翟月玲,袁桂林

(1.聊城大學(xué)法學(xué)院,山東聊城 252059；2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部,北京 100875)

合法地位是政策合法化所追求的目標(biāo),也就是說,合法性是政策的一個重要特征,合法化是政策獲得合法性的過程。正是通過合法化,政策才具有了合法性。政策合法化包含三個層次上的含義,一是政策主體依大多數(shù)人的意志做出正確的判斷,選擇一項政策建議；二是為這項建議建立政治上的支持和對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的承認(rèn)；三是政府干預(yù)政策取得法定地位的過程[1]。如果其中任何一個方面出現(xiàn)問題,就會出現(xiàn)政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)。政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)之根源是什么呢?

一、固有的制度風(fēng)險

固有的制度風(fēng)險使政府干預(yù)政策出現(xiàn)合法化危機(jī)。

現(xiàn)代社會已呈現(xiàn)為一種風(fēng)險社會,且風(fēng)險正從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡。傳統(tǒng)風(fēng)險的表現(xiàn)形式以自然災(zāi)害為主,而現(xiàn)代風(fēng)險更多地表現(xiàn)為人為后果,人類決策和行動對自然和人類社會的影響程度明顯提高,組織制度成為現(xiàn)代風(fēng)險社會的一個基本風(fēng)險源[2]。

什么是制度?舊制度學(xué)派的代表康芒斯認(rèn)為制度就是集體行動控制個體行動,新制度學(xué)派代表科斯、諾斯等繼承了這一解釋。諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中強(qiáng)調(diào)：“制度是一種人類用來決定人們相互關(guān)系的任何形式的制約的社會性游戲規(guī)則。制度制約既包括對人們所從事的某些活動予以禁止的方面,有時也包括允許人們在怎樣的條件下可以從事某些活動的方面?！盵3]也就是說,制度是集體對個體的約束規(guī)則,這種約束規(guī)則存在著一種固有的制度風(fēng)險。

什么是制度風(fēng)險?“制度風(fēng)險”是德國學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽?986年出版的《風(fēng)險社會》一書中提出的。在他看來,風(fēng)險與制度具有本體關(guān)聯(lián)性,“工業(yè)生產(chǎn)的無法預(yù)測的結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛏鷳B(tài)困境根本不是一個所謂的‘環(huán)境問題’,而是工業(yè)社會本身的一種制度性危機(jī)”[4]。一方面,現(xiàn)代社會風(fēng)險受制于人的一定的制度約束；另一方面,風(fēng)險需要通過各種制度來控制。因此,他認(rèn)為“當(dāng)代社會風(fēng)險是一種制度性風(fēng)險,它是現(xiàn)代制度變異過程中的產(chǎn)物。風(fēng)險概念表明人們創(chuàng)造了一種制度文明,以便使自己的決定將會造成的不可預(yù)見的后果具備可預(yù)見性,從而控制不可控制的事情”[5]。他認(rèn)為制度已成為社會不能控制的威脅,“制度問題”已成為風(fēng)險社會形成的主要根源[6]。貝克認(rèn)為社會風(fēng)險本質(zhì)上是“制度沖突”與“制度缺場”。制度沖突表現(xiàn)為社會分工與生產(chǎn)專業(yè)化相共生的制度性分化,即制度系統(tǒng)內(nèi)部對同一種行為在制度安排上的不一致,行為規(guī)范互相存在著矛盾和抵觸,這將使人們無所適從。同時制度系統(tǒng)應(yīng)有的規(guī)范行為和傳遞信息的作用也得不到發(fā)揮,導(dǎo)致現(xiàn)代化的“制度風(fēng)險”。而制度缺場則使制度系統(tǒng)對某些外部性行為制度規(guī)范缺失,出現(xiàn)制度性漏洞。制度缺場容易使人追求個人利益而損害他人或社會整體利益,而這種行為又不會受到懲罰,從而變相地鼓勵了這種行為,使這種行為難以得到有效的約束和規(guī)范[7]。正是“制度沖突”與“制度缺場”導(dǎo)致了政策危機(jī)[8],從而使關(guān)鍵性的制度失去了根基和歷史合法性,出現(xiàn)了政策合法化危機(jī)。

