楊緋

論學校國庫集中支付制度存在的問題與完善

楊緋

國庫集中支付制度作為管控行政、事業(yè)單位資金流向以及保證國有資產(chǎn)安全的方式，在現(xiàn)代財政管理體制中發(fā)揮了巨大作用。該制度自推行以來，從根本上改變了學校賬戶核算的方法，對工作帶來了挑戰(zhàn)。學校的行業(yè)特殊性致使該制度在施行過程中存在著不少問題，學校必須不斷改革和完善國庫集中支付制度，提高財務管理能力。

學校 國庫集中支付制度問題

公共財政體制的建設，極大程度上轉(zhuǎn)變了政府在經(jīng)濟行為過程中扮演的角色，從參與者到服務者的角色轉(zhuǎn)型中，提出了國庫集中支付制度，更好地監(jiān)督事業(yè)單位資金使用情況。2005年以來我國學校逐步引入了國庫集中支付制度，在制度施行的過程中不斷總結遇到的問題，建立適合教育行業(yè)具有特色的國庫集中支付制度。

一、學校國庫集中支付制度施行背景

隨著學校培養(yǎng)目標以及工作方式上的改變，舊的財政管理方法已經(jīng)制約了學校在財務管理上的效率，同時也降低了政府對單位資金使用情況的了解。過去財政管理上存在的問題主要有以下幾個方面：

1.賬戶分散。過去財政部門將資金撥付行政、事業(yè)單位使用時對賬戶沒有統(tǒng)一嚴格的要求，各單位在賬戶的使用上存在著差異化，甚至有的單位還存在多個支付賬戶。以前單位工作職能較為簡單，資金使用量較少，弊端并未對財政資金使用造成太大影響。如今隨著學校擴招以及快速發(fā)展，工作內(nèi)容豐富化、資金使用多元化，原有的分散賬戶導致資金使用效率降低，同時增大了財政部門對資金去向的了解難度。另外，財政部門將資金撥付學校，撥付資金量難以準確估計，資金不足影響學校正常運轉(zhuǎn)，而過多的資金又增加了財政部門的資金壓力，同時閑置了資金，降低了資金的使用效率。

2.缺乏有效監(jiān)督。賬戶分散的弊端帶來了監(jiān)督管理上的困難。原先分散的賬戶使得學校在自身控制資金上增加了工作量，而復雜且多層次的賬戶往往存在著隱形賬戶的可能，為學校濫用資金，改變資金使用用途提供了可能。財政部門因為賬戶分散且復雜，在信息傳遞以及反饋上不能及時有效，在信息反饋慢以及真實性難以保證的情況下，財政專項資金使用的效果和效率也難以評判?？傊?，國庫集中支付制度施行以前，財政部門難以及時、準確把握資金在下級單位使用的效果，在監(jiān)督和指導上未能發(fā)揮應有的作用。

3.缺乏程序約束。過去學校在申請資金時并未有太多程序上的要求，往往是學校以某個項目需要資金為由，書面向上級單位提交資金使用說明。在這個過程中，學校對項目資金需求量未做理性的預算，并且財政部門也未對學校該項目資金需求量進行較為嚴格的核查。整個資金的申請以及批準存在著較大的主觀性，貪污舞弊的風險較易滋生。學校申請到的專項資金進入了不同的分散賬戶，為了解專項資金的去向造成了難度。在這種管理體制下，專項資金被挪用和擠占極易造成國有資產(chǎn)的流失。

