周明武

一、美國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)和評(píng)估機(jī)制

美國(guó)政府問責(zé)辦公室設(shè)立于美國(guó)議會(huì)內(nèi)，對(duì)行政機(jī)關(guān)來說是外部問責(zé)，各黨派團(tuán)體或民間自發(fā)成立的非營(yíng)利性監(jiān)督機(jī)構(gòu)很多，也成為監(jiān)督和制約行政機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員的重要渠道。美國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)和評(píng)估體系建設(shè)主要體現(xiàn)在專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)——政府道德辦公室、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的設(shè)立和政府績(jī)效評(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)估的推行。

（一）政府道德辦公室。

根據(jù)1978年《聯(lián)邦從政道德法》，美國(guó)政府成立了政府道德辦公室，其主要職能是確保這一法案在官員的日常工作中得以執(zhí)行，審查聯(lián)邦高級(jí)官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)，糾正官員的不正當(dāng)行政行為，減少并設(shè)法解決政府官員在工作中出現(xiàn)“利益沖突”。根據(jù)1989年修訂后的《道德改革法》，政府道德辦公室從聯(lián)邦人事管理總署中分離出來，成為政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以更加獨(dú)立、更加有效地推進(jìn)廉政建設(shè)。該辦公室是聯(lián)邦政府的一個(gè)小機(jī)構(gòu)，只有80人。辦公室主任由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)、總統(tǒng)任命，任期5年，保持政治中立。政府道德辦公室的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)制定行政系統(tǒng)的倫理標(biāo)準(zhǔn)（最低標(biāo)準(zhǔn)）與倫理政策；與各部門合作制定適合部門特點(diǎn)的倫理標(biāo)準(zhǔn)與廉政計(jì)劃（各部門都有自己的道德辦公室）；審閱政治任命官員的財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)表（四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中有兩個(gè)機(jī)構(gòu)從事這項(xiàng)工作）；提供相關(guān)咨詢與培訓(xùn)。政府道德辦公室只制定倫理規(guī)則，扮演“顧問角色”，調(diào)查和執(zhí)法由監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、司法部等其他部門負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)察長(zhǎng)辦公室

1978年通過了《監(jiān)察長(zhǎng)法》，該法案授權(quán)在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，監(jiān)督各行政部門日常的行政工作。聯(lián)邦政府總監(jiān)察長(zhǎng)由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)、總統(tǒng)任命，同時(shí)向總統(tǒng)及國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，每半年向國(guó)會(huì)匯報(bào)一次工作。

監(jiān)察長(zhǎng)的工作具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。獨(dú)立性構(gòu)成監(jiān)察長(zhǎng)履職的基礎(chǔ)，監(jiān)察長(zhǎng)挑選并雇傭自己所需員工；監(jiān)察長(zhǎng)有權(quán)獲取助益于其審計(jì)和調(diào)查工作開展的信息；聯(lián)邦政府總監(jiān)察長(zhǎng)免職權(quán)僅能由總統(tǒng)行使，而且總統(tǒng)在做出免職決定前必須告知參眾兩院免職的理由；監(jiān)察長(zhǎng)所在機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人（包括行政首長(zhǎng)和副職）不得阻止或者干涉監(jiān)察長(zhǎng)實(shí)施的審計(jì)、調(diào)查乃至發(fā)布傳喚令等一切活動(dòng)；監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的財(cái)政預(yù)算獨(dú)立于其所在的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)具體預(yù)算額度要在辦公文件中清晰地反映出來，確保監(jiān)察長(zhǎng)辦公室獲得充分的資金支持，尤其是防止所在機(jī)關(guān)對(duì)其可能實(shí)施的懲罰性預(yù)算削減；監(jiān)察長(zhǎng)的任命僅能以候選人在會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)政分析、法律、公共管理以及調(diào)查方面的專業(yè)技術(shù)能力和素質(zhì)為依據(jù)，不得受政治因素的影響。

監(jiān)察長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)問責(zé)功能主要關(guān)注的內(nèi)容：一是相關(guān)法律法規(guī)在其所在單位的合法性適用；二是所在單位實(shí)施的活動(dòng)及執(zhí)行的項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性；三是所在單位實(shí)施的活動(dòng)及執(zhí)行的項(xiàng)目的效益效率；四是所在單位運(yùn)行機(jī)制和管理手段的效果性等。同時(shí)，監(jiān)察長(zhǎng)辦公室要對(duì)其所在行政機(jī)關(guān)的項(xiàng)目及其實(shí)施情況提供改進(jìn)和完善的建議。但實(shí)踐中，監(jiān)察長(zhǎng)更愿意將其監(jiān)督功能發(fā)揮在合法性問責(zé)上。

