王漢軍

(北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司 北京100037)

目前，北京、上海、廣州、深圳、蘇州、武漢、珠海等一大批城市都在籌劃現(xiàn)代有軌電車，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年前需要建設(shè)的線路將近2 000 km。現(xiàn)代有軌電車的快速發(fā)展一方面緩解了城市交通壓力，另一方面也增大了政府建設(shè)管理任務(wù)和財政壓力。采用BT模式一方面能夠疏通大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的瓶頸，另一方面還可以使政府從直接管理建設(shè)項(xiàng)目的事務(wù)中解脫出來，專心致力于宏觀監(jiān)督管理。筆者對渾南現(xiàn)代有軌電車BT(build-transfer，建設(shè)-移交)項(xiàng)目的投融資模式要點(diǎn)進(jìn)行了研究，總結(jié)其建設(shè)管理優(yōu)勢，以期為后續(xù)其他城市開展現(xiàn)代有軌電車建設(shè)提供借鑒。

1 采用BT模式建設(shè)的條件

1.1 渾南現(xiàn)代有軌電車一期工程概況

沈陽市渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程共設(shè)4條線路(1、2、3、5號線)，線路總長59.5 km，共設(shè)車站71座，設(shè)渾南新城車輛段、沈撫新城停車場、21世紀(jì)大廈綜合交通樞紐和奧體中心綜合交通樞紐各1座，項(xiàng)目建成后與地鐵、公交線路實(shí)現(xiàn)無縫對接。該項(xiàng)目于2012年4月28日正式動工，于2013年8月開始載客試運(yùn)營，開創(chuàng)了18個月建成現(xiàn)代有軌電車網(wǎng)絡(luò)的先例，也創(chuàng)建了城市新區(qū)采用BT模式發(fā)展現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目的先河。

1.2 BT模式建設(shè)現(xiàn)代有軌電車的適應(yīng)性

采用BT、BOT(build-operate-transfer，建設(shè)-運(yùn)營-移交)、PPP(pubic-private-partnership，公私合營)等社會融資模式建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府向社會采購公共服務(wù)，吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在我國的地鐵建設(shè)過程中，已經(jīng)有很多城市采用BT模式進(jìn)行投融資建設(shè)，BT模式在現(xiàn)代有軌電車建設(shè)領(lǐng)域也有其適應(yīng)性，值得研究。除渾南現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目外，目前正在采用BT模式建設(shè)的有軌電車項(xiàng)目有南京河西線、南京麒麟線、珠海1號線、淮安一期工程等。可以預(yù)見，未來將會有越來越多的城市選擇BT模式建設(shè)有軌電車項(xiàng)目。

現(xiàn)代有軌電車工程相比地鐵工程，有以下3個特點(diǎn):第一，投資相對較小，單公里造價在1億元左右，總投資一般在十幾億到幾十億元，社會投資人投融資壓力小;第二，建設(shè)周期較短，一般在1～2年，社會投資人資金周轉(zhuǎn)期短，可預(yù)測的風(fēng)險相對比較清晰;第三，工程中車輛等機(jī)電設(shè)備比重較大，涉及工藝設(shè)計(jì)密集的工程，更適合采用以BT模式發(fā)揮以設(shè)計(jì)為龍頭的工程總承包模式進(jìn)行“交鑰匙”建設(shè)。

1.3 政府財政能力分析

2010年沈陽市東陵區(qū)、渾南新區(qū)、航高基地“三區(qū)”合署辦公，合并為新的渾南新區(qū)。2011—2013年，渾南新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值從410億元增加到477億元，財政預(yù)算收入從62億元上升到95億元，人均財力居遼寧省前列。但隨著新城建設(shè)的加快，特別是全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，政府財政仍然面臨著巨大的壓力。近幾年，渾南新城正成為沈陽市開工項(xiàng)目最集中、開工面積最大的城市建設(shè)主戰(zhàn)場，2013年全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資達(dá)200多億元，若渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程總投資近60億元全部采用政府投資建設(shè)，會給地方財政帶來較大的壓力。所以，通過BT模式充分調(diào)動社會資本，可以有效地緩解政府財政壓力。

