閔杰

在剛剛過去的2013年，中共中央在官員治理方面禁令頻出。從 “八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”開始，有媒體盤點(diǎn)，一年時(shí)間里，以中共中央政治局、中共中央辦公廳、中紀(jì)委、中組部、中宣部等名義所發(fā)的各類“中”字頭禁令多達(dá)13個(gè)。

這些禁令幾乎涵蓋了官員吃住行的方方面面：清退會(huì)員卡、嚴(yán)禁公款吃喝，禁送月餅、臺(tái)歷、賀卡，嚴(yán)禁辦公室和車輛超標(biāo)、公務(wù)接待不上酒不吃魚翅，甚至要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭禁煙。

有聲音認(rèn)為，禁令讓制度的“籬笆”越扎越密。也有人擔(dān)心，密集的禁令如同整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，容易擴(kuò)大化和走過場。

按照中共文獻(xiàn)的分類，自1942年延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)至今，可以統(tǒng)稱為“整黨整風(fēng)”的全黨行動(dòng)多達(dá)10次。毛澤東等中共領(lǐng)導(dǎo)人通過整風(fēng)運(yùn)動(dòng)開創(chuàng)了中共的整黨模式，時(shí)至今日，中共的自我凈化能力及方式都已發(fā)生巨大變化。

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，當(dāng)前中央整治官場作風(fēng)的行動(dòng)正逐漸進(jìn)入深水區(qū)，這一次的不同之處在于“把傳統(tǒng)的整風(fēng)做法和現(xiàn)代的治國理政方式結(jié)合起來”。

“運(yùn)動(dòng)式”整風(fēng)

禁令作為一種簡捷便利的約束機(jī)制，雖不能取代長期的制度建設(shè)，卻是向制度建設(shè)過渡的重要一環(huán)。

事實(shí)上，禁令本身就是中共新一輪整風(fēng)的內(nèi)容之一。2013年6月，繼兩個(gè)月前提出“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求后，習(xí)近平在“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議”上再次明確：“要以整風(fēng)的精神開展批評和自我批評”。

這被視為中共新一輪“整風(fēng)”活動(dòng)的序幕。中共中央黨校中共黨史教研部副主任曹普曾撰文回顧中共黨史上的歷次整風(fēng)，他認(rèn)為，“‘整風(fēng)是中國共產(chǎn)黨祛除不良習(xí)氣，加強(qiáng)自身建設(shè)的一種特殊手段?！?/p>

1941年5月，在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下，中共中央在延安開展了一場大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)——整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。這次整風(fēng)的方針是“懲前毖后”和“治病救人”。

建國不久，各地出現(xiàn)一些觸目驚心的腐敗案。1950年5月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于在全黨全軍進(jìn)行大規(guī)模整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》，這一次整風(fēng)的重點(diǎn)是克服黨內(nèi)首先是領(lǐng)導(dǎo)干部中的居功自傲情緒、命令主義作風(fēng)，以及少數(shù)人貪污腐化、政治上墮落頹廢、違法亂紀(jì)等錯(cuò)誤。隨后在全國范圍開展了有名的“三反”運(yùn)動(dòng)。

1957年，針對黨內(nèi)存在的“三害”（主觀主義、官僚主義和宗派主義）現(xiàn)象，毛澤東再次領(lǐng)導(dǎo)了一次開門整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。

“文化大革命”十年，使中共的建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，而且使黨內(nèi)組織成分更加復(fù)雜，后遺癥嚴(yán)重。1983年10月，中共十二屆二中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于整黨的決定》。是年冬季開始對黨的作風(fēng)和組織進(jìn)行了為期三年的全面整頓。

與以往不同，這次整黨沒有采取過去那種大鳴大放、大搞“群眾運(yùn)動(dòng)”的方式。事實(shí)上，“文革”結(jié)束后，“運(yùn)動(dòng)式”整風(fēng)在黨內(nèi)已引起反思。

有學(xué)者認(rèn)為，擴(kuò)大化和走過場，是運(yùn)動(dòng)式整黨整風(fēng)可能出現(xiàn)的兩種極端，治理成效與方法選擇有直接關(guān)系。過去的整黨運(yùn)動(dòng)經(jīng)常容易走上擴(kuò)大化一邊，或者容易流于走過場。

“教育活動(dòng)”取代運(yùn)動(dòng)

“文革”結(jié)束后，“不搞運(yùn)動(dòng)”成為新的領(lǐng)導(dǎo)集體的共識(shí)，也成為新時(shí)期整黨整風(fēng)與之前相比的最大特點(diǎn)。

曹普認(rèn)為，“改革開放以來，隨著中共對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化，‘整風(fēng)運(yùn)動(dòng)被逐步摒棄，代之而起的是通過制度化的黨性黨風(fēng)教育開展作風(fēng)建設(shè)?！?/p>

有學(xué)者稱，整風(fēng)運(yùn)動(dòng)是中共第一代領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東的重要整黨模式，而“制度化治黨”則是中共第二代領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在汲取“文革”教訓(xùn)后提出的重要治黨概念。

各項(xiàng)著眼于“作風(fēng)建設(shè)”的制度從鄧小平時(shí)代開始確立。1979年11月中共中央作出《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》，要求黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)黨的艱苦樸素、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。

