□鄧麗娟（廣州市天河區(qū)委政法委員會，廣東 廣州 510655）

德國，或者說整個歐盟，對外籍人融入問題開始關(guān)注并加以研究僅僅是近十年發(fā)生的事情。在嚴(yán)格意義上說，德國所指“外籍人”是指有外國文化背景的人，既包括有德國國籍的外裔人士，也包括未獲得德國國籍在德國生活的外籍人，這與我國按照戶籍區(qū)分是否流動人員有一定區(qū)別。

外籍人流入德國主要集中在兩個時期。二戰(zhàn)后，德國大量引進(jìn)外來勞工，一些外籍勞工在合同期滿后留下來，成為二戰(zhàn)后第一批外國移民。2007年，歐盟規(guī)定27國之間勞動力可以自由遷徙，從2011年5月1日起，德國和奧地利向波蘭、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利和斯洛文尼亞8國完全開放了勞動力市場。歐盟所有國家徹底相互開放勞動力市場成為現(xiàn)實，大量歐洲其他國家務(wù)工人員來到高福利的德國。

從20世紀(jì)90年代開始，在德外籍人社會融入問題引起關(guān)注。主流觀點曾經(jīng)認(rèn)為，多元的文化歷經(jīng)數(shù)十年可以自然地融合在一起，事實卻大相徑庭。一方面，多達(dá)總?cè)丝?5%的外籍人在大城市生活多年卻自成一體，他們沒有和主流社會相融入，而是在自己的原有文化體系內(nèi)生活，保持自己的民族習(xí)慣，有些人甚至不會德語，外籍人生存技能和生活水平整體偏低。另一方面，德國本土人對素質(zhì)低下的外籍人并不歡迎，30%的德國人認(rèn)為1500萬的外籍人是沖著社會福利來的，外籍人將降低德國人的整體生活水平和集體競爭力。前不久，德國總理默克爾關(guān)于德國構(gòu)建多元化文化的努力“徹底失敗”的言論使這一問題再度升溫。

一、外籍人融入問題的性質(zhì)和解決角度

“外籍人融入問題”表面上是文化、宗教差異的問題，實際上是部分人的基本權(quán)利問題——政府首先要解答外籍人在德國可以享受怎樣的權(quán)利和應(yīng)盡如何的義務(wù)。對待外籍移民的政策寬松程度決定了他們的生活狀況，在一定程度上決定了外籍人的融入程度。究竟是“視異族為己類”、有福同享，還是設(shè)置高門檻，“為我所用”；是接納多元的文化使其成為德國文化的一部分，還是讓外籍人主動學(xué)習(xí)德國現(xiàn)有文化制度，融入德國主流社會，這些問題成為德國政府要思考的問題。

在政府與外籍人的關(guān)系上，依然是政府和納稅人的基本關(guān)系，這決定了政府的“服務(wù)”責(zé)任。德國政府秉承尊重人權(quán)和對種族平等保護(hù)的執(zhí)政理念，遵守基本法和聯(lián)邦法律、地方法律及歐盟相關(guān)法律的規(guī)定，為在德國合法工作6個月以上并依法納稅的外籍人提供應(yīng)有的各種公共服務(wù)，包括基本的住房保障、最低勞動收入和受教育、參與文化活動的權(quán)利等。對“外籍人”的界定并不以國籍區(qū)分，表明政府的著眼點和出發(fā)點在于：為部分有相同歷史背景和文化特點的納稅人提供應(yīng)有的權(quán)益保護(hù)。

在我國一些大城市，同樣存在流動人員的社會融入和接納問題。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要外來務(wù)工人員的參與和奉獻(xiàn)，有限的土地資源、生活空間和公共資源卻又不能滿足人口急劇膨脹的需要，大城市一方面制定政策吸引高素質(zhì)人才來工作，另一方面還不能解決好外來務(wù)工人員的社會保障。近年來，戶籍制度改革、積分入戶、異地就讀和高考、異地醫(yī)保等政策相繼出臺，反映了時代發(fā)展的要求和政府在外來務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)上的進(jìn)步。但是現(xiàn)實中，按照戶籍身份來劃分同城居民，并享受不同的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，實際上形成了城市中新的“二元制”社會。隨著城鎮(zhèn)化加速，外來人員如何融入所在城市是必須面對的重大社會問題。

二、德國外籍人管理的“立體式交通”模式

德國的交通體系非常發(fā)達(dá)和科學(xué)，在相同的空間軌道上合理設(shè)置了高鐵、城市快運、地鐵、有軌電車、公交汽車、出租車等多種交通方式，為有不同需要的人提供各種便捷的交通方式。在外籍人管理問題上，同樣存在一個互相交錯而各司其職的網(wǎng)絡(luò)，政府依法履行責(zé)任和義務(wù)，警察局、移民局等專門機構(gòu)協(xié)調(diào)運作，大量社會組織提供各類服務(wù)，學(xué)者和研究機構(gòu)提出建議。