1.4 項(xiàng)目技術(shù)難度分析

渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程一次建成60 km、一次就投入30輛新型低地板有軌電車，是國內(nèi)首個一次成網(wǎng)建設(shè)、成網(wǎng)運(yùn)營的現(xiàn)代有軌電車工程。目前，我國仍處于現(xiàn)代有軌電車初級發(fā)展階段，該項(xiàng)目對技術(shù)、管理、產(chǎn)品以及資金等方面的要求非常高，從前期研究到工程實(shí)施，從設(shè)計(jì)理念到工程實(shí)踐，都需要大量的理論研究和技術(shù)創(chuàng)新。

渾南項(xiàng)目的軌道道岔、超級電容供電、通信信號控制、低地板車輛制造等多項(xiàng)技術(shù)，都屬于國內(nèi)首次應(yīng)用，對渾南新區(qū)的建設(shè)能力提出極大的要求。如果仍然采用政府投資建設(shè)管理模式，缺乏軌道交通建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的新區(qū)政府則難以保證設(shè)計(jì)要求的效果。采用BT模式，可以大大簡化由政府部門到項(xiàng)目管理部門再到產(chǎn)品生產(chǎn)部門各種繁瑣的管理審批程序，充分發(fā)揮BT項(xiàng)目承辦人的建設(shè)管理和綜合集成能力，保證工程順利實(shí)施。

2 采用BT模式建設(shè)的要點(diǎn)

2.1 BT工程工作范圍劃分

根據(jù)渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程的招標(biāo)文件，項(xiàng)目由BT項(xiàng)目投資人招標(biāo)，投資人的工作范圍包括一期工程4條線、1座車輛段、2個交通樞紐、1個停車場的土建工程以及機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)的采購安裝、車輛采購等范圍內(nèi)的投資和建設(shè)管理工作。

2.2 BT工程各參建方的職責(zé)定位

渾南新區(qū)政府專門成立了有軌電車建設(shè)指揮部，統(tǒng)籌新區(qū)有軌電車的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管等工作，以及相關(guān)手續(xù)、征地拆遷、勘測設(shè)計(jì)、市政風(fēng)水電、交通等外圍協(xié)調(diào)工作，推動有關(guān)行政審批的優(yōu)化和加快。同時，組建沈陽渾南現(xiàn)代交通有限公司，作為BT項(xiàng)目發(fā)起人，以項(xiàng)目最終業(yè)主的身份參與項(xiàng)目的全過程運(yùn)作，承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目管理職能。

北車建設(shè)工程有限責(zé)任公司(以下簡稱“北車建工”)作為BT項(xiàng)目承辦人，以建設(shè)期業(yè)主的身份組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理、聯(lián)調(diào)聯(lián)試、試運(yùn)營、移交等工作;北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司作為項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)總體總包單位，承擔(dān)項(xiàng)目的前期規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)及相關(guān)報建工作的組織與協(xié)調(diào);長春軌道客車股份有限公司作為項(xiàng)目的車輛供應(yīng)單位，承擔(dān)車輛及相關(guān)貨物和服務(wù)(包括安裝、調(diào)試、培訓(xùn)、驗(yàn)收及售后等服務(wù))的提供工作。

另外，由BT項(xiàng)目承辦人招標(biāo)確定項(xiàng)目的咨詢單位、監(jiān)理單位和施工單位，各司其職，確保工程達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目安全、質(zhì)量、工期和投資的目標(biāo)。渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程項(xiàng)目組織架構(gòu)見圖1。

圖1 渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程項(xiàng)目組織架構(gòu)

2.3 BT工程合同價格確定及回購

本項(xiàng)目在簽訂BT投資建設(shè)合同時尚沒有完成初步設(shè)計(jì)工作，因此BT項(xiàng)目發(fā)起人和BT項(xiàng)目承辦人約定的回購基數(shù)無法確定。若單純采用估算或概算包干的方法確定回購基數(shù)，則因?yàn)轫?xiàng)目在后續(xù)設(shè)計(jì)及建設(shè)過程中的變化而存在巨大不確定性，給合同雙方帶來了巨大的風(fēng)險。因此，本項(xiàng)目BT合同簽訂的回購基數(shù)以初步設(shè)計(jì)概算作為暫定價，合同約定在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，以雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)部門最終審計(jì)的投資額為準(zhǔn)，以施工圖預(yù)算為依據(jù)，按實(shí)際結(jié)算。

