韓永

自今年1月8日開始，中國南海研究院海洋科學研究所副所長劉鋒，連續(xù)接到了多家外媒的采訪邀請，幾家外國大使館也提出了咨詢請求。

采訪與咨詢所指，均為海南省近期通過的一個地方性法規(guī)。2013年11月29日，海南省人大常委會表決通過了《海南省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法修正案》（下簡稱《修正案》），其中第三十五條規(guī)定：外國人、外國漁船進入海南管轄水域進行漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動，應當經(jīng)國務院有關主管部門批準。

在該法規(guī)通過40天后，外媒將這一條規(guī)定翻出，并將其解讀為中國要對包括南沙在內(nèi)的200萬平方公里的南海水域“強化領土主張”，一些國家的敏感神經(jīng)隨之被挑起。

年終的法規(guī)

最先對這一條規(guī)定感興趣的是美聯(lián)社。1月8日，該通訊社發(fā)布了一條消息，將上述《修正案》的第三十五條內(nèi)容，解讀為“中國在南海對外國漁船實施新規(guī)，強化領土主張”。該消息被多家外媒轉(zhuǎn)發(fā)。同一日，菲律賓外交部長德爾羅薩里奧說，正在核實相關信息。

1月9日，美國國務院發(fā)言人珍·普薩基在記者會上表示：“針對其他國家在南海爭議區(qū)域的漁業(yè)活動通過這些限制，是挑釁并可能造成危險的行為?！?/p>

同一日，外交部發(fā)言人華春瑩對《修正案》做了說明。她說，新規(guī)的目的是為了加強漁業(yè)資源的保護、增殖、開發(fā)和合理利用，維護漁業(yè)生產(chǎn)者合法權益。

在1月10日的例行記者會上，華春瑩再次針對美方的指責做出了回應。她說，美方的指責別有用心，有問題的不是有關法律法規(guī)，而是解讀者自己。

“如果有人非要說對一部業(yè)已實施多年的地方漁業(yè)法規(guī)進行技術性修改，會對整個地區(qū)和平穩(wěn)定構成威脅，那不是缺乏起碼的常識，就是別有用心、居心叵測?！比A春瑩說。

與此同時，總部位于?？诘闹袊虾Ｑ芯吭骸袊谀虾栴}上的主要智庫——收到多家外媒的采訪邀請。1月10日上午，該院院長吳士存接受了《華爾街日報》、路透社、《朝日新聞》等多家外媒的采訪。一些相關國家的駐華大使館，也紛紛打電話尋求解釋。

韓國駐華大使館向劉鋒提了一個問題：你們?yōu)槭裁蠢鲜?1月、12月出一些法規(guī)？明年是不是還會有？

這個提問的背景是：2012年11月27日，海南省通過新修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》。該《條例》規(guī)定，對于非法進入海南省管轄海域的外國船舶，公安邊防機關可依法采取登臨，檢查，扣押，驅(qū)逐，令其停航、改航、返航等措施予以處置。

該《條例》生效的時間是2013年1月1日，恰在這次《修正案》的整整一年前。

如這次《修正案》通過后遭遇的情形一樣，《條例》公布后也招致多方關注。美國要求中方澄清細節(jié)，并表達對南海自由航行權受影響的擔憂；菲律賓稱中國此舉嚴重違反《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法；東盟秘書長素林則稱，這是一個非常嚴重的事故，勢必使業(yè)已緊張的南海局勢升級。

但此事后來亦不了了之。韓國大使館此次舊話重提，意在探尋中國地方立法的時間規(guī)律。劉鋒告訴對方，海南省連續(xù)兩年在同一時段出臺針對南海問題的地方法規(guī)，純屬巧合。

一位法律學者告訴《中國新聞周刊》，中國的地方立法，確有在年末扎堆的現(xiàn)象。“地方上一般年初制定立法任務，中間制定，年末通過，下一年初生效?！?/p>

海南省連續(xù)兩年在南海問題上發(fā)力，還有一個該省欲在這一問題上有所作為的背景：長期以來，囿于自身力量的限制，海南省在南海問題上話語權不多。不管在南海的實際管轄上還是維權上，都要仰賴于實力強大的“國家隊”。海南省一直在尋找提升話語權的突破口。鑒于維權力量的提升非一日之功，他們就把突破口放在了立法上。

另外，據(jù)知情人士透露，2012年11月通過的《海南省沿海邊防治安管理條例》，中央比較認可。在2013年10月份召開的周邊國家外交工作座談會上，海南省被點名表揚。

臆測防識區(qū)

但受訪人士大都表示，《條例》受關注可以理解，因為“登臨”的規(guī)定畢竟是第一次出現(xiàn)，但《修正案》35條受到關注就不易理解，因為這已經(jīng)不是第一次出現(xiàn)。就海南省來說，如果算上國家法律和地方法規(guī)，它此前至少已經(jīng)出現(xiàn)了3次。