政策合法化危機(jī)的實質(zhì)是指政策對作為環(huán)境的其他制度的不適應(yīng),與其他制度發(fā)生了沖突[9]。制度風(fēng)險首先表現(xiàn)為制度與相關(guān)的其他正式制度或非正式制度之間的沖突。任何政策都是在一定制度系統(tǒng)里,在與其他制度的互動中實現(xiàn)自身目標(biāo)的,沖突會使政策的結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)而出現(xiàn)風(fēng)險或危機(jī)。只要政府干預(yù)政策在同一場域內(nèi)與其它制度之間存在沖突,其風(fēng)險或危機(jī)就可能發(fā)生。因此,在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等眾多領(lǐng)域中,雖然某一項政府干預(yù)政策就其自身孤立看來既必要又合理,但如果它在同一場域內(nèi)與其他制度發(fā)生沖突,就可能出現(xiàn)制度功能失調(diào),如果不加以及時調(diào)整,就可能引發(fā)政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)。

二、社會階層分化給合法化帶來的難題

社會階層分化在給利益整合帶來困境的同時,也給政策合法化帶來了難題。

(一)階層分化給利益整合帶來的難題

“利益群體”、“社會階層”的提法起始于20世紀(jì)80年代中期以后?！袄嫒后w”有廣義與狹義之分,狹義上的“利益群體”是指“在社會利益體系中,具有相同的利益地位,有著共同的利害與需求、共同的境遇與命運(yùn)的群體”[10]。廣義的“利益群體”泛指在各種不同標(biāo)準(zhǔn)下被劃分成的具有相同社會特質(zhì)的人群,如階級、階層和集團(tuán)等等均可涵蓋在內(nèi)?！吧鐣A層”是指“在經(jīng)濟(jì)利益上地位相近的人所構(gòu)成的群體”,包含“相同的利益地位”、“共同的利害與需求”、“共同的境遇與命運(yùn)”。

改革開放前,中國的社會階層結(jié)構(gòu)簡單地分為“兩個階級、一個階層”,整個社會利益結(jié)構(gòu)單一。改革開放以來,隨著向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,中國社會利益不斷分化,社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,利益主體日益多元化。不同的學(xué)者對我國目前的社會階層結(jié)構(gòu)有著不同的劃分。有學(xué)者認(rèn)為中國社會新型利益群體分化為“獲利最大者群體、一般獲益者群體和利益相對受損群體”[11]。獲利最大者群體包括大型國有企業(yè)經(jīng)理、民營企業(yè)家、各種老板、經(jīng)理、工程承包人、各種經(jīng)紀(jì)人、明星以及外企管理、技術(shù)層人群等。一般獲益者群體包括知識分子、干部、一般經(jīng)營管理者、辦事員、店員、工人、農(nóng)民等各個階層的人,他們是中國改革穩(wěn)步推進(jìn)的社會基礎(chǔ)。一般獲益者集團(tuán)內(nèi)部已發(fā)生分化和整合：在知識分子群體崛起的同時,出現(xiàn)了大批失業(yè)下崗職工,他們被從一般獲益者集團(tuán)中分離出去,成為利益相對受損者。最為突出的利益相對受損集團(tuán)是失業(yè)者群體和下崗者群體。中國社科院“當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組把當(dāng)代中國社會階層劃分為十大階層：“國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層?！盵12]不管如何劃分,最終都可將當(dāng)代中國社會階層劃分為強(qiáng)勢群體、中間階層和弱勢群體三大階層,隨著我國社會階層結(jié)構(gòu)的逐漸定型,各階層的階層意識逐漸形成,各階層大都形成了自己的利益訴求。強(qiáng)勢群體更多關(guān)注自身政治權(quán)益,中間階層更多關(guān)注住房、教育,農(nóng)民和下崗工人等弱勢群體更多地關(guān)注就業(yè)和社會保障等問題。社會精英組成的強(qiáng)勢群體日益結(jié)成利益同盟,擁有強(qiáng)勢的社會政治、經(jīng)濟(jì)、生活話語權(quán),而弱勢群體日漸失去這些話語權(quán),社會利益格局的天平向強(qiáng)勢群體傾斜,如收入差距過大就是一個重要的例證。