BT項(xiàng)目承辦人作為項(xiàng)目的投資者和建設(shè)管理者，除了獲取正常建設(shè)管理和工程利潤外，還應(yīng)獲取投資收益，合同約定BT項(xiàng)目承辦人一次性計(jì)取融資費(fèi)用，融資利息根據(jù)央行同期貸款基準(zhǔn)利率確定。

3 BT模式下的建設(shè)管理優(yōu)勢

3.1 保證了工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

采用BT融資模式，從初始階段政府管理部門就對工程項(xiàng)目的最終效果和項(xiàng)目投資高度重視。在確定總體方案之前，渾南區(qū)政府管理部門組織各方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家，會同設(shè)計(jì)單位，對系統(tǒng)功能是否適合渾南新區(qū)和現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營的基本需求、對影響投資較大的設(shè)計(jì)方案是否可以再優(yōu)化等方面進(jìn)行了詳細(xì)的論證和研究。在BT招標(biāo)之前明確了系統(tǒng)功能標(biāo)準(zhǔn)，保證了招標(biāo)方案的完整性，降低了業(yè)主方和社會投資人的風(fēng)險。

通過選擇合適的BT項(xiàng)目承辦人和設(shè)計(jì)單位，建設(shè)管理上采用工程總承包和設(shè)計(jì)總承包方式，確保資金到位，減少管理接口，明確各方職責(zé)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工的合理交叉、動態(tài)連續(xù)，再加上政府主管部門的大力協(xié)調(diào)和支持，并激發(fā)參建各方在工作上的主動性，從而極大提高了工作效率，保證了工程進(jìn)度的快速推進(jìn)，大大縮短了工期。項(xiàng)目全部建設(shè)時間共21個月，而實(shí)際開工建設(shè)時間僅為18個月，建設(shè)速度創(chuàng)造了新紀(jì)錄。

3.2 保證了工程質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

BT項(xiàng)目承辦人——北車建工發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，科學(xué)、規(guī)范地實(shí)施設(shè)計(jì)施工一體化管理，借助集團(tuán)公司中國北車和中國中鐵、北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)、鐵科院的戰(zhàn)略合作關(guān)系，形成BT項(xiàng)目承辦人、設(shè)計(jì)單位、施工單位、咨詢單位和監(jiān)理單位的聯(lián)合艦隊(duì)模式，打造了一支組織協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)的建設(shè)團(tuán)隊(duì)。提前組織研究實(shí)施方案、合理編排工期、科學(xué)安排生產(chǎn)，各專業(yè)提前交涉配合，形成了一系列常態(tài)化機(jī)制和制度，確保工程質(zhì)量優(yōu)良。

項(xiàng)目的總體設(shè)計(jì)單位——北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)作為國內(nèi)第一家現(xiàn)代有軌電車的設(shè)計(jì)單位，由BT項(xiàng)目發(fā)起人和承辦人進(jìn)行聯(lián)合委托。在設(shè)計(jì)過程中，組織優(yōu)勢力量，借鑒國內(nèi)外有軌電車、地鐵、高鐵設(shè)計(jì)和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，很好地完成研究和設(shè)計(jì)任務(wù)。

3.3 保證了成本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

投資控制是采用BT模式進(jìn)行工程建設(shè)永遠(yuǎn)不變的主題，無論是政府還是BT方，對投資的控制都非常嚴(yán)格。沈陽渾南新區(qū)現(xiàn)代有軌電車一期工程的成本目標(biāo)主要有2點(diǎn):一是以相對較低、合理的成本采購到質(zhì)量合格的工程，二是將項(xiàng)目投資控制在項(xiàng)目概算以內(nèi)。

BT項(xiàng)目發(fā)起人作為項(xiàng)目最終業(yè)主，通過BT合同鎖定工程造價和工期，把項(xiàng)目投資控制的風(fēng)險和壓力更多地轉(zhuǎn)向了BT項(xiàng)目承辦人。根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算，該工程平均每公里造價約為8 000萬元，投資變化的余地非常小。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，從業(yè)主方、投資方到設(shè)計(jì)方和施工單位，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，對投資的變化進(jìn)行把控，各負(fù)其責(zé)，形成普遍約束機(jī)制。北車建工同時聘請了項(xiàng)目咨詢單位，在保證各施工單位工程款合理支付的情況下，有效地進(jìn)行了投資控制。