第一，政府加大財政投入，實施人性化管理。聯(lián)邦、州政府每年財政安排一定的項目資金，用于安排外籍人的免費語言學(xué)習(xí)、外籍背景兒童入學(xué)教育、青少年保護(hù)等方面；大量的社會組織通過政府資金扶持從事各種社會事務(wù)性服務(wù)，外籍人是重要的參與主體和服務(wù)對象；柏林、法蘭克福等大城市對新登記注冊的外國籍人士提供價值不等的歡迎卡、交通優(yōu)惠卡，鼓勵外籍人及時登記注冊；由于登記注冊與個人銀行賬戶設(shè)立、獲得郵寄地址、申請最低生活保障等生活細(xì)節(jié)息息相關(guān)，主動登記率非常高，幾乎不存在漏登記、逃避登記的情況。

第二，成立專門機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)。除有專門的移民局管理外國人移民問題外，在警察局設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)外籍人融合委員會，在警察和外國人之間搭起橋梁。該委員會吸納有外國文化背景的德國人參加，通過與清真寺、各種外籍人協(xié)會保持暢通的溝通來加強與外籍人的對話，在處理和解決涉及外籍人的糾紛中扮演重要角色。

第三，社會組織收集民意、反映民聲，提供公益服務(wù)。德國大約有100萬個社會組織，外籍人往往是非常重要的服務(wù)對象之一。大量的社會組織為外籍人提供了婦女庇護(hù)、青少年行為矯正、參與社區(qū)事務(wù)建議、參加社區(qū)文化活動等方方面面的便利條件。例如柏林的“自由援助中心”，服務(wù)對象主要是服刑期間及刑滿釋放以后的罪犯，其中很大比例是外籍背景的18-22歲男性青年。該組織為其提供去暴力化輔導(dǎo)、過渡期住房安置、組建互助小組、引導(dǎo)與政府部門溝通等幫助。

社會組織在完成社會事務(wù)上具有非常突出的優(yōu)點。不僅可以幫助政府減輕社會事務(wù)工作的負(fù)擔(dān)，培養(yǎng)公民社會責(zé)任感，激發(fā)公民的能動性，并且，在運作社會服務(wù)事務(wù)方面比政府更具有效率，大大降低項目成本。德國各級政府每年都有許多資金用于社會福利項目，但這些項目不是政府親自去做，而是采取招標(biāo)的方式，讓非營利社會組織去實施。

第四，學(xué)者和研究機構(gòu)提出建議和倡導(dǎo)。一些研究機構(gòu)和學(xué)者活躍在媒體、講壇，通過倡議和建議等方式，影響政府和社會大眾對外籍人融入問題的看法。海因里?！げ疇柣饡飨髅伞たㄩT斯女士曾是柏林州議員，一直力爭為外籍移民爭取權(quán)益，通過向綠黨提供法律意見的形式，力圖在立法上賦予外籍人更多的權(quán)利保障，降低準(zhǔn)入的門檻。

三、德國模式帶來的啟示

（一）堅持以人為本、公平合理的執(zhí)政理念

建設(shè)和諧平等的社會是任何國家和城市的共同目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時期，更容易產(chǎn)生勞資對立、兩極分化的情況。在我國，對于城市移民或外來務(wù)工人員而言，如果他們沒有當(dāng)?shù)貞艏?，可能無法獲得教育、醫(yī)療、住房保障等各方面的社會公共服務(wù)。現(xiàn)在，中國城鎮(zhèn)化程度已經(jīng)超過50%，但是社會保障體系只能覆蓋有城市戶籍的人群，大約有1.7億城市移民沒有得到均等化的社會公共服務(wù)，盡管他們也在為當(dāng)?shù)丶{稅。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有復(fù)雜的歷史和社會原因，但從今天來看，顯然有悖社會公平。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展但兩極分化嚴(yán)重的時代背景下，在被社會排斥的生活境況下，無當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣藛T不容易產(chǎn)生主人翁的責(zé)任感和義務(wù)感，對遵守社會秩序、維護(hù)城市環(huán)境等方面缺乏自覺性和主動性。他們轉(zhuǎn)向各自抱團(tuán)，遇到糾紛不愿意按照常規(guī)來解決，更愿意尋求激化矛盾、引起關(guān)注等方式達(dá)到與政府溝通和博弈的目的。因此，在某種程度上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須兼顧社會公平，否則，勢必以犧牲社會良好秩序為代價。

德國模式具有階級合作的特征，其成功經(jīng)驗表明：與其放任外籍人生活在巨大風(fēng)險中，不如為其撐開一把對付失業(yè)、疾病、無法受教育等問題的“保護(hù)傘”。加大政府在這方面的投入，會犧牲一些經(jīng)濟(jì)利益，但是換來穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境和社會秩序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有受到影響。隨著城鎮(zhèn)化程度提高，進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障和社會公共服務(wù)均等化的問題將日益突出。德國經(jīng)驗啟示我們，要在執(zhí)政理念和施政策略上擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系，尊重人權(quán)、維系社會公平，加大對弱勢群體的保護(hù)，了解外來人員需求，多做為民、惠民實事。要加大對社會公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，使其覆蓋更多的群體。政府需要“放下身段”，提供更多人性化服務(wù)，減少“家長式”管制，讓流動人員登記成為獲得社會福利、方便生活的通道，而不僅僅是單純的義務(wù)和額外的麻煩。