二、學校國庫集中支付制度存在的問題

1.宏觀層面。

（1）政策制度不匹配。國庫集中支付制度主要涉及行政、事業(yè)單位資金使用過程前后應遵循的相關規(guī)定，是會計制度以及公共財政體制下的一個環(huán)節(jié)。從這可以看出，雖然國庫集中支付制度規(guī)定了單位資金使用過程中應注意的問題，然而從會計制度和財政規(guī)定上卻難以找到相應的依據(jù)。資金使用屬于財務管理的一個環(huán)節(jié)，同時也是會計活動中的支付行為。在我國之前法律背景下，學校履行制度主要有《事業(yè)單位會計制度》和《行政單位會計制度》，然而這兩個制度在法律效力上缺乏權威性。除了權威性上的不足外，以上兩個制度還存在著極為嚴重的滯后性。目前施行的《事業(yè)單位會計制度》從2013年初開始執(zhí)行，然而回顧較早之前版本的執(zhí)行時間，已經(jīng)要追溯到1997年。在將近16年的發(fā)展和改變中，我國的《事業(yè)單位會計制度》未做出任何的修改，而這段期間也恰逢學校教育多媒體化，學校固定資產(chǎn)隨著擴招也在快速增長?？梢园l(fā)現(xiàn)，財政部門應當促進國庫集中制度在法律效力上的提高，同時對相關規(guī)定和制度及時更新，使得國庫集中制度有法可依、有法可循。

（2）預算流于形式。相比于分散賬戶時期下行政、事業(yè)單位使用資金，國庫集中支付制度在資金使用過程中強調(diào)了預算的重要性。然而在實踐過程中，發(fā)現(xiàn)資金申請過程中的預算逐步流于形式，未能發(fā)揮有效管理資金、提高資金利用效率的作用。首先，學校預算編制缺乏科學性。學校行業(yè)較為封閉，會計人員以前未接受過編制預算培訓，在項目資金預算時缺乏科學的論證和合理的估計，使得預算的可操作性和價值性都大幅度下降。財政部門以不嚴謹?shù)念A算對學校撥付資金，也未能體現(xiàn)出預算在國庫集中支付體制下應發(fā)揮的作用。其次，不準確的預算會增加事后的工作，降低工作效率。當預算資金大于實際需要資金時，資金在學校專用賬戶上滯留，一方面增加了資金被貪污舞弊、挪用占用的風險；另一方面閑置資金也損失了時間價值；當預算資金不足時，學校會繼續(xù)申請追加資金的撥付。然而這個過程較為瑣碎，預算指標需要重新設計，并且需要長時間等待，加重了自己與審批機構的工作量。

2.中觀層面。

（2）缺乏思想認識。國庫集中支付制度在學校執(zhí)行已經(jīng)有十多年的歷史了，這段期間，學校會計人員逐漸認識并對制度有了一定的了解。該制度打破了過往資金使用管理單一化的特點，對會計人員的個人能力提出了更高要求。會計人員較為閑散的工作習慣受到了國庫集中支付制度的約束，但是部門人員并未從思想上接受改變，沒有不斷學習提高自身能力來適應制度的改變。上述人員固守自身利益，使得國庫集中支付制度的效果大打折扣。上述問題根源于會計人員在思想上對集中支付制度的認識不夠，工作量的增加和工作內(nèi)容的復雜化降低了會計人員工作積極性。

（2）缺乏銀行懲罰機制。國庫集中支付制度的核心在于引進了代理銀行，資金賬戶的開立以及資金的支付都需要通過代理銀行手續(xù)上的授權。然而銀行在執(zhí)行國庫集中支付制度的過程中，存在著以下問題。首先，代理銀行未遵循付款相關原則。代理銀行以利益最大化為原則，相對來說對學校的業(yè)務服務利潤率較低，并且在支付過程中往往需要自己先墊付資金，之后才能從國庫資金中得到補充。代理銀行為了避免占用過多信貸資金，經(jīng)常先行向國庫進行清算得到資金，再向下級單位進行支付，資金使用存在風險。其次，代理銀行對國庫集中制度不重視。代理銀行并未對國庫集中支付制度進行細致研究，在業(yè)務操作上風險增加，未能對學校具體支付業(yè)務進行審核和監(jiān)控。代理銀行上述問題產(chǎn)生的根本原因在于缺乏懲罰機制，代理銀行僅僅為了遵循相關制度與下級單位建立了聯(lián)系，但是并未能有效發(fā)揮銀行作為管道的監(jiān)督作用，其自身在業(yè)務完成好壞方面缺乏財政部門的監(jiān)督。

