□李 強(qiáng)（中共廣州市委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

2006年，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次正式提出“社會組織”概念，用以規(guī)范此前諸多內(nèi)涵類似卻表述各異的稱謂如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、民間組織、第三部門等等，同時確立了培育社會組織發(fā)展的重要意義。2012年，黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，成為社會組織建設(shè)的方向和目標(biāo)。之后，黨的十八屆三中全會更是進(jìn)一步明確了形成現(xiàn)代社會組織體制的關(guān)鍵，即正確處理政府和社會關(guān)系。社會組織作為獨(dú)立于黨政體系和市場體系之外的各類組織形態(tài)，按照民政部的劃分，主要包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三種類型。近年來，社會組織建設(shè)成為各級政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一。

一、加強(qiáng)社會組織建設(shè)的背景

第一，社會成員去組織化。隨著改革的不斷深化，計劃經(jīng)濟(jì)時代那種全面承擔(dān)各種經(jīng)濟(jì)社會職能、能夠把人們有效組織起來的全能型單位已經(jīng)不復(fù)存在，如今人們的工作單位往往僅具備單一的經(jīng)濟(jì)職能，甚至相當(dāng)多的社會成員并不隸屬于某一單位而以個體狀態(tài)存在，因而獨(dú)立性和自由度大大擴(kuò)展，整合難度隨之加大，試圖借助單位為中介實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)已難奏效。與此同時，城市化進(jìn)程中頻繁的、大規(guī)模的人口流動進(jìn)一步強(qiáng)化了社會成員去組織化或非組織化的狀態(tài)。社會成員去組織化的后果之一是，政府在行使職能過程中經(jīng)常需要直接面對單一的、分散化的個體，治理成本大大增加，而且容易顧此失彼，難以有效應(yīng)對個體極端化事件發(fā)生的潛在風(fēng)險。在這種形勢下，發(fā)揮社會組織對社會成員的再整合功能就顯得格外重要，能夠緩解政府治理的壓力。

第二，社會領(lǐng)域過度市場化。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因政府行政力量干預(yù)過多導(dǎo)致市場化程度不足而備受詬病，這也是十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要原因之一。但是，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化程度不足恰恰相反的是，社會領(lǐng)域卻呈現(xiàn)過度市場化的趨勢，尤其是在涉及基本民生的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域，政府本應(yīng)切實(shí)履行自身職能，適當(dāng)干預(yù)以保證居民基本需求的合理滿足，但是市場機(jī)制反而大行其道，造成在這些領(lǐng)域交易、買賣成為主要運(yùn)行方式，利潤、金錢成為首要衡量標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)諸多社會問題和民眾不滿情緒，損害了政府的權(quán)威和合法性，甚至誤導(dǎo)了社會價值取向和道德追求。在這方面，社會組織可通過提供服務(wù)、規(guī)范行為、公益支持以及道德倡導(dǎo)等一定程度上抵制社會領(lǐng)域的過度市場化傾向。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變加快。明確政府與市場、政府與社會的邊界，形成有限政府、有序市場、活力社會的格局，是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變改革快速有序推進(jìn)，以簡政放權(quán)為基本要求的新一輪行政體制改革，要求將政府職能中適合市場、社會承擔(dān)的予以轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)更多地利用社會力量。事實(shí)上，近年來通過政府向社會組織購買服務(wù)的方式，國內(nèi)很多地方已經(jīng)將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移至社會組織承擔(dān)，取得了顯著效果。在中央層面，自2012年開始，中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了兩年，從趨勢上看，這一面向全國的實(shí)施項(xiàng)目將成為長效機(jī)制。對于社會組織的發(fā)展而言，政府職能轉(zhuǎn)變既是一大契機(jī)，也提出了更高要求，各類型社會組織需要不斷提升自身能力以更好地承接相應(yīng)職能。

二、當(dāng)前社會組織建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

首先，社會組織行政化傾向明顯。社會組織行政化，是指“社會組織在一定程度上被置于政府體系之內(nèi)的現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)為政府對社會組織的嚴(yán)格控制，另一方面表現(xiàn)為社會組織對政府的強(qiáng)烈依賴。”[1]當(dāng)前，社會組織行政化的主要表現(xiàn)之一是政府公職人員尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中兼職的情況廣泛存在，同時，很多具有行政影響力的退休官員也大量在社會組織尤其是慈善類社會組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人，造成“隱性行政化”，這在全國范圍內(nèi)并不少見。[2]盡管中央曾多次出臺一系列限制性規(guī)定，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)和政府公務(wù)人員不得在社會組織中兼職，如1994年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，1998年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，1999年中組部《關(guān)于審批中央管理的干部兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)問題的通知》等等，但是最終效果卻不甚理想，公職人員任職社會組織的現(xiàn)象并未根除。另外，部分社會組織為獲取政府資源支持或其他優(yōu)惠政策而主動靠攏并接受政府的領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)，弱化甚至放棄社會組織的民間屬性，形成一種“主動行政化”趨勢，并導(dǎo)致權(quán)力尋租、滋生腐敗。社會組織行政化易造成組織運(yùn)作偏離固有社會屬性，忽視公益或互益的目標(biāo)，不利于民意集中表達(dá)和群體利益反饋功能的發(fā)揮，最終阻礙社會組織的健康發(fā)展。