（二）建立科學(xué)完善、可調(diào)可控的法律政策體系

德國是世界上最早建立社會保障體系的國家，人們常說“德國是一個社會的國家”，其經(jīng)濟(jì)模式有別于以美國為代表的完全市場經(jīng)濟(jì)，實行社會市場經(jīng)濟(jì)。這一原則賦予國家承擔(dān)社會性責(zé)任：即保護(hù)社會弱者的責(zé)任。德國相繼頒布了《勞動促進(jìn)法》、《失業(yè)救濟(jì)法》、《聯(lián)邦家庭津貼法》等法律，形成了完備科學(xué)的社會保障體系。勃蘭特總理時期5年間頒布了40多條旨在提高工人社會福利水平和擴(kuò)大他們民主權(quán)利的法律、法令。任何月收入低于標(biāo)準(zhǔn)的人都可以依據(jù)法律享受規(guī)定的健康保險、社會救濟(jì)，不論是德國人還是非德國國籍的人（通常需要居住半年以上并有納稅登記）。

為避免養(yǎng)懶人，按照權(quán)利和義務(wù)對等原則，公民可以享受的保障和救濟(jì)與其本人繳納稅金的檔次掛鉤，一個工作時間很短的人，可能獲得的救濟(jì)很微薄，不可能依靠救濟(jì)獲得較好的生活條件；一個曾經(jīng)有相當(dāng)好的工作經(jīng)歷的人突遇困難，可能獲得的救濟(jì)和幫助則要大得多。社會保障不是大包大攬，而是根據(jù)個人經(jīng)歷和納稅情況設(shè)定救濟(jì)和保障的標(biāo)準(zhǔn)。

反觀我國現(xiàn)狀，社會保障體系建立的時間不長，對各種情況研究不夠深入，相應(yīng)的政策還不是很到位。前段時間，媒體抨擊大量廉價房、廉租房空置就是一個反例。我們應(yīng)認(rèn)真分析地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，科學(xué)設(shè)立準(zhǔn)入門檻，建立更完善更科學(xué)的政策體系，增強政策的可操作性，使對外來人員的社會保障達(dá)到經(jīng)濟(jì)承受能力與實現(xiàn)社會關(guān)照之間的平衡。

（三）培育和發(fā)揮社會組織的作用

德國的實踐證明，各種非營利性社會組織可以成為政府管理和服務(wù)社會的重要幫手，人們各種各樣的社會需求都離不開社會組織的工作。“登管分離”是德國社會組織管理體制的一個重要做法。德國政府認(rèn)為，政府對社團(tuán)就是負(fù)責(zé)登記，登記過后，其管理應(yīng)當(dāng)完全靠社團(tuán)自己，政府不應(yīng)過多干預(yù)。社團(tuán)組織成立和獲得政府財政支持方便簡易，他們深入到社會細(xì)枝末節(jié)，對服務(wù)對象考慮周全、體貼入微，成為社會“微循環(huán)”暢通無阻的疏導(dǎo)劑。同時，政府對財政投入的社會組織申請項目管理非常到位，通常實行“全程參與”。例如每4周召開1次項目座談會，了解工作進(jìn)度，研究下一步做法；對于社會組織的經(jīng)費支出情況過目檢查，看是否符合項目目標(biāo)；合同期間要進(jìn)行考核評估；一般5年需要重新投標(biāo)等等。

在外來人員服務(wù)方面，我國政府要大力推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移，將城市社區(qū)的公共服務(wù)職能、社會慈善和社會公益等職能轉(zhuǎn)移給社會組織；建議降低登記門檻，簡化程序，結(jié)合社區(qū)建設(shè)，鼓勵在場所、經(jīng)費等方面對社區(qū)社會組織予以支持；應(yīng)加大財政扶持，有意識地開展針對外來務(wù)工人員及其家庭的幫扶計劃，通過政府購買，引導(dǎo)支持社會組織進(jìn)入涵蓋外來務(wù)工人員及其家庭的服務(wù)領(lǐng)域；從實際出發(fā)，培育社會組織開展個性化社區(qū)服務(wù)，引進(jìn)有相同籍貫或文化背景的社工進(jìn)入外來人員聚居的社區(qū)，使其將社區(qū)中福利性、公益性服務(wù)事項承接起來，以外來人員及其家庭為重要服務(wù)對象甚至主要服務(wù)對象，促使公共服務(wù)社會化、均等化可持續(xù)、規(guī)范化發(fā)展；加強宏觀上的行業(yè)管理職能、著手制定監(jiān)督管理社會組織的具體規(guī)則，確保社會組織勝任職能并能夠承擔(dān)起其對于公眾的問責(zé)。