第一次出現(xiàn)在1986年1月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國漁業(yè)法》中。該法第八條規(guī)定：“外國人、外國漁業(yè)船舶進入中華人民共和國管轄水域，從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動，必須經(jīng)國務院有關主管部門批準?！?/p>

拿這次《修正案》與《漁業(yè)法》對比發(fā)現(xiàn)，前者幾乎是復制了后者的規(guī)定，只是把“中華人民共和國”換成了“海南省”。也就是說，這次引發(fā)爭議的規(guī)定，在27前已經(jīng)“原封不動”地出現(xiàn)在國家的法律文件中。

海南省第一次出現(xiàn)類似的規(guī)定，是1993年。當年5月，海南省人大常委會審議通過《海南省實施<中華人民共和國漁業(yè)法>辦法》，這是海南省第一次制定《漁業(yè)法》的《實施辦法》。

該《辦法》第二十一條規(guī)定：外省、區(qū)或者境外漁船進入本省管轄的水域從事漁業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動的，必須經(jīng)省級以上漁政漁港監(jiān)督管理機構批準。與《漁業(yè)法》不同的是，《實施辦法》將“境外漁船”混雜在“外省、區(qū)漁船”中間，給人一種不是針對前者的感覺。

2008年7月，海南省人大常委會對該《實施辦法》進行第一次修正。該修正案第三十九條規(guī)定：外省、區(qū)或者境外漁船擅自進入本省管轄的水域從事漁業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動或者漁業(yè)調(diào)查活動的，由漁業(yè)行政主管部門處以沒收漁獲物和違法所得等處罰。

這次的規(guī)定，更像是1993年規(guī)定的配套。其“擅自”之意，就是“未經(jīng)省級以上漁政漁港監(jiān)督管理機構批準”。

此次引發(fā)爭議的《修正案》，是《實施辦法》的第二個修正案。不同的是，從1993年的《實施辦法》到2008年第一個修正案，時間間隔是15年，而從第一次修正到第二次修正，時間間隔縮短為5年。一位受訪學者說，在南海爭端頻仍的背景下，中國中央和地方都加快了修法的步伐。

劉鋒告訴《中國新聞周刊》，從地方層面上說，海南的立法之舉，充實了南海維權的法律基礎。

當《修正案》在2013年11月初向劉鋒征求意見時，他感覺跟以前的規(guī)定大同小異，沒有太明顯的新東西。

現(xiàn)在外媒炒作的重點，是《修正案》的通過，意味著海南省要對200萬平方公里的南海海域?qū)嵤嵸|(zhì)管轄。國家海洋局原政策研究室副主任許森安告訴《中國新聞周刊》，這個200萬平方公里是一個大約數(shù)，并不是一個準確的數(shù)字，因為1947年中國公布斷續(xù)國界線的時候，沒有經(jīng)緯度，且還是畫在小比例地圖上。

劉鋒說，基于管轄能力的限制和部分島礁面臨爭議的態(tài)勢，在這200萬平方公里的海域上，中國能實際管轄的就兩個區(qū)域，一個是海南島周邊，一個是西沙。這兩個區(qū)域加起來，約有六七十萬平方公里。

“就是我們劃了領?；€的區(qū)域，西沙我們劃了，就管；中沙和南沙沒劃，就維持現(xiàn)狀。我給外媒也這么講。”劉鋒說。

海南省現(xiàn)在每年的休漁區(qū)域，在北緯12度以北，包括了西沙、中沙和海南島，不包括南沙。

一位受訪業(yè)內(nèi)人士表示，《修正案》此次掀起波瀾，或與其通過的時間段有關系?！缎拚浮吠ㄟ^的時間是2013年11月29日。而在6天前，中國政府剛剛宣布設立東海防空識別區(qū)。“這是一起因聯(lián)想而引發(fā)的擔憂?！边@位受訪人士表示。

國家海洋局前政策研究室副主任許森安說，現(xiàn)在有了《修正案》，不必那么著急設立南海防空識別區(qū)。近日，劉鋒與南海研究院院長吳士存合寫了一篇文章，題目叫“外界不必臆測南海防空識別區(qū)”。

文章指出，在南海方向，中國有遠比劃設空中識別區(qū)更具全局意義的戰(zhàn)略謀劃，不會草率行事。但若今后美主導、日策應，變本加厲繼續(xù)在南海搞抵近偵察等威脅中國國家安全的舉動，那中國可能被迫反制而劃設南海防空識別區(qū)。

在2013年12月26日的國防部例行記者會上，針對是否可能再劃設新的防空識別區(qū)的問題，國防部新聞事務局局長、新聞發(fā)言人耿雁生大校表示，這要根據(jù)國家面臨的安全環(huán)境等多種因素確定。

觀察人士指出，中國在周邊爭議海域的政策，正在由以前的“擱置爭議，共同開發(fā)”，向“穩(wěn)中求進，積極有為”調(diào)整。