其他相關(guān)規(guī)定和做法。比如，關(guān)于工作報(bào)告的要求、關(guān)于與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的合作、對(duì)舉報(bào)的調(diào)查等都有明確的規(guī)定和做法。

（三）績(jī)效評(píng)估

美國(guó)聯(lián)邦政府部門從20世紀(jì)90年代初就開始推行績(jī)效評(píng)估。雇員績(jī)效管理的目的是為達(dá)成組織目標(biāo)和促進(jìn)員工發(fā)展，從績(jī)效評(píng)估的過程看，是對(duì)雇員完成工作目標(biāo)和任務(wù)的一種檢查、衡量和評(píng)判，有理由被視為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部完善責(zé)任體系的一部分。

以美國(guó)能源部為例，全體雇員分為三大類開展績(jī)效評(píng)估：一是非管理層績(jī)效評(píng)估，包括績(jī)效特質(zhì)、責(zé)任感、溝通、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、創(chuàng)新和提高質(zhì)量、客戶服務(wù)等方面。二是管理層績(jī)效評(píng)估，考察職能勝任力、分析解決問題能力、創(chuàng)新能力、客戶服務(wù)和溝通、個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)力和資源管理、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、合作共處等。三是高級(jí)管理人員績(jī)效評(píng)估，包括職能勝任力、分析解決問題能力、實(shí)現(xiàn)和保持職員多樣性以及建立良好的員工關(guān)系、服務(wù)客戶和建立合作伙伴關(guān)系、實(shí)現(xiàn)有效溝通、鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新等十項(xiàng)內(nèi)容。

（四）公共服務(wù)合作組織

公共服務(wù)合作組織是一個(gè)非營(yíng)利非黨派的機(jī)構(gòu)，其資金來源逐漸由民間和基金資助為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊哉С譃橹?，其職?zé)就是激勵(lì)新一代服務(wù)以轉(zhuǎn)變政府工作模式，提升政府水平和效率。其最有影響的做法就是每年發(fā)布排名覆蓋300多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的最佳工作場(chǎng)所指數(shù)，具體運(yùn)作上，通過調(diào)查雇員對(duì)于他們所在機(jī)構(gòu)和工作的整體滿意程度，得出工作場(chǎng)所指數(shù)，然后在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間進(jìn)行排名，從而激勵(lì)聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)人和管理層，并且向他們提供利用員工反饋進(jìn)行改進(jìn)的指引，創(chuàng)造更有效率更高水平的政府?，F(xiàn)實(shí)調(diào)查表明，影響聯(lián)邦政府雇員滿意度的首要驅(qū)動(dòng)因素是高效的領(lǐng)導(dǎo)力，所以，最佳工作場(chǎng)所指數(shù)，成為機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)估的重要標(biāo)尺。

二、美國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)和評(píng)估機(jī)制的主要特點(diǎn)

（一）注重對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)、對(duì)公民和本地選民負(fù)責(zé)的問責(zé)調(diào)查

美國(guó)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，沒有處分權(quán)。在調(diào)查中，行政調(diào)查人員有較強(qiáng)的調(diào)查手段，他們可以直接調(diào)查涉案對(duì)象的資金和銀行賬戶，可以聘請(qǐng)律師和專業(yè)技術(shù)人員參與調(diào)查。每一案件經(jīng)過調(diào)查都要提出調(diào)查報(bào)告，并用明確的概念表述調(diào)查結(jié)論。調(diào)查的唯一準(zhǔn)則是對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)、對(duì)公民和本地選民負(fù)責(zé)，調(diào)查過程可以不公開但調(diào)查結(jié)果必須公開。

（二）調(diào)查與問責(zé)分離，問責(zé)形式多樣

在完成問責(zé)調(diào)查以后，就進(jìn)入了真正的問責(zé)實(shí)施階段。美國(guó)注重權(quán)力的分配與制衡，防止“一權(quán)獨(dú)大”出現(xiàn)權(quán)力的濫用。行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)只進(jìn)行調(diào)查，在調(diào)查報(bào)告中有權(quán)提出問責(zé)建議，不組織問責(zé)的實(shí)施，更不直接作出問責(zé)處理決定。而是由涉案對(duì)象所在的部門進(jìn)行問責(zé)，體現(xiàn)了“誰主管誰負(fù)責(zé)”的精神。當(dāng)然，有關(guān)部門對(duì)問責(zé)建議，沒有正當(dāng)理由是不能不執(zhí)行的。