在社會階層分化的同時,社會階層之間的矛盾也日益凸顯。對社會利益關(guān)系的調(diào)整是社會改革的本質(zhì)訴求,也是政府干預(yù)政策的應(yīng)盡之責(zé),當(dāng)某些具體的改革措施侵害了某些利益群體的利益,且其合理利益長期得不到滿足的話,必然會引發(fā)各種社會矛盾。如因征地拆遷、城市執(zhí)法等原因引起的大量的“直接利益沖突”和“群體性突發(fā)事件”等有力地說明了這一問題。群體性突發(fā)事件中大量與事件本身無直接關(guān)系的圍觀者之所以參與進(jìn)去,是因為人們會自動按照自己的階層地位和階層利益進(jìn)行選擇和站隊?！爸苯永鏇_突”和“群體性突發(fā)事件”從根本上講是強(qiáng)勢階層和弱勢階層的矛盾,說明我國當(dāng)前的階層矛盾已日益顯性化、復(fù)雜化、尖銳化。目前,我國階層固化嚴(yán)重,社會階層間缺乏合理的流動機(jī)制,階層邊界封閉趨勢嚴(yán)重,社會弱勢階層的人很難通過自身的努力向上流動,這是導(dǎo)致階層之間矛盾激化的主要原因。

市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府部門是由不同的利益群體組成的,每個利益群體都有自己的利益訴求,如一些政府部門把部門權(quán)力利益化,政府職能發(fā)生扭曲。有時,政府部門在制度設(shè)計、政策制定和執(zhí)行時過于向強(qiáng)勢群體傾斜,而“官員腐敗又進(jìn)一步加劇民眾對國家和社會管理者階層的不信任”[13],在這種情況下,大量社會矛盾產(chǎn)生也就不足為奇。這不僅導(dǎo)致大量社會矛盾產(chǎn)生、干群矛盾激化,同時也給制度進(jìn)行利益協(xié)調(diào)帶來合法化難題,成為政策合法化危機(jī)和社會危機(jī)的主要導(dǎo)火索。

(二)利益協(xié)調(diào)制度中的合法化難題

政府應(yīng)該建設(shè)一個什么樣的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?社會應(yīng)當(dāng)把哪些財富看成是正當(dāng)合法的獲得?如何衡量一種制度本身是否合理合法?我們是依據(jù)現(xiàn)有制度協(xié)調(diào)人們的利益行為呢,還是應(yīng)該使制度更加合理化合法化?協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系應(yīng)該先從哪一個環(huán)節(jié)入手[14]?這些問題是實現(xiàn)我國社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時必須予以考慮的問題。

改革開放以來,利益協(xié)調(diào)機(jī)制其實并不盡如人意,利益協(xié)調(diào)的制度設(shè)計應(yīng)該成為我們思考的首要環(huán)節(jié)。作為利益協(xié)調(diào)制度的政府干預(yù)政策,其合法性首先源自于政策是否反映大多數(shù)人的利益和對弱勢群體的關(guān)懷。政府干預(yù)政策源于解決政策性問題,而政策性問題是基于社會問題而產(chǎn)生的,社會問題是涉及到大多數(shù)人利益的問題,因此,政府干預(yù)政策必須以公共利益為其價值取向,對社會利益進(jìn)行權(quán)威性分配,因而只有反映大多數(shù)人利益的政府干預(yù)政策,才能使其具有合法性?！罢J(rèn)為只要符合法律程序就可以接受,而沒有必要去驗證去評價這種程序,這種觀念與合法性是不相容的?！盵15]因此,政府干預(yù)政策合法化不僅要求其內(nèi)容、程序合法,而且要合乎公共利益的社會價值取向[16]。因為“權(quán)力的強(qiáng)制命令可能會使人們順從,但卻得不到人們的忠誠。權(quán)威被所有人當(dāng)作正當(dāng)?shù)姆▌t接受,而對權(quán)力,公民們還有支持或者反對的選擇”[17]?，F(xiàn)代政府必須通過政策輸出,將其政治主張作用于社會,只有當(dāng)政策得到大多數(shù)民眾擁護(hù)時,才有助于實現(xiàn)其統(tǒng)治權(quán)力向統(tǒng)治權(quán)威的轉(zhuǎn)化。只有具有權(quán)威的政策,其合法性才能得到進(jìn)一步加強(qiáng),才能使政府干預(yù)政策得到有效執(zhí)行并使政策目標(biāo)得以達(dá)成,也才能促進(jìn)社會的發(fā)展和大多數(shù)人生活質(zhì)量的提高。

