吳嬌蓉，王宇沁

(同濟大學(xué)道路與交通工程教育部重點試驗室，上海 201804)

不同城市空間結(jié)構(gòu)及交通系統(tǒng)的復(fù)雜性、人口經(jīng)濟特征等均會對城市交通規(guī)劃產(chǎn)生影響.在復(fù)雜的交通系統(tǒng)下，不同城市的交通規(guī)劃編制體系有待更多地考慮城市自身特性，提高其實際運行效益.但國內(nèi)對交通規(guī)劃編制體系的討論不多，本文通過對比國內(nèi)不同類型城市的相關(guān)規(guī)劃編制體系，提出各類城市交通系統(tǒng)差別化規(guī)劃編制體系的必要性.并以更好地與城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃體系配合、反饋、協(xié)調(diào)為目標，以上海為例，結(jié)合城市發(fā)展階段，討論和分析與城市交通密切相關(guān)的三大職能單位組織編制和協(xié)調(diào)各項交通規(guī)劃的變遷歷程，從規(guī)劃編制體系的角度總結(jié)提高城市交通規(guī)劃效率的經(jīng)驗.

1 城市交通規(guī)劃編制體系與城市規(guī)劃的關(guān)系

根據(jù)2006年4月1日起施行的《城市規(guī)劃編制方法》，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩大階段.大、中城市根據(jù)需要可依法在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上組織編制分區(qū)規(guī)劃.城市詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃.

交通系統(tǒng)是一個城市的核心構(gòu)架之一，故而城市交通規(guī)劃在城市規(guī)劃中占據(jù)著舉足輕重的地位，是指導(dǎo)城市綜合交通系統(tǒng)發(fā)展的規(guī)劃，必須與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)城市空間發(fā)展與交通系統(tǒng)相互促進的良好效果.不同人口規(guī)模(以下所說城市規(guī)模均為人口規(guī)模)的城市交通規(guī)劃應(yīng)配合對應(yīng)的城市規(guī)劃體系，特別是與城市規(guī)劃的城市發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)控制引導(dǎo)兩個層面的良好配合［1］.

城市發(fā)展戰(zhàn)略層面，即城市總體規(guī)劃，主要對應(yīng)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略和綜合交通規(guī)劃，這一層面表達了政府對城市交通發(fā)展戰(zhàn)略方向的意志.交通戰(zhàn)略規(guī)劃一般以交通白皮書的形式呈現(xiàn)，對交通發(fā)展的整體方向給予戰(zhàn)略指導(dǎo).并指導(dǎo)形成交通行業(yè)政策以及綜合交通規(guī)劃.這一階段主要統(tǒng)籌安排各項建設(shè)用地，提出主要建設(shè)項目，確定區(qū)域交通布局及城市對外交通系統(tǒng)的布局.對主要交通設(shè)施的規(guī)模、位置進行規(guī)定.

建設(shè)控制引導(dǎo)層面，一般包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃.根據(jù)城市的實際情況和工作需要，大、中城市可以在城市土地使用發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃，進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量.城市分區(qū)規(guī)劃一般對應(yīng)城市分區(qū)交通規(guī)劃和近期交通建設(shè)規(guī)劃，對分區(qū)內(nèi)土地使用性質(zhì)及用地容量控制指標，主、次干道紅線位置及相關(guān)指標進行規(guī)定.確定支路走向、主要交叉口、停車場位置與控制范圍

控制性詳細規(guī)劃及修建性詳細規(guī)劃層面，對應(yīng)交通設(shè)施規(guī)劃，對不同使用性質(zhì)用地界限進行界定，規(guī)定交通出入口方位、停泊車位，確定各級支路紅線位置及具體指標.圖1所示為完整的城市規(guī)劃體系與交通規(guī)劃體系的對應(yīng)關(guān)系及交通規(guī)劃各階段的規(guī)劃成果.各城市一般會依據(jù)自身情況對其中環(huán)節(jié)進行增減.

圖1 完整城市規(guī)劃體系與交通規(guī)劃體系對應(yīng)關(guān)系

根據(jù)規(guī)劃區(qū)域與規(guī)劃內(nèi)容的不同，可將城市(地區(qū))交通規(guī)劃分類.以上海為例，如圖2所示，不同規(guī)劃區(qū)域與不同規(guī)劃內(nèi)容存在若干種組合，但一般來說，規(guī)劃區(qū)域越大(行政區(qū)劃越大、城市化程度越高)，其規(guī)劃內(nèi)容越趨向宏觀，反之則規(guī)劃內(nèi)容越趨向微觀.