行政問責(zé)寬嚴(yán)相濟(jì)：一是警告；二是換崗；三是解除合約；四是辭退。在什么情況下會(huì)受到什么樣的追究，聯(lián)邦政府和各州沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）問責(zé)和評(píng)估與利益掛鉤

美國(guó)受到行政問責(zé)的人員，都會(huì)影響到個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。政府機(jī)構(gòu)年終經(jīng)過考評(píng)，都會(huì)有年終獎(jiǎng)金，但不是平均分配。如聯(lián)邦政府評(píng)為A等級(jí)的能享受到年薪30%的獎(jiǎng)金，評(píng)為B等級(jí)的有10%，評(píng)為C、D、E等級(jí)的沒有獎(jiǎng)金，如果在試用期被評(píng)為D、E等級(jí)，將會(huì)被辭退。被辭退的人員，政府將收回以往為其交納的養(yǎng)老金，其以后的生活保障將會(huì)受到很大影響。凡是被問責(zé)追究的人員，問責(zé)的情況都會(huì)被記錄入個(gè)人的誠(chéng)信檔案，跟隨本人一輩子。一個(gè)在誠(chéng)信上有污點(diǎn)的人，在美國(guó)很難找到工作。在聯(lián)邦政府，如果被辭退者公務(wù)員時(shí)間不到20年，政府為個(gè)人每年同等交納的7%的醫(yī)療保險(xiǎn)，也將被退回，個(gè)人不得享受。

（四）注重教育培訓(xùn)，保護(hù)被問責(zé)人基本權(quán)益

美國(guó)在公務(wù)員錄用之前都要進(jìn)行深入的培訓(xùn)教育，勞工部門和錄用機(jī)構(gòu)都會(huì)把公務(wù)員的要求，將要到達(dá)的工作崗位的職責(zé)，哪些事能做，哪些事不能做和注意事項(xiàng)，一一告知清楚。錄用后，也會(huì)定期組織各種培訓(xùn)。公務(wù)員與錄用機(jī)構(gòu)是平等主體，雙方的權(quán)利義務(wù)以合同形式確定下來。

有關(guān)部門在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)時(shí)，必須向被問責(zé)人員講明理由，允許被問責(zé)人員進(jìn)行辯解，被問責(zé)人員甚至可以請(qǐng)律師為自己辯護(hù)。在實(shí)施中，一方面按合同約定辦，另一方面，在一些具體利益方面也可以進(jìn)行商談。這些措施較好地保障了被問責(zé)人的合法權(quán)益，防止問責(zé)被濫用。

（五）借助媒體和公眾加強(qiáng)內(nèi)部問責(zé)

美國(guó)所有的媒體包括美國(guó)新聞廣播公司、美國(guó)之音等都是私人公司。很多丑聞都是在媒體的揭露下才真相大白的。各地監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)、提出問責(zé)建議、有關(guān)部門對(duì)建議是否采納，都通過公開來進(jìn)行檢驗(yàn)。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、道德委員以及各類民間組織媒體有著良好的合作關(guān)系。如華盛頓市民職責(zé)與道德協(xié)會(huì)年初就通過媒體，預(yù)告什么時(shí)候?qū)⒊鍪裁磮?bào)告，既引起社會(huì)關(guān)注，又是對(duì)政府官員的告誡。每年將最佳工作場(chǎng)所排名公布于眾，給聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)管理層以較大的激勵(lì)和壓力，迫使他們不斷提升工作水平和領(lǐng)導(dǎo)能力。

三、啟示和建議

深圳市政府內(nèi)部設(shè)立督查機(jī)構(gòu)已經(jīng)10年，初步形成了系列制度，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了政府工作，成為加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。不難看出，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)和評(píng)估與深圳市政府督查工作存在明顯差異：一是由于政府職能不同，關(guān)注的工作覆蓋面不同。二是美國(guó)政府問責(zé)多為事后問責(zé)或評(píng)估，深圳市政府督查工作更加注重工作事項(xiàng)進(jìn)程中的跟蹤落實(shí)，以推進(jìn)工作為導(dǎo)向，注重執(zhí)行力。三是工作的法治環(huán)境和人文環(huán)境不同，結(jié)果的應(yīng)用和發(fā)揮的作用也不同。

但是，二者的共性也是顯而易見的：強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率，以建設(shè)責(zé)任政府為主要目標(biāo)；注重內(nèi)部監(jiān)督檢查；客觀公正是基本要求等等。

