 減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)民和灌區(qū)的雙增收

農(nóng)民用水戶協(xié)會和灌區(qū)雙方直接見面，采用“合同制”供水，明確了各自的權(quán)、責(zé)、利，由協(xié)會直接向用水戶收費(fèi)，按合同規(guī)定向灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)交水費(fèi)，減少了中間環(huán)節(jié)，避免了水費(fèi)搭車、挪用現(xiàn)象的發(fā)生，也有效地改善了一直以來灌區(qū)水費(fèi)收繳難和收繳率低的問題。協(xié)會對水費(fèi)的征收與使用進(jìn)行公開，有效遏制了一些不合理的開支，使農(nóng)民用“明白水”，交“放心錢”，負(fù)擔(dān)減輕。由于用水透明，促進(jìn)了農(nóng)民節(jié)約用水、精耕細(xì)作、結(jié)構(gòu)調(diào)整，節(jié)支增收效果明顯。如，紅旗渠灌區(qū)多年一直沿用管理局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到各村的3級配水模式，自組建農(nóng)民用水戶協(xié)會后由用水戶協(xié)會或基層用水組織直接向管理局申請用水繳費(fèi)，灌區(qū)管理局強(qiáng)化了管理、提高了服務(wù)水平，解決了重收費(fèi)輕管理、畝均灌溉費(fèi)用高等問題，農(nóng)戶用水積極性增強(qiáng)，恢復(fù)擴(kuò)大灌溉面積2 000余hm2，灌區(qū)基本實現(xiàn)了水費(fèi)100%收繳。與1996年相比，石津灌區(qū)平均灌溉成本由330元/hm2減少到285元/hm2、下降13.6%，其中村級管理費(fèi)用由127.5元/hm2減少到63元/hm2、下降50.6%。

2.4 規(guī)范了用水秩序，減少了用水糾紛

20世紀(jì)七八十年代后，海河流域地表水量逐年減少，各灌區(qū)灌溉用水也存在“供不應(yīng)求”的現(xiàn)象，特別是到了春灌、夏灌等用水高峰期，用水戶與灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間、用水戶之間爭水、搶水等現(xiàn)象時常發(fā)生，甚至出現(xiàn)打架、斗毆。農(nóng)民用水戶參與灌溉管理后，破解了農(nóng)村用水戶分散難以組織、管理的難題，通過制定用水管理制度等，用水管理逐步公正、民主、透明、規(guī)范，許多矛盾在協(xié)會內(nèi)部就得到解決，避免了矛盾激化，不僅農(nóng)民滿意，地方政府、水利部門和灌區(qū)管理單位也非常滿意，使他們從繁重的解決用水糾紛的事務(wù)中解脫出來，更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水服務(wù)。灤下灌區(qū)部分村莊以往每年都會因為用水與灌區(qū)管理人員發(fā)生沖突，現(xiàn)在每年灌溉前，農(nóng)民用水戶協(xié)會直接與灌區(qū)管理所接洽，掌握并向用水戶公開來水情況，搶水的現(xiàn)象再未發(fā)生。綿河灌區(qū)通過制訂各項規(guī)章制度，與用水戶協(xié)會實行合同供水，協(xié)商解決用水矛盾，確定灌溉先下游后上游的原則，有效減少了用水糾紛，縮短了灌溉周期，促進(jìn)了區(qū)域的安定團(tuán)結(jié)[3]。

3 問題與建議

3.1 加大灌區(qū)末級渠系和田間工程建設(shè)，為農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展創(chuàng)造良好的工程條件

近年來，通過大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目的實施，灌區(qū)骨干工程狀況有了明顯改善，但是由農(nóng)民用水戶協(xié)會管理的末級渠道以及田間工程還存在配套差、破損嚴(yán)重、計量設(shè)施缺乏等問題。目前，海河流域大部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)民承受灌區(qū)末級渠系改造的費(fèi)用還有一定的困難，使得灌區(qū)已完成的續(xù)建配套工程不能發(fā)揮綜合效益，也影響了用水戶協(xié)會節(jié)約用水、規(guī)范工程管理以及降低水費(fèi)支出等作用的發(fā)揮。因此，建議充分利用土地出讓收益計提及統(tǒng)籌等政策，進(jìn)一步爭取各級財政對灌區(qū)末級渠系配套與改造的投資力度；探索推行規(guī)劃對各類支農(nóng)涉水資金和項目整合利用的做法，集中力量解決灌區(qū)配套問題；探索灌區(qū)通過水費(fèi)等渠道設(shè)立專項資金，引入“以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”等模式對協(xié)會進(jìn)行獎補(bǔ)，協(xié)助并調(diào)動農(nóng)民用水戶協(xié)會參與興修農(nóng)田水利的積極性。

3.2 加強(qiáng)對農(nóng)民用水戶協(xié)會的引導(dǎo)和扶持，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境