3.4 保證了車輛的高質(zhì)量和及時供應(yīng)

渾南現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目采用的70%和100%低地板車輛(見圖2)，在國內(nèi)是首次大批量生產(chǎn)，按照一般的進(jìn)度是很難在1年左右的時間內(nèi)完成的。由于采用了許多先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念及國外的先進(jìn)工藝，首批現(xiàn)代有軌電車低地板車輛的制造難度，要比地鐵車輛還大。

圖2 渾南現(xiàn)代有軌電車100%和70%低地板有軌電車

BT項(xiàng)目承辦人充分依托中國北車軌道高端裝備制造產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，在項(xiàng)目啟動后迅速組織城市軌道交通領(lǐng)域高端技術(shù)、管理人才開展工作。借助長客股份、上海軌發(fā)、北車軌道裝備等眾多集團(tuán)內(nèi)部成員企業(yè)的力量，迅速解決了有軌電車車輛及機(jī)電、牽引系統(tǒng)、相關(guān)設(shè)備采購與集成的生產(chǎn)與供應(yīng)等許多影響工程進(jìn)展的重大問題，在極短的時間內(nèi)完成了車輛的外觀設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成以及生產(chǎn)制造任務(wù)，保證了車輛的順利下線。

4 采用BT模式的創(chuàng)新點(diǎn)

4.1 BT項(xiàng)目雙業(yè)主均衡管理模式

BT項(xiàng)目不同于一般建設(shè)工程項(xiàng)目，由于主體的多元性和客體的特殊性，健全機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、理順關(guān)系是確保項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)步、順利進(jìn)行的關(guān)鍵。不同城市的軌道交通工程由于建設(shè)背景、政府的偏好以及項(xiàng)目建設(shè)管理者的管理深度不同，所采用的BT模式管理類型也不同。北京地鐵奧運(yùn)支線和亦莊線采取的是“投融資+施工總承包”型BT模式，深圳地鐵5號線采取的是“投融資+設(shè)計(jì)施工總承包”型BT模式。北京模式更強(qiáng)調(diào)BT項(xiàng)目承辦人的建設(shè)管理職能，項(xiàng)目發(fā)起人的控制深度較淺;深圳模式由項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目法人和建設(shè)管理單位的身份對BT工程進(jìn)行深度管理和控制，是一種項(xiàng)目發(fā)起人較強(qiáng)控制的BT模式，BT項(xiàng)目承辦人主要作為設(shè)計(jì)施工總包商的角色參與項(xiàng)目。

渾南現(xiàn)代有軌電車工程在項(xiàng)目管理組織框架上，吸收和發(fā)展了北京和深圳的單一模式，形成了獨(dú)具特色的“BT項(xiàng)目發(fā)起人+BT項(xiàng)目承辦人”雙業(yè)主均衡管理模式。沈陽有軌電車指揮部及渾南現(xiàn)代交通有限公司負(fù)責(zé)工程籌建全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，以指揮部的形式加強(qiáng)了政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度;北車建工作為BT項(xiàng)目承辦人，以項(xiàng)目法人責(zé)任制的形式負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)組織與項(xiàng)目管控，提高了項(xiàng)目的市場化運(yùn)作水平。

在雙業(yè)主管理模式下，項(xiàng)目控制風(fēng)險和控制成本壓力在BT項(xiàng)目發(fā)起人和項(xiàng)目承辦人之間得到比較均衡的分配，既有利于BT項(xiàng)目發(fā)起人的全過程實(shí)時控制，也能充分調(diào)動BT項(xiàng)目承辦人作為投資者的積極性，充分發(fā)揮其自身建設(shè)管理的能力。

4.2 BT項(xiàng)目施工二次招標(biāo)

傳統(tǒng)BT模式在招標(biāo)時，更多強(qiáng)調(diào)BT項(xiàng)目承辦人的施工能力，而忽視了BT模式的投融資和建設(shè)管理這兩個核心內(nèi)涵，這是項(xiàng)目發(fā)起人選擇BT模式的最根本考慮。本項(xiàng)目BT項(xiàng)目發(fā)起人通過招商，確定具有投融資能力和現(xiàn)代有軌電車綜合集成能力的北車建工作為項(xiàng)目社會投資人;由北車建工通過公開招標(biāo)程序，確定項(xiàng)目的主要施工承包商、車輛供應(yīng)商、監(jiān)理單位和材料供應(yīng)商。這種操作形式可以徹底將BT模式與墊資承包商施工的概念區(qū)分開來，充分體現(xiàn)“BT模式是投資模式而不是建筑施工模式”的概念。