改革開放以來,隨著中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,貧富差距、失業(yè)下崗、“三農(nóng)”問題等等社會問題不斷累積,再加上社會轉(zhuǎn)型中的政策性問題,嚴(yán)重侵蝕了中國政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ),并且使政府干預(yù)政策合法化危機(jī)由隱形走向顯性[18]。在中國,“人們對于權(quán)威的認(rèn)同程度在不斷下降；黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人的威望大不如從前；對抗政府政策法令的技巧己達(dá)到爐火純青的地步；中央政府一些關(guān)于國計民生的重大決策無法順利施行……更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象,凡是來自上邊的意圖、決定,都會引起一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制”[19]。這些兼具經(jīng)濟(jì)和政治意義的“反感”和“抵制”,正是政府干預(yù)政策合法性危機(jī)的重要顯現(xiàn)。因此,政府干預(yù)政策必須關(guān)注社會公平問題,考慮或兼顧社會弱勢群體的利益,這也是政府干預(yù)政策合法性和道德性的要求。忽視這些群體有違政府干預(yù)政策的公共性,就可能出現(xiàn)利益協(xié)調(diào)中的政策合法化危機(jī)。目前由于利益的重新分配,社會弱勢群體作為國家改革政策的利益受損者得到國家政策的關(guān)懷是理所當(dāng)然的,政府應(yīng)通過政策性機(jī)制,依差別原則做出一些相應(yīng)的制度安排,以服務(wù)于境況最差人的利益,增加他們社會和經(jīng)濟(jì)地位上升的機(jī)會,這樣才能增強(qiáng)政府干預(yù)政策的合法性[16]。

三、社會治理能力弱化

風(fēng)險問題不僅是對全社會整體應(yīng)對風(fēng)險能力的挑戰(zhàn),更是對政府管理能力和社會治理能力的考驗。在多元社會背景下,提高社會治理能力以應(yīng)對社會風(fēng)險和政府干預(yù)政策合法化危機(jī)已成為當(dāng)今社會必須解決的新課題。

社會治理能力是治理理論的一項核心內(nèi)容。治理理論是新公共管理運(yùn)動中的三大理論流派之一,具體包含以下幾個方面的內(nèi)容：一是治理制度應(yīng)具有合法性。治理理論強(qiáng)調(diào)“權(quán)威的行使必須是合法的：掌權(quán)當(dāng)局必須由公眾認(rèn)可其具有合法地位,才有可能長期地有效行使權(quán)力。合法性不足,必然破壞公眾對變革規(guī)劃的信心和支持,最終破壞掌權(quán)者動員資源、推進(jìn)合作與伙伴關(guān)系的能力”[20]。任何制度總是會有一些人不接受,關(guān)鍵是要使其具有一定的合法性。治理制度應(yīng)該更多地考慮：治理能否獲得以及如何才能獲得更大的合法性。二是強(qiáng)調(diào)非政府部門的參與。治理理論的核心內(nèi)容是國家與市民社會之間的制衡關(guān)系,強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任并存,并將責(zé)任的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)在體制上,主要表現(xiàn)為公私部門之間的界線趨于模糊,最典型的例證就是第三部門的出現(xiàn)。治理理論要求第三部門不依靠政府手中的正式資源,而要自行解決集體關(guān)切的問題。西方國家的第三部門不僅僅對政府產(chǎn)生了深刻影響,而且把傳統(tǒng)上屬于政府的許多任務(wù)接收了過去。并同時承擔(dān)了許多原本屬于政府的責(zé)任。三是肯定各社會公共機(jī)構(gòu)之間的相互依賴。在治理關(guān)系中,各個組織相互協(xié)商,不易有哪個機(jī)構(gòu)得以發(fā)號施令,包括政府在內(nèi),否則總是遭到抵抗。相互依賴的另外一面是,治理體制背景下,為了應(yīng)對各個社區(qū)面臨的社會和經(jīng)濟(jì)問題,當(dāng)?shù)厥姓瘑T會無不需要利用私營和志愿部門手中的資源,同時需要與更高層次的政府機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系,他們是重要的行為者,也是有吸引力的伙伴,但卻不能自作主張。治理意味著政策制訂者更加樂于采取更加開放的態(tài)度管理社會。四是強(qiáng)調(diào)行為者的自主自治。治理中參與者最終要形成自主自治的網(wǎng)絡(luò),讓網(wǎng)絡(luò)連接種種政策群體。治理網(wǎng)絡(luò)不但涉及給政府的政策提供資金,而且還把政府的行政管理任務(wù)接收過來。治理理論強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計體制要信息靈通且傳遞成本降低,認(rèn)為自我建立的體制要比由政府施加的管理更為有效。這里政府在網(wǎng)絡(luò)中具有主導(dǎo)地位,可以間接地、部分地影響這些網(wǎng)絡(luò)。