圖2 城市(地區(qū))交通規(guī)劃分類

2 各等級城市交通規(guī)劃編制體系比較

2.1 不同規(guī)模等級城市的交通規(guī)劃體系影響因素

編制城市交通規(guī)劃時，需從區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的角度研究城市定位和發(fā)展戰(zhàn)略，從而明確對城市交通系統(tǒng)的需求以及面臨的主要問題.按照人口與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位的協(xié)調(diào)發(fā)展要求配置交通資源，進行城市交通規(guī)劃編制時，不同等級的城市考慮的因素復(fù)雜程度不同.規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，在進行城市交通規(guī)劃編制時，影響因素更為復(fù)雜，這就要求交通規(guī)劃編制體系更為全面.城市交通規(guī)劃體系影響因素的差異主要體現(xiàn)在4個方面.

2.1.1 城市空間結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

不同規(guī)模的城市，空間結(jié)構(gòu)、用地布局、產(chǎn)業(yè)分布不同.部分巨大型及特大城市，突破了原有單中心的發(fā)展模式，呈多中心或城市組團發(fā)展［2］.郊區(qū)新城、臨港新城等興起，需對中心城及新城分別進行分區(qū)規(guī)劃，作為對城市綜合交通規(guī)劃的深化.部分中小城市由于其城市規(guī)模較小、空間結(jié)構(gòu)較為單一，則可省去這一環(huán)節(jié).

2.1.2 城市交通系統(tǒng)構(gòu)成

隨著人們出行需求的增長，出行方式也趨于多元化，對交通規(guī)劃編制也存在一定的影響.例如部分城市已建有或已規(guī)劃軌道交通系統(tǒng)，不同城市軌道交通的發(fā)展程度不同，規(guī)劃編制體系也存在較大差異.

2.1.3 城市人口結(jié)構(gòu)差異

部分經(jīng)濟發(fā)展較快的城市對外來人口的吸引力較大，人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜.且流動人口與常住人口的交通行為習(xí)慣存在差異，對交通的需求也有所不同.城市人口年齡結(jié)構(gòu)的不同也會影響對城市交通系統(tǒng)的要求.

2.1.4 區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不同角色

區(qū)域中心城市起到帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展的作用，在進行交通規(guī)劃編制時，應(yīng)將對外交通放在較為重要的位置，考慮對周邊的輻射作用.上海、北京、深圳分別為長三角、京津冀和珠三角城市群的核心城市，在這三大經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)起著領(lǐng)頭作用，在進行城市交通規(guī)劃編制時需確保其輻射作用得以發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)配合布置多種對外交通方式的綜合交通樞紐及通達周邊的交通走廊.而對于等級較低的中小城市，交通規(guī)劃編制重點則更多側(cè)重內(nèi)部交通.

2.2 不同規(guī)模等級城市的交通規(guī)劃編制體系

綜合考慮以上各因素，不同規(guī)模等級城市對應(yīng)的交通規(guī)劃層次編制體系如圖3所示.圖3(a)為城市規(guī)劃及交通規(guī)劃完整框架，一般大、中城市基本按此框架操作，小城市則根據(jù)自身情況酌情簡化一些環(huán)節(jié)，如圖3(b)所示.相比大、中城市，小城市由于城市空間規(guī)模較有限，可省去城市分區(qū)規(guī)劃環(huán)節(jié)，對應(yīng)的城市交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)較為簡單，在城市交通規(guī)劃流程中對應(yīng)可省去城市分區(qū)交通規(guī)劃和近期交通建設(shè)規(guī)劃環(huán)節(jié).在交通設(shè)施(建設(shè))規(guī)劃環(huán)節(jié)，小城市交通設(shè)施系統(tǒng)規(guī)模及組成均相對簡單，可省去航空交通設(shè)施規(guī)劃和管道交通專業(yè)規(guī)劃.且交通影響評價在小城市只需對少數(shù)的特定開發(fā)區(qū)域開展.

3 不同規(guī)模等級城市的交通規(guī)劃編制管理部門職能分工比較

選取國內(nèi)11個不同規(guī)模及發(fā)展水平的城市，從其城市交通規(guī)劃編制管理部門職能分工可以總結(jié)出其行政管理的一些共性.

城市交通規(guī)劃編制體系中的上位規(guī)劃——交通發(fā)展戰(zhàn)略一般由市發(fā)改委組織編制;交通行業(yè)政策、綜合交通規(guī)劃、專項規(guī)劃及交通設(shè)施規(guī)劃設(shè)計等一般由交委負責(zé)，只有少數(shù)地區(qū)的交委職能較為局限，例如成都和西安的交委職能主要為行業(yè)監(jiān)督和管理，宏觀政策性職能及規(guī)劃職能有限.下位的分區(qū)交通規(guī)劃一般由規(guī)劃局牽頭編制，且不同城市由于規(guī)模及發(fā)展水平不同，對于分區(qū)規(guī)劃的需求和編制要求也不同.