現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目比一般市政工程復(fù)雜，施工招標(biāo)階段的工作是在已經(jīng)過評審的初步設(shè)計(jì)文件基礎(chǔ)上以增加施工招標(biāo)圖設(shè)計(jì)的方式來進(jìn)行。施工招標(biāo)工作由政府和BT項(xiàng)目承辦方共同把控，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)提供工程方案、工程數(shù)量、設(shè)備種類和數(shù)量、技術(shù)要求等技術(shù)性文件。在此過程中，為控制工程造價并滿足使用需求，盡量避免在后期工程實(shí)施過程中出現(xiàn)的變更，三方共同根據(jù)設(shè)計(jì)方案，對工程項(xiàng)目的所有內(nèi)容和工程數(shù)量進(jìn)行了一次詳細(xì)的清理，并對在本階段可控的數(shù)量和單價逐一明確。而對于部分暫時不能確定的工程單價或數(shù)量，預(yù)先設(shè)定相應(yīng)調(diào)整的管理程序和管理辦法，以便在后期實(shí)施過程中三方能夠共同對此進(jìn)行有效控制。

北車建工合理劃分標(biāo)段、分配任務(wù)，高效地完成了施工二次招標(biāo)。通過招標(biāo)確定的絕大多數(shù)施工單位均為中國北車戰(zhàn)略合作伙伴——中國中鐵的下屬企業(yè)。通過選擇這樣一批具有較多施工經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)技術(shù)水平的施工單位，為后期的統(tǒng)一管理、協(xié)同配合奠定了較好的基礎(chǔ)。

4.3 BT項(xiàng)目回購資金的資產(chǎn)證券化

渾南現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目竣工移交后，北車建工根據(jù)與項(xiàng)目發(fā)起人所簽訂的建設(shè)-移交BT項(xiàng)目合同、設(shè)備采購合同、施工合同等一系列合同，將從沈陽渾南現(xiàn)代交通有限公司處應(yīng)獲得的債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化，對外發(fā)行，一次性收回回購款。

企業(yè)資產(chǎn)證券化作為近年來我國的一項(xiàng)重要金融創(chuàng)新產(chǎn)品，是解決當(dāng)前中國社會高融資成本難題以及盤活存量的一個重要金融工具。目前，國內(nèi)運(yùn)作成功的BT項(xiàng)目回購款資產(chǎn)證券化項(xiàng)目非常少，渾南項(xiàng)目在城市軌道交通行業(yè)開創(chuàng)了一條新的滾動開發(fā)的經(jīng)營模式。通過資產(chǎn)證券化，將一部分BT項(xiàng)目未來現(xiàn)金流出售，從而縮短獲利周期，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的提前變現(xiàn)，降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，從根本上改變了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)長期以來單純依靠“企業(yè)投資建設(shè)、政府分期回購”的傳統(tǒng)經(jīng)營模式。渾南項(xiàng)目的成功資產(chǎn)證券化，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)運(yùn)用金融創(chuàng)新工具對接資本市場、創(chuàng)新盈利模式提供了一個經(jīng)典案例。

5 結(jié)語

渾南現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目是在工期緊、任務(wù)重、經(jīng)驗(yàn)缺乏、國內(nèi)缺乏成熟配套產(chǎn)品市場的情況下完成的，之所以取得如此的成績，不僅是政府及各設(shè)計(jì)施工參建單位共同努力的結(jié)果，也是與該項(xiàng)目采用BT投融資模式、充分發(fā)揮利用社會資源和技術(shù)優(yōu)勢密切相關(guān)的。BT模式的實(shí)施減輕了政府的財政壓力，也化解了業(yè)主的管理壓力，在項(xiàng)目實(shí)施過程中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并為后續(xù)其他城市開展現(xiàn)代有軌電車建設(shè)進(jìn)行了有益的探索。

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