（一）進(jìn)一步完善制度，是規(guī)范政府督查工作的必由之路

深圳市政府在2005年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)督查工作的意見》，以及堅(jiān)強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)的“1+6”文件，近年來又出臺(tái)一些內(nèi)部規(guī)定，都具有一定的可操作性。但是，這些制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)和指導(dǎo)督查工作的實(shí)踐，如督查的目標(biāo)要求，問責(zé)權(quán)限等等都需要結(jié)合實(shí)際予以厘清和明確，以求督查工作更加法定化、規(guī)范化。

（二）引入公眾參與，是提升政府督查效果的重要途徑

政府公開行政并形成與公民之間的良性互動(dòng)成為美國(guó)政府的顯著特征。當(dāng)代行政管理的一個(gè)重要理念，就是政府的行政越是公開、透明，與公民互動(dòng)和溝通越有效，就越能增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)和民眾的可信度和責(zé)任性。因此，在政府督查工作的實(shí)踐中，要進(jìn)一步加強(qiáng)督查對(duì)象、督查目標(biāo)的公開性和透明性，提高政府與公民溝通的效度，切實(shí)讓公民包括社會(huì)媒體參與政府工作的督促檢查并出謀劃策，讓公眾參與成為提升政府督查效果的重要途徑，毫無疑問，這對(duì)建立責(zé)任政府的良好形象也會(huì)起到一舉多得的效果。

（三）適當(dāng)擴(kuò)展督查工作所關(guān)注的內(nèi)容，會(huì)使政府督查工作更加全面科學(xué)

美國(guó)政府問責(zé)所關(guān)注的對(duì)象更加全面，從道德準(zhǔn)則，到合法性、經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性，到不同層級(jí)員工的多方面的工作表現(xiàn)，可謂十分全面。而深圳市政府督查工作，重點(diǎn)關(guān)注全年工作重點(diǎn)及主要領(lǐng)導(dǎo)決策和交辦事項(xiàng)，在跟蹤落實(shí)過程中又往往強(qiáng)調(diào)時(shí)間上的限定性，有可能導(dǎo)致工作按時(shí)間進(jìn)度完成了，但成本提高了，依法行政上也存在瑕疵，工作質(zhì)量也打了折扣。應(yīng)該對(duì)工作落實(shí)中的合法性、經(jīng)濟(jì)性及工作作風(fēng)等方面加大關(guān)注力度，這將有益于政府督查工作的全面、準(zhǔn)確和科學(xué)。

（四）適時(shí)開展偏重執(zhí)行力的類似最佳工作場(chǎng)所排名，對(duì)于增強(qiáng)督查效果大有裨益

在深圳市政務(wù)督查中發(fā)現(xiàn)，有些機(jī)構(gòu)自身存在問題較多，究其原因，或是管理層領(lǐng)導(dǎo)力不夠、或是能力和使命不匹配、團(tuán)隊(duì)協(xié)作不力、或是內(nèi)部職能設(shè)計(jì)不合理、推諉扯皮、影響效率，等等。如果推行類似最佳工作場(chǎng)所的評(píng)估并將排名公之于眾，有利于部門管理層改進(jìn)工作、提升領(lǐng)導(dǎo)力、完善執(zhí)行機(jī)制。

（五）更加突出督查成果在考核中的作用，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)政府內(nèi)部執(zhí)行力建設(shè)

從美國(guó)聯(lián)邦政府問責(zé)體系看，一方面，強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)較高的政府工作人員的道德標(biāo)準(zhǔn)，形成一種責(zé)任和廉潔的約束和自覺，另一方面，行政問責(zé)又體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)并與利益掛鉤，問責(zé)可以較好地落到實(shí)處。我們也有黨性要求和道德規(guī)范，強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)以及廉潔意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，但在督查結(jié)果如何用在對(duì)部門或工作人員的績(jī)效評(píng)估上，以及這個(gè)績(jī)效評(píng)估如何發(fā)揮實(shí)際作用方面，深圳還缺乏有效的操作辦法。如果在這方面有所突破和創(chuàng)新，對(duì)政府工作提質(zhì)提效將大有促進(jìn)，加強(qiáng)政府內(nèi)部人力資源管理和執(zhí)行力建設(shè)都必將邁出新的步伐，開辟新的境界。

[1]美國(guó)政府問責(zé)辦公室官網(wǎng)：http://www.gao.gov

[2]Frederick C.Mosher,The GAO:the Quest for Accountability in American Government,Colorado:Westview Press,Preface.

[3]周亞越著.行政問責(zé)制比較研究[M].中國(guó)檢察出版社，2008.

[4][美]道格拉斯.諾斯著.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M]，上海：格致出版社，2008.

[5]胡建淼著.領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任問題研究[M].杭州：浙江人民出版社，2005.