目前,我國社會治理能力弱化。社會治理能力弱化主要表現(xiàn)為以下三個方面。首先,治理實踐中責(zé)任模糊。治理實踐中的最大困難是責(zé)任的模糊,導(dǎo)致政策制訂者和公眾不清楚相關(guān)事務(wù)到底由誰負(fù)責(zé),公務(wù)人員可能有時把責(zé)任推卸給供貨商。由于“與市民社會各種機(jī)構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關(guān)系,連接公、私、志愿部門的組織不盡完善,領(lǐng)導(dǎo)者的失誤、關(guān)鍵性的伙伴在時間進(jìn)度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等,都能給治理播下失敗的種子”[21]。因此,治理實踐中責(zé)任的模糊極可能導(dǎo)致治理失敗。其次,政府主導(dǎo)模式[22]。20世紀(jì)80年代中期形成的政府主導(dǎo)模式,到了20世紀(jì)90年代末期積累的問題越來越多,主要集中在以下幾個方面：行政權(quán)力擴(kuò)張嚴(yán)重,尋租行為大量出現(xiàn)；政府職能持續(xù)走偏,公共服務(wù)質(zhì)量下降；社會公平受損,收入差距拉大。政府主導(dǎo)模式下,政府單中心治理架構(gòu)使社會自主治理能力弱化。行政決策缺少公民參與,政策過程缺少公民監(jiān)督,政策的公共性變異,公共服務(wù)者蛻變成自我服務(wù)的體系。而政府干預(yù)過多,必然導(dǎo)致行政權(quán)力的膨脹,尋租現(xiàn)象增多,監(jiān)督成本升高,腐敗難以遏制。又次,科層制管理危機(jī)。政府科層制管理方式帶有非常明顯的“統(tǒng)治”或“管制”特征,隨著社會發(fā)展與進(jìn)步,政府科層制管制越來越不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,蘊(yùn)含著深刻的危機(jī)。危機(jī)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是理論上的危機(jī),二是現(xiàn)實中的危機(jī)[23]。理論上的危機(jī)表現(xiàn)為科層制不斷遭到質(zhì)疑。從理論上來講,科層制只是一種假設(shè),假設(shè)在一種最佳狀態(tài)下所達(dá)到的一種理想化的政府管理模型,現(xiàn)實因素被人為地忽略不計,這種理論上內(nèi)含的問題決定了科層管理制的內(nèi)在危機(jī)。韋伯本人也承認(rèn),“科層制如同工業(yè)資本主義以及形式主義一樣,只有在純粹工具性的、與價值無涉的層面才具有合理性,而一旦超越了這個層面,與現(xiàn)實的政府管理相矛盾的非理性因素就可能大量出現(xiàn),容易導(dǎo)致自我否定”[24]。而現(xiàn)實中的危機(jī)主要表現(xiàn)為科層制理論在實踐中的運(yùn)用帶來的不良后果：管理者自上而下地壟斷式?jīng)Q定、命令,下級對上級絕對服從,形成官僚等級秩序,“導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)臃腫、官僚隊伍龐大、官僚主義嚴(yán)重等問題,進(jìn)而導(dǎo)致了國家財政負(fù)擔(dān)沉重、財政赤字和國債急劇攀升,甚至引發(fā)了嚴(yán)重的社會危機(jī)”[25]。