3.微觀層面。國庫集中支付制度在微觀方面存在的問題主要是學校在執(zhí)行過程中尚存漏洞。學校響應國家對中職技校在政策上的傾斜，積極配合國家教育戰(zhàn)略考慮，對部分符合要求的學生實行教育免費化，并且不斷擴大助學金覆蓋面。然而實際操作過程中學校對免學費和助學金支付方面審核不嚴，在專用賬戶上未能進行科目細分，對該部分國家支付資金管理監(jiān)督較為隨意。隨著政府對普通學校教育的重視，免學費政府資金支出在規(guī)模上和總量上迅速增長，但是會計人員相匹配的預決算、審批能力未能適應國家在教育戰(zhàn)略上的部署。

三、學校國庫集中支付制度的完善

1.提高思想認識。國庫集中支付制度的建立和實施都離不開會計人員和相關領導的配合。制度建立的初衷是為了更好地提高國庫資金使用的安全和提高資金使用的效率。國庫集中支付制度實施的效果直接由會計人員決定，而會計人員在執(zhí)行制度過程中的反饋又能不斷改革和完善制度。學校首先應當從會計人員的思想入手，做好動員工作，提高會計人員對國庫集中支付制度的認識，從根本上認識到制度改革后能為學校帶來的利益，從而激發(fā)工作積極性。學校領導對國庫集中支付制度的認同同樣重要。制度實施后，雖然領導手中權力受到了限制，但應認識到限制的目的在于規(guī)避資金使用過程中可能存在的不法行為，換句話說，也是對學校領導任職期間無違紀行為的保障。

2.健全法律制度。學校國庫集中支付制度施行過程中，無法可依、法律規(guī)定不清的情況經(jīng)常發(fā)生。財政部門應當會同學校國庫集中支付流程的一線參與者，共同建立相關法律制度。首先，應當適時更新《事業(yè)單位會計制度》，或者對其中的部分條款及時修訂，適應不斷變化的學校支付環(huán)境。其次，加強學校內(nèi)部控制建立是十分重要的，學校市場化程度低，不易受到市場監(jiān)督，所以內(nèi)部控制的建立顯得格外重要。內(nèi)部控制應當從學校資金的申請、審批、撥付、使用等環(huán)節(jié)入手，控制財政資金的支付風險。

3.提高資金預算準確性。國庫集中支付制度的成敗關鍵在于專項資金預算的準確程度。預算脫離資金實際需要量，無論是偏低還是偏高都會影響資金使用效率，給學校財務工作帶來不便。預算的準確性要求學校各部門積極配合，合理規(guī)劃資金使用項目，資金申請有規(guī)律可循。預算編制過程中應當使用零基預算法，以預算編制體系為框架，對不同學校資金使用項目進行分類，委派各類別項目專職預算人員，對項目做出仔細估算，確保預算金額大致與實際需求量匹配。

4.建立代理銀行獎懲機制。代理銀行作為學校國庫集中支付過程中資金的發(fā)放者，連接了學校與財政國庫。代理銀行是以上兩者的橋梁，必須意識到自己在國庫集中支付過程中的重要性。代理銀行受利益驅(qū)動，可能在學校資金使用上缺乏應有的監(jiān)督。由于財政部門與銀行不屬于同一個部門，在管理上存在著難題，應與銀監(jiān)會共同建立代理銀行在國庫集中支付業(yè)務方面的相關法則，對代理銀行疏忽職守的行為進行懲罰，約束代理銀行行為，落實支付過程中的相關工作。

國庫集中支付制度的實施改善了過去分散賬戶導致的學校資金使用監(jiān)管難等問題，然而該制度在實施過程中又產(chǎn)生了不少新的問題，在思想認識、法律制度、預算準確性等方面存在著不足，必須不斷改革和完善，提高國庫集中支付制度在學校執(zhí)行的效率和效果，為學校財務工作服務。

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[3]陳恒永.我國高校國庫集中支付制度改革的制度困境[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2009（32）

（作者單位：河南省地質(zhì)工程技術學校 河南鄭州 450053）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）10-120-02