黨的十八大報告在加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中明確提出了鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，允許財政項目資金直接投向合作社，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)由合作社持有和管護(hù)等政策。根據(jù)農(nóng)民用水戶協(xié)會管理農(nóng)田水利設(shè)施的特點，加快明晰工程所有權(quán)和使用權(quán)，允許和鼓勵農(nóng)民用水合作組織持有和管護(hù)一定規(guī)模的工程設(shè)施；積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民用水戶協(xié)會參與灌區(qū)的規(guī)劃、項目立項、設(shè)計、建設(shè)管理的各個階段，廣開言路，征求灌區(qū)群眾的意見，接受監(jiān)督，提高灌區(qū)管理和服務(wù)水平。針對目前海河流域協(xié)會發(fā)展不平衡如流域北部壺流河灌區(qū)、通橋河灌區(qū)以及桑干河灌區(qū)等還未成立農(nóng)民用水戶協(xié)會的現(xiàn)狀，在農(nóng)民用水戶協(xié)會組建、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、場地困難等問題上，各灌區(qū)要探索將協(xié)會的部分運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)通過協(xié)商的方式計入田間小型灌排工程管理成本，協(xié)調(diào)民政部門落實農(nóng)民用水戶協(xié)會登記和年審優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社為農(nóng)民用水戶協(xié)會提供必需的辦公場所和工作條件等；同時，建立和完善農(nóng)業(yè)末級水價形成機(jī)制，普及由農(nóng)民用水戶協(xié)會收取使用末級渠系水費(fèi)的做法，從根本上保證運(yùn)行管理費(fèi)用。有關(guān)部門應(yīng)加快立法工作，對農(nóng)民用水戶協(xié)會的法律地位、權(quán)利義務(wù)作出明確的、具有可操作性的規(guī)定，為其發(fā)展提供法律支持。

3.3 拓展農(nóng)民用水戶協(xié)會的責(zé)權(quán)利范圍，為其發(fā)展提供更廣闊的空間

農(nóng)民用水戶協(xié)會是一種不以營利為目的社會團(tuán)體，其管理與運(yùn)作模式等導(dǎo)致其運(yùn)作困難。有關(guān)研究表明：中國的農(nóng)民用水戶協(xié)會中良性運(yùn)行、勉強(qiáng)支撐和運(yùn)行狀況較差比例為1∶1∶1，有的甚至“有名無實”[4]。加之近年來大量農(nóng)村勞動力外出就業(yè)，協(xié)會的群眾基礎(chǔ)、運(yùn)行人員都得不到有效保障，部分協(xié)會只有在灌溉季節(jié)負(fù)責(zé)人才召集組織本轄區(qū)農(nóng)田灌溉工作，灌溉一結(jié)束協(xié)會成員各忙各事，根本談不到對渠系的維護(hù)管理，嚴(yán)重影響了其運(yùn)作。2013年中央1號文件提出，支持農(nóng)民用水合作組織為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務(wù)。建議按照改革中先行先試的原則，借鑒農(nóng)業(yè)專業(yè)及合作社等經(jīng)驗，重構(gòu)農(nóng)民用水戶的合作機(jī)制，推行農(nóng)民用水戶協(xié)會與種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社等進(jìn)行融合，在保留協(xié)會“互助合作、自主管理、自我服務(wù)”宗旨的前提下，向多種經(jīng)營的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)田水利專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等盈利性方向轉(zhuǎn)變，拓展其職責(zé)和任務(wù)，探索協(xié)會承包農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營，為灌區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場等提供服務(wù)實現(xiàn)盈利，對組織者、參與者實行獎勵、分紅，調(diào)動各方積極性，保障協(xié)會健康發(fā)展。

3.4 強(qiáng)化農(nóng)民用水戶協(xié)會的能力建設(shè)，為其發(fā)展提供更為堅強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐

海河流域水資源短缺，農(nóng)業(yè)又是流域的用水大戶，隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的推行，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量與用水效率已經(jīng)分解到各地、各灌區(qū)，農(nóng)業(yè)用水與節(jié)水成為各地面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。農(nóng)民用水戶協(xié)會作為農(nóng)田灌溉管理的第一線，在推廣先進(jìn)的灌溉方法與灌水技術(shù)、提高灌溉保證率和灌溉用水效率、效益方面具有不可替代的優(yōu)勢。因此，筆者認(rèn)為在加強(qiáng)其能力建設(shè)的過程中，除了要完善管理制度、規(guī)范運(yùn)作程序、健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、進(jìn)一步提高農(nóng)民用水戶的民主意識和協(xié)會的服務(wù)水平等方面外，還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民用水戶協(xié)會在水資源管理、灌溉管理等方面的指導(dǎo)，強(qiáng)化對協(xié)會管理成員的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，將先進(jìn)的節(jié)水設(shè)備、科學(xué)的灌溉技術(shù)等通過協(xié)會推廣普及給各用水戶。

[1]海河水利委員會.海河流域綜合規(guī)劃（2012-2030）[R].天津：海河水利委員會，2013.

[2]邵龍，張忠潮.我國用水戶協(xié)會發(fā)展的制度障礙與完善建議[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（3）：1293—1294.

[3]井陘縣綿河灌區(qū)管理局.綿河灌區(qū)用水戶參與灌溉管理的探討[J].河北水利水電技術(shù)，2003，（增刊）：84-85.

[4]李遠(yuǎn)華.我國農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展?fàn)顩r及努力方向[J].中國水利，2009，（21）：15-16.

S274.3

C

1004-7328（2014）04-0039-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.014

2014-05-15

楊朝瀚（1980-），男，工程師，主要從事農(nóng)田水利建設(shè)管理工作。