表1 2014年國內(nèi)城市交通規(guī)劃編制分項負責(zé)部門

部分中小城市由于規(guī)模較小無需進行分區(qū)規(guī)劃.根據(jù)城市“十二五”交通相關(guān)的規(guī)劃編制工作安排，可以對比出不同城市在交通管理部門職能與規(guī)劃編制關(guān)系方面的異同.本文梳理了上海、寧波、深圳3個城市“十二五”交通相關(guān)規(guī)劃編制的牽頭單位和配合單位進行對比分析，見表2.

3.1 城市綜合交通規(guī)劃

寧波由市交通委牽頭，深圳由市發(fā)展和改革委員會、市交通運輸委員會牽頭，上海市則由建交委牽頭.3個城市的配合單位有較大差異，上海列了10個單位，寧波列了3個單位，深圳列了2個單位;但上海和深圳均列出了市規(guī)劃國土資源局/市規(guī)劃國土委.

圖3 城市交通規(guī)劃編制體系與城市規(guī)劃體系完整框架

3.2 城市道路、公路等專項規(guī)劃

3個城市牽頭單位完全不同，上海為市建設(shè)交通委，寧波為市規(guī)劃局，深圳為市交通運輸委員會;配合單位也有較大差異，上海列了5個單位，寧波列了2個單位，深圳列了1個單位;但上海和深圳均列出了市規(guī)劃國土資源局/市規(guī)劃國土委.

3.3 公共交通專項規(guī)劃

上海牽頭單位為交港局，多個單位配合.寧波主要由交通運輸委員會牽頭，而港口管理局只具備公共交通的管理職能.深圳由規(guī)土委負責(zé)編制.

3.4 軌道交通專項規(guī)劃

3個城市的負責(zé)單位差異較大.上海由申通公司牽頭，發(fā)改委、建交委、交港局及規(guī)土局等重要的相關(guān)部門僅為配合單位.寧波市由軌道交通指揮部負責(zé)提供城市軌道交通(含市域軌道)“十二五”規(guī)劃初稿，協(xié)同做好規(guī)劃的審核、修改，全面負責(zé)軌道交通的建設(shè)管理.采用三位一體的管理結(jié)構(gòu).深圳市則由規(guī)土委牽頭組織軌道交通規(guī)劃.

上海、寧波和深圳相比，2014年部門改革之前，上海市的建交委交通方面的職能較為強大.這與上海自1980年以來償還交通基礎(chǔ)設(shè)施的歷史欠賬，面對快速增長的交通需求和機動化，不斷提升交通系統(tǒng)的規(guī)模和等級結(jié)構(gòu)的發(fā)展需求密切關(guān)聯(lián).

2014年上海部門調(diào)整后，上海與深圳的規(guī)劃編制體制出現(xiàn)相似性，交通規(guī)劃編制職能基本由交委牽頭完成，這種歸一化的體制有利于交通系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性及操作流程的整體性.寧波市的規(guī)劃局與國土資源局是分設(shè)的，城市總體規(guī)劃由規(guī)劃局牽頭，發(fā)改委協(xié)調(diào)，國土資源局參與.寧波市發(fā)改委在綜合交通規(guī)劃與交通發(fā)展規(guī)劃中都具備一定的重要功能.此種規(guī)劃編制體制將規(guī)劃與土地利用管理職能分設(shè)在不同部門，這樣會增加土地利用規(guī)劃與交通規(guī)劃成果采納過程的協(xié)調(diào)工作環(huán)節(jié).因而上海與深圳的體制在實現(xiàn)土地利用規(guī)劃與交通規(guī)劃的“無縫”銜接方面更為有利，在進行部門職能分配時土地與交通的職能應(yīng)較大程度地集中協(xié)調(diào).

4 上海的城市交通規(guī)劃編制體系與管理部門職能變遷分析

2014年上海市對交港局及建交委的職能進行了變更及重組后，上海市交通相關(guān)的主要政府部門包括上海市交通委員會、上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會和上海市規(guī)劃和土地資源管理局.自改革開放以來，這3個部門經(jīng)歷了一系列的職能變遷及重組，均與上海城市發(fā)展所處的不同階段政府工作側(cè)重點和關(guān)注的當(dāng)時發(fā)展問題密切相關(guān).