1980年，中共十一屆五中全會(huì)通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，要求恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。

1982年至1984年，中共從中央到地方逐級(jí)開展了一場以克服官僚主義、形式主義和提高機(jī)關(guān)辦事效率為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)和干部制度改革。

1987年，中共十三大再次提出，在黨的建設(shè)上要走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子。

在江澤民擔(dān)任中共中央總書記時(shí)期，中共提出“八個(gè)堅(jiān)持，八個(gè)反對”，把黨的作風(fēng)建設(shè)提高到關(guān)系黨和國家生死存亡的戰(zhàn)略高度。

在胡錦濤擔(dān)任中共中央總書記期間，中共先后頒布實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》等一系列規(guī)章制度。

這一時(shí)期，大規(guī)模的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)取代了此前的群眾政治運(yùn)動(dòng)。自1980年代以來，“整黨整風(fēng)”的全黨行動(dòng)有1983至1985年整黨、1998至2000年“三講教育”、2005至2006年“保先教育”和2008至2009年的“學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)”等4次。

在中國人民大學(xué)政治系教授張鳴看來，鄧小平之后的整黨整風(fēng)，已成為中共領(lǐng)導(dǎo)集體通過大規(guī)模的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，加強(qiáng)執(zhí)政權(quán)威和統(tǒng)一思想的一種手段。

“禁令”背后

在一些學(xué)者看來，中共十八大之后的“整風(fēng)”既有傳承，也有創(chuàng)新。比如“洗洗澡、治治病”等口號(hào)與延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的歷史話語相呼應(yīng)。但提出群眾路線教育活動(dòng)之后，密集出臺(tái)禁令則被視為有針對性的創(chuàng)新之舉。

因此，中央社會(huì)主義學(xué)院原副院長甄小英認(rèn)為，新整風(fēng)的不同之處在于，將思想教育活動(dòng)與制度化結(jié)合在一起。

與此前許多流行的口號(hào)式要求不同，此次中共的整風(fēng)活動(dòng)有著許多非常細(xì)的規(guī)定。

一批此前中央沒有做具體規(guī)定，或中央提原則性要求，地方出臺(tái)具體辦法的規(guī)定，這次由中央統(tǒng)一做出明確規(guī)定，成為“新禁令”。如2013年8月21日，中紀(jì)委召開會(huì)議，發(fā)出“月餅禁令”，要求堅(jiān)決剎住中秋節(jié)、國慶節(jié)公款送月餅送節(jié)禮、公款吃喝和奢侈浪費(fèi)等不正之風(fēng)。10月31日，中紀(jì)委發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)禁公款購買印制寄送賀年卡等物品的通知》。11月21日，中紀(jì)委又下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁元旦春節(jié)期間公款購買贈(zèng)送煙花爆竹等年貨節(jié)禮的通知》。

不少已有的規(guī)定進(jìn)行了全面修訂，增加了許多細(xì)化的內(nèi)容。如財(cái)政部2013年9月13日公布的《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》，在2006年管理辦法的基礎(chǔ)上，增加的內(nèi)容甚至細(xì)致到“安排自助餐”，“不提供水果”，“不得額外配發(fā)洗漱用品”等。

2013年10月底，中共中央政治局通過了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》，對黨政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、國內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國（境）、公務(wù)接待、公務(wù)用車等作出了全面規(guī)范，被認(rèn)為是以黨內(nèi)立法形式遏制公務(wù)浪費(fèi)和奢靡之風(fēng)。

2013年12月8日，中辦、國辦再次專門印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，對此前的公務(wù)接待規(guī)定全面修訂，要求不得供應(yīng)魚翅燕窩等高檔餐飲，不得超標(biāo)準(zhǔn)安排住房，不得違反規(guī)定實(shí)行交通管制，不得組織旅游和與公務(wù)無關(guān)的參觀。

中共中央黨校黨建部副教授吳輝認(rèn)為，新出臺(tái)的規(guī)定不斷細(xì)化，是實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)制度化的一種新的、有益的探索，中共中央希望通過具體的辦法來堵住各種漏洞。

在學(xué)者們看來，僅僅依靠傳統(tǒng)的“整風(fēng)”策略和手段，缺乏制度和法律的硬性參照系，作風(fēng)建設(shè)很難常態(tài)化，甚至?xí)灰恍┩稒C(jī)鉆營者所利用。禁令作為一種簡捷便利的約束機(jī)制，雖不能取代長期的制度建設(shè)，卻是向制度建設(shè)過渡的重要一環(huán)。

吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授馬雪松認(rèn)為，中共的作風(fēng)建設(shè)正在從查檢向建設(shè)、從道德向制度、從治標(biāo)向治本推進(jìn)。如同在一個(gè)組織內(nèi)部失火的時(shí)候，滅火是第一要?jiǎng)?wù)，滅完火就要追溯調(diào)查，然后建立起消防機(jī)制。

在甄小英看來，通過一段時(shí)間集中整改，再將有效的方法通過制度固定下來，用5至10年時(shí)間建立一個(gè)完整的黨內(nèi)法規(guī)體系，將集中整治與常態(tài)化、常效化、制度化結(jié)合起來，加上公開透明，不失為目前情況下整黨的一種現(xiàn)實(shí)有用的選擇。