由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性,動態(tài)性和多樣性[26],造成了傳統(tǒng)的政府指令式的科層制行政管理模式己無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的需求,而導(dǎo)致治理失敗。這里的失敗特指政府和市場都沒有有效發(fā)揮其職能,處于雙重失敗的狀態(tài),包括政府失敗的可能和市場失敗的可能兩個方面,鮑勃·杰索普就指出：“市場,國家和治理都會失敗”[27]。政府和市場的雙重職能錯位是這種治理失敗狀態(tài)的第一個主要的表現(xiàn)形式。如果國家在管理模式中沒有融合市場機(jī)制和政府治理的各自優(yōu)點(diǎn),使二者的職能沒有得到有效發(fā)揮,兼具了政府治理的缺陷和市場機(jī)制的缺陷,就會出現(xiàn)一種失敗的治理狀態(tài)。實際上,我國目前的公共管理體制就帶有這方面的一些特征,既有全能性政府造成的市民社會的不成熟,公民參與降低和對公共利益的監(jiān)督不足；也有最小化國家模式——過度市場化帶來的貧富差距和社會不公。“從寬泛的意義上來說,全能主義國家和最小化國家模式都可以看成是治理失敗的國家模式?！盵28]

目前,中國的改革開放催生了多元利益主體,社會結(jié)構(gòu)開始分化,各種利益主體要求重新定義和實現(xiàn)其主體地位。在社會多元化發(fā)展的趨勢下,政府單中心治理結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出其封閉性和控制性特征,對日益變化的社會環(huán)境回應(yīng)困難,從而造成了職能錯位,公平缺失,矛盾突起,社會治理失效。因此,提高社會治理能力,擺脫政府單中心治理的路徑依賴成為必要。

四、政府的自利性

政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)的另一個重要根源是政府的自利性。

(一)過度擴(kuò)張的政府自利性

政府自利性與政府公共性相對應(yīng),是政府的一個重要屬性,以潛在的或顯在的方式去追求政府自身利益為其表征。公共性是政府存在的合法性基礎(chǔ)和終極價值目標(biāo),而公共選擇理論認(rèn)為政府同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),會不斷地追求自身利益的最大化,也具有自利性的要求和沖動。而過度擴(kuò)張的政府自利性將會逐漸侵蝕政府合法性的基石,如果過度擴(kuò)張的政府自利性通過政策表現(xiàn)出來,最終可能引發(fā)政策合法化危機(jī)。

學(xué)者們大多認(rèn)為政府自利性基本上包含三方面內(nèi)容：政府的自利性與政府的公共性相對,政府自利性是政府追求自身利益最大化的一種屬性,政府自利性分為合理的自利性和過度擴(kuò)張的自利性。所謂合理的自利性是指在追求公共利益的過程中,政府在對公共資源的必要占有和使用中,為保證自身運(yùn)作所需的必要成本,如經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)等必須的用度。而過度擴(kuò)張的政府自利性則是指政府及其工作人員為追求自身利益,采用某種方式實現(xiàn)對公共資源的占有和使用,或者政府通過制定政策來獲得規(guī)制優(yōu)勢,從社會中獲取個人利益或部門利益[29]。