4.1 上海城市交通規(guī)劃編制管理部門職能變遷分析

上海市交通委員會的前身為上海市公用事業(yè)管理局(1949年8月—2002年).起初，公共交通、交通運輸系統(tǒng)被視為公用事業(yè)的一部分，與電力、自來水、煤氣等國營、私營公用事業(yè)統(tǒng)一管理.發(fā)展至今，該部門城市綜合交通系統(tǒng)營運管理職能逐步加強，綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃及專項規(guī)劃方面的職能更為明確.

圖4 上海市各發(fā)展階段主要交通管理部門職能調(diào)整與規(guī)劃編制關(guān)系示意圖

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會在改革開放初期為上海市人民政府工務(wù)局，管理全市的道路、橋涵、碼頭、園林等工程的營建和管理事項，1955年3月更名為上海市市政工程局.1986年建委成立，起初為交通、市容綜合管理機構(gòu)，而后在交通及城市規(guī)劃方面的職能愈加完善.2014年的新變革削弱了建委在交通方面的職能，將其綜合交通規(guī)劃方面的職能劃歸給交委，更名上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會，側(cè)重于城鄉(xiāng)建設(shè)管理戰(zhàn)略規(guī)劃、重大工程監(jiān)管等方面的職能.

上海市城市規(guī)劃和國土資源管理局成立于1955年4月，成立初期名為上海市城市規(guī)劃管理局，主要職責(zé)是負責(zé)城市的規(guī)劃、建筑管理、地形測量等工作.2008年并入上市房屋土地資源管理局，組建上海市規(guī)劃和國土資源管理局，延續(xù)了原有城市規(guī)劃局的職責(zé)，同時并入房改辦的土地和礦產(chǎn)資源管理局職責(zé).2014年，軌道交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)劃編制及選線專項規(guī)劃等職責(zé)由規(guī)土局轉(zhuǎn)移到上海市交通委員會.

在各發(fā)展階段，上海的工作側(cè)重不同，3個主要的交通管理部門職能也在與時俱進.發(fā)展初期，規(guī)劃及宏觀戰(zhàn)略方面職能主要集中于建委，軌道交通等專項規(guī)劃由規(guī)劃局負責(zé)，隨著城市交通系統(tǒng)建設(shè)日益完善，工作重點在以管促建，交通規(guī)劃方面的職能則逐步集中到交委，更利于規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一協(xié)作.

從城市交通規(guī)劃對應(yīng)城市規(guī)劃的各環(huán)節(jié)分別看城市交通管理部門的職能變遷，可以得出:

在城市總體規(guī)劃階段，對應(yīng)交通規(guī)劃體系中的交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等.交通發(fā)展戰(zhàn)略(1949—2008)由市交通管理局與建交委共同制定，2008年后逐漸集中到建交委.綜合交通規(guī)劃由建交委主要負責(zé)，直至2014年改制，總體規(guī)劃階段的交通規(guī)劃方面的職能基本都集中到了交委.

城市分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃由規(guī)土局負責(zé).2014年前分區(qū)規(guī)劃對應(yīng)的公交場站、道路、軌道交通等專項規(guī)劃分散于交港局、建交委和規(guī)土局3個部門.2008—2014年控制性詳細規(guī)劃階段對應(yīng)的交通設(shè)施規(guī)劃職能主要由路政局和交港局負責(zé)，2014年機構(gòu)改革后，交通設(shè)施規(guī)劃也歸并到交委.

4.2 上海城市規(guī)劃與交通規(guī)劃編制經(jīng)驗

上海作為長三角核心城市，改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展水平在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位，規(guī)劃編制方面也當(dāng)為人先，如今上海中心城已形成了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、單元規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及建設(shè)項目管理5個規(guī)劃層次［3］.上海市城市規(guī)劃管理體系與交通規(guī)劃的對應(yīng)關(guān)系如圖5所示.在2003年12月修正的《上海市城市規(guī)劃條例》中明確提出了“控制性編制單元規(guī)劃”的概念.控制性編制單元規(guī)劃作為分區(qū)規(guī)劃的承接，也是控制性詳細規(guī)劃的指導(dǎo)性要求，是上海實現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃，分級管理”的關(guān)鍵內(nèi)容之一［4］.單元規(guī)劃是響應(yīng)上海市結(jié)構(gòu)性規(guī)劃的需求產(chǎn)生的，將指標控制等落實到合理規(guī)模的單元內(nèi)，避免在規(guī)劃建設(shè)過程中對城市內(nèi)部差異性需求的模糊處理導(dǎo)致的規(guī)劃失效.

圖5 上海市城市規(guī)劃管理體系與交通規(guī)劃體系

單元規(guī)劃的主要任務(wù)是在承接分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上細化分區(qū)，尤其對于上海這樣的城市組成往往較為復(fù)雜，其內(nèi)部個體需求的多樣性與城市交通系統(tǒng)發(fā)展的單一性相碰撞，產(chǎn)生“階層矛盾”［5］.階層利益選擇的差異性及不可避免的沖突性增加了交通規(guī)劃的不可控性.因而有必要在進行交通規(guī)劃時確定合理的規(guī)劃單元.劃分過細將增加不必要的工作量及規(guī)劃成本，劃分過于宏觀亦將掩蓋一定的內(nèi)部矛盾，因而劃分時應(yīng)有理可據(jù).控制性編制單元規(guī)劃正是肩負著這種區(qū)分階層利益選擇差異性的責(zé)任，通過強度分區(qū)、地區(qū)發(fā)展需要和開發(fā)建設(shè)規(guī)模，合理配置重大市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施［6］.這一階段，一般會將上層規(guī)劃要求的控制指標分解到各單元內(nèi)從而確定其人口及建筑規(guī)模，通過強制性和指導(dǎo)性2類規(guī)劃要求指導(dǎo)控規(guī)的編制.根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》規(guī)定，一般由市政府委托規(guī)劃局制定，其編制關(guān)注重點在確定土地使用性質(zhì)、建筑總量、主要市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等，作為強制性要求以及城市設(shè)計策略等指導(dǎo)性原則，指導(dǎo)控規(guī)的編制.

城市內(nèi)部系統(tǒng)的多樣性和整體規(guī)劃的單一性決定了單元劃分的過粗或過細都將不利于規(guī)劃的進行，因而其規(guī)模劃分較為重要.一般以資源優(yōu)化配置、合理利用為原則，綜合考慮內(nèi)部出行者的綜合出行特征，以城市道路或河流等自然界限來確定.根據(jù)服務(wù)功能不同，合理配置公共服務(wù)設(shè)施，依次確定單元規(guī)模、控制指標、道路及公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施體量以及綠地、景觀等.控制單元規(guī)模包括人口規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，一般來說，一個單元人口規(guī)模為3～5萬，用地規(guī)模老城區(qū)1～3 km2，一般地區(qū)3～5 km2［6］.按照分區(qū)規(guī)劃(事實上大多數(shù)情況下是次分區(qū)規(guī)劃，因為分區(qū)規(guī)劃也是有層次的)對于總量的分解要求，確定各單元在人口、用地、建筑等方面的控制規(guī)模.建筑規(guī)模包括可開發(fā)用地和建筑總量(特別是住宅建筑總量)，按分區(qū)強度控制要求和成熟發(fā)展的功能定位，對開發(fā)用地和新增住宅建筑量進行控制和引導(dǎo).

單元規(guī)劃指標主要由人口、建筑總量、道路交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠地面積與景觀范圍組成.為了支撐控制性編制單元規(guī)劃提出的道路交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施指標，上海同步開展局部地區(qū)交通設(shè)施規(guī)劃和局部地區(qū)交通組織管理規(guī)劃，對單元規(guī)劃給出的人口、建筑總量、公共服務(wù)設(shè)施等指標與道路交通設(shè)施指標進行承載力分析，反饋各類指標之間有矛盾的地方，提出調(diào)整建議或方案.2014年，上海又在醞釀出臺控制性編制單元規(guī)劃下的片區(qū)控制性詳細規(guī)劃的交通影響分析與評價工作的規(guī)范程序，并將交通影響分析與評價結(jié)果直接作為片區(qū)控制性詳細規(guī)劃人口、建筑容積率、道路交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等調(diào)整的依據(jù)之一.

5 結(jié)束語

目前國內(nèi)城市發(fā)展水平參差不齊，不同城市的交通規(guī)劃編制體系應(yīng)對其城市規(guī)模、交通結(jié)構(gòu)等的差異作出反饋.國內(nèi)對交通規(guī)劃編制體系的討論較少，需要更多的城市打破傳統(tǒng)框架嘗試新的符合其自身情況的體系.對于日趨復(fù)雜的城市綜合交通系統(tǒng)，急需從規(guī)劃編制體系的角度總結(jié)提高城市交通規(guī)劃效率的經(jīng)驗，并建立規(guī)范化的城市交通規(guī)劃編制體系和城市職能管理部門組織、協(xié)調(diào)規(guī)劃編制的流程，使城市交通規(guī)劃的成果和后續(xù)的建設(shè)運行盡可能少地偏離城市總規(guī)對城市發(fā)展提出的總體方案.

［1］吳志強，李德華.城市規(guī)劃原理［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

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