“經(jīng)濟(jì)人”角色是過度擴(kuò)張的政府自利性的主要成因?！敖?jīng)濟(jì)人”是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者作為基本假設(shè)提出來的,因而又稱“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”。“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”是指：當(dāng)一個人在經(jīng)濟(jì)活動中面臨若干不同的選擇機(jī)會時,他總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會,即總是追求最大的利益。對于“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”(Rational-EconomyMan)的思想淵源,人們通常要追溯到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基者亞當(dāng)·斯密。在《國富論》中,斯密指出：“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然,他所考慮的不是社會的利益,而是他自身的利益,但他對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途?！盵30]“經(jīng)濟(jì)人”希望以盡可能少的付出,獲得最大限度的收獲,并為此可不擇手段?！敖?jīng)濟(jì)人假設(shè)”也可以應(yīng)用到政府及其官員。從公共資源中獲益的是特定的利益集團(tuán),而付費(fèi)的是納稅人——廣大民眾。而現(xiàn)實社會中,人們對公共資源的過度需求,通常使政府熱衷于擴(kuò)大建設(shè)項目,公共資源市場化容易導(dǎo)致政府預(yù)算的最大化、機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下和官僚主義,為政府官員追逐自身私利創(chuàng)造了條件。因為政府及其官員是公共權(quán)力的執(zhí)行人,負(fù)責(zé)運(yùn)用公共權(quán)力管理社會事務(wù),而公共權(quán)力具有強(qiáng)制性,能夠支配稀缺的公共資源配置,任免重要職位,對某些事項可以自由支配。政府官員很容易利用自身的特殊地位,降低個人生產(chǎn)性投入成本,增加個人收益。如果制度再存在缺陷,政府官員可能會利用管理經(jīng)驗和信息優(yōu)勢,濫用授權(quán),獲取一些非法收益,損害公眾的利益?！案鱾€人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”[31],現(xiàn)實中一個人不可能脫離他的個人利益而存在,政府官員也是現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)關(guān)系制約下的、與社會中其他個人沒有本質(zhì)區(qū)別的個人。在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)”[32]?，F(xiàn)實中,恰恰是由于政府官員的經(jīng)濟(jì)人行為,才導(dǎo)致政府的經(jīng)濟(jì)人行為。

特別是政府擁有行政自由裁量權(quán),而政府權(quán)力又有擴(kuò)張的本性,政府及其工作人員就可能利用自由裁量權(quán)的伸縮性設(shè)租、尋租,謀取自身利益,從而為政府自利性的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡?。市場?jīng)濟(jì)條件下,掌權(quán)的組織和個人有可能把個人利益邊界擴(kuò)大,超越其應(yīng)有的邊界限制。因此,過度擴(kuò)張的政府自利行為頻發(fā),其根源在于制度安排的缺陷,沒有為政府權(quán)力擴(kuò)張設(shè)定限定機(jī)制。過度擴(kuò)張的政府自利行為,主要包括以下兩種方式：一是為了部門利益或個人利益,搞“上有政策,下有對策”,甚至“變通”政策,最典型的就是以收費(fèi)或罰款代管理,在行政管理上“有利就上無利就讓”。二是違法行政。如為了追求法外利益,不惜違反規(guī)章制度,違反法定程序。近年來大量“窩案”、“串案”說明擴(kuò)張性自利行為己經(jīng)走上“集團(tuán)化”道路。

(二)過度擴(kuò)張的政府自利性引發(fā)政策合法性危機(jī)

德國思想家馬克斯·韋伯曾指出：“可以說,塵世中的一切國家、一切時代的所有的人,不管其實現(xiàn)這種欲望的客觀可能性如何,全都具有自利性欲望”[33]。自利性一直存在于所有的人身上,政府組織也不例外。合理的自利性需求有利于公共目標(biāo)的實現(xiàn)。但是過度擴(kuò)張的政府自利性引發(fā)政府和政策合法性危機(jī)。

個體利益侵犯公眾利益會削弱公共政策的合法性。作為“理性”的謀利動物——人,不可避免地具有自利性,公共政策的制定者和執(zhí)行者也不例外,但“為了狹隘的個人目的而行使的權(quán)力是不具備合法性的”[34]。事實上,一旦權(quán)力功能私人化,只為私利服務(wù),政府、權(quán)力、政策都將受到質(zhì)疑。作為多元利益主體之一的政府也會尋求自身利益的最大化,當(dāng)公共政策的制定者或執(zhí)行者在進(jìn)行利益選擇時從自身的角度出發(fā)；或受到其他政策相關(guān)團(tuán)體的不當(dāng)影響或受個人好惡情感的影響,使政策制定與政策執(zhí)行的價值發(fā)生轉(zhuǎn)向,有的甚至有意“創(chuàng)租”和“設(shè)租”,使公共政策朝有利于個人和小團(tuán)體的角度轉(zhuǎn)化而侵犯公眾利益時,公共政策就發(fā)生異化,公共政策的合法性就會受到削弱[16]。

公共權(quán)力偏離公眾價值取向?qū)е抡邇?nèi)容不合法?！皟r值標(biāo)準(zhǔn)直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度?！盵35]公共政策只能以公共利益為價值取向。公共權(quán)力來源于人民的授予與委托,公共政策的制定和實施實質(zhì)上就是公共權(quán)力的運(yùn)用過程。政策主體在解決公共問題時必須以公共利益為其價值取向,得到公眾的認(rèn)可、支持與擁護(hù),否則公共政策就失去了合法性。然而,尋租、壟斷與腐敗使公共權(quán)力在運(yùn)行過程中發(fā)生異化,即公共權(quán)力不再是協(xié)調(diào)公共利益的工具,而是成為某些個人、集團(tuán)或階層牟取私利的工具,政策偏離公眾利益,政策制定者制定或推行僅代表自己利益的公共政策,這種政策是不具有合法性的[16]。當(dāng)公共權(quán)力被個人或團(tuán)體不正當(dāng)、不合理地使用時,其制定和實施的公共政策必然會喪失合法性[36]。當(dāng)政策的制定和執(zhí)行忽視了民眾利益和社會公共利益的需求時,未合理與公平地實現(xiàn)政策對社會有限資源配置,就會降低民眾對政府的認(rèn)同意識,導(dǎo)致政策合法化危機(jī),而政策的合法性危機(jī)就會引發(fā)政府合法性危機(jī),導(dǎo)致嚴(yán)重的社會影響[37]。

因此,必須建立起剛性的約束機(jī)制,將權(quán)力運(yùn)作置于陽光之下,關(guān)進(jìn)制度籠子里。對利益而言,將公共利益與個人利益、正當(dāng)利益與不正當(dāng)利益的邊界制度化、透明化十分必要。也就是說,政府決策過程應(yīng)該公開,讓社會組織和公民進(jìn)行有效的利益表達(dá)和監(jiān)督,只有這樣,出臺的政策才能代表公共利益而不是政府部門利益,才不至于使膨脹的政府自利性披上“合法”的外衣。

五、結(jié)語

總之,固有的制度風(fēng)險、社會階層分化、社會治理能力弱化、過度擴(kuò)張的政府自利性成為政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)的四個主要根源。首先,“制度沖突”與“制度缺場”導(dǎo)致固有的制度風(fēng)險,使政府干預(yù)政策易于與系統(tǒng)內(nèi)的其他正式制度或非正式制度之間產(chǎn)生沖突。政府干預(yù)政策與其它制度之間的沖突,容易導(dǎo)致政府干預(yù)政策合法化危機(jī)的發(fā)生。只有及時調(diào)整,才可能避免政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)的出現(xiàn)。其次,社會階層分化在給利益整合帶來困境的同時,也給政府干預(yù)政策的合法化帶來了難題。政府干預(yù)政策應(yīng)以化解社會矛盾和干群矛盾為基點(diǎn),盡量選擇有利于社會各階層利益關(guān)系和諧的調(diào)整方案,避免社會矛盾和干群矛盾激化,以避免出現(xiàn)利益協(xié)調(diào)制度中的合法化難題。再次,治理實踐中責(zé)任模糊、政府單中心治理架構(gòu)、科層制管理使社會自主治理能力弱化,降低了社會應(yīng)對社會風(fēng)險和政策合法化危機(jī)的社會治理能力。為增加社會治理能力,必須培育社會力量,擴(kuò)大公民在政府干預(yù)政策中的參與力度,擺脫政府單中心治理的路徑依賴,破解政府干預(yù)政策的合法化困境。又次,過度擴(kuò)張的政府自利性也為政府干預(yù)政策的合法性帶來困境。政府“經(jīng)濟(jì)人”角色和行政自由裁量權(quán)的濫用是過度擴(kuò)張的政府自利性的主要成因,政策的制定者和執(zhí)行者以個體利益侵犯公眾利益會削弱公共政策的合法性,公共權(quán)力偏離公眾價值取向會導(dǎo)致政策內(nèi)容不合法,如果政府干預(yù)政策的決策過程不公開,社會組織和公民不能有效進(jìn)行利益表達(dá)和監(jiān)督,剛性的權(quán)力約束機(jī)制不能很好的建立起來,過度擴(kuò)張的政府自利性就會引發(fā)政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)。因此,只有從固有的制度風(fēng)險、社會階層分化、社會治理能力弱化、過度擴(kuò)張的政府的自利性四個方面全面考慮,才可能避免政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)的出現(xiàn)。

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