第二，官辦社會組織和民辦社會組織發(fā)展不平衡。改革開放以來，社會組織主要有官方主導(dǎo)創(chuàng)建和民間自主發(fā)起兩種不同的生成路徑，相比之下，具有官方背景的社會組織自成立之初即得到政府的大力扶持并長期延續(xù)，在資源獲取、政策保障等方面具有先天優(yōu)勢。目前具有官方背景的社會組織數(shù)量依然龐大，首當(dāng)其沖的是，國內(nèi)還存在三類免于登記的官辦社會團(tuán)體，包括參加中國人民政治協(xié)商會議的中華全國總工會等八個人民團(tuán)體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會等社14個社會團(tuán)體以及中國文聯(lián)所屬的中國戲曲家協(xié)會等11個文藝家協(xié)會。這三類社會團(tuán)體具有很強(qiáng)的行政色彩，有相應(yīng)的行政級別和行政編制，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由財政負(fù)擔(dān)，在全國各地大都存在分支機(jī)構(gòu)，呈傘狀組織結(jié)構(gòu)，整體規(guī)模龐大。此外，大量社會組織都是政府參與組建的，不可避免地具有行政屬性。以廣東為例，全省112個省級行業(yè)協(xié)會中有103個由政府倡議成立。[3]事實(shí)上，官辦或半官辦社會組織并非純粹意義上的社會組織，同時履行著政府附屬機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能，長期以來擠壓了民辦社會組織的成長空間。就民辦社會組織而言，盡管近年來因承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目而有所發(fā)展，但是對于大部分民間組織而言，仍然面臨著資源匱乏、人才短缺等困境，亟需更大力度的培育和扶持。

第三，社會組織功能發(fā)揮過于單一。提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為是社會組織的主要功能，自十六屆六中全會起一直為黨中央文件所強(qiáng)調(diào)，國家“十二五”規(guī)劃也專門提及。但現(xiàn)實(shí)是，各地在培育社會組織過程中更為關(guān)注提供服務(wù)這一項(xiàng)功能，甚至作為社會組織發(fā)揮作用的唯一方式，從而忽略或主動回避社會組織在反映訴求和規(guī)范行為方面的作用。實(shí)際上，以集體化形式反饋群眾各類訴求，規(guī)范利益表達(dá)行為，恰恰是社會組織更為重要的功能。改革開放后單位制逐步瓦解，社會成員沒有被整合進(jìn)新的利益組織中，當(dāng)利益受損時大多數(shù)人事實(shí)上處在“個體化訴求”狀態(tài)，即只能依據(jù)個人的能力，而無法通過合法、有效的群體形式來展開利益訴求，維護(hù)個人正當(dāng)權(quán)益。[4]在這種條件下，社會組織理應(yīng)成為利益訴求組織化表達(dá)的重要載體，將分散化的個體訴求集中起來，降低政府治理成本。但是出于維護(hù)社會秩序和社會穩(wěn)定的考量，當(dāng)前各級政府并不倡導(dǎo)甚至壓制群體化的利益表達(dá)方式，社會組織在這方面的功能發(fā)揮因而受到較大限制。積極探索社會組織各類功能的均衡實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化其整合訴求、規(guī)范表達(dá)、維護(hù)權(quán)利等作用，是實(shí)現(xiàn)社會組織全面健康發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)前和未來相當(dāng)長時期內(nèi)社會組織建設(shè)的難點(diǎn)所在。

第四，未登記注冊的社會組織數(shù)量大。按照現(xiàn)行法規(guī)，具有合法身份的社會組織包括在民政部門登記注冊的三類社會組織（社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會），無需登記或免于登記的社會團(tuán)體如中國紅十字會及其分支機(jī)構(gòu)，以及在工商部門登記以企業(yè)法人資格而存在的社會組織。除此之外，國內(nèi)還存在大量未在民政部門或工商部門注冊、沒有取得合法身份的所謂“草根社會組織”，其中既包括一些制度完善、發(fā)育成熟的社會組織，也包括一些結(jié)構(gòu)松散、規(guī)模較小、未達(dá)到登記注冊資格條件的社會組織。對于未登記注冊的社會組織數(shù)量，目前并沒有一個確切的數(shù)字，但是根據(jù)多位學(xué)者的估算，現(xiàn)存草根社會組織的數(shù)量應(yīng)該至少數(shù)倍于登記在冊的社會組織數(shù)量。[5][6][7]不具備合法身份和地位導(dǎo)致不少社會組織難以通過當(dāng)前政策優(yōu)惠推動自身發(fā)展，對日常運(yùn)作也造成不少障礙。同時，大量社會組織游離于現(xiàn)行法律法規(guī)政策等制度框架之外既不利于政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，也妨礙了對社會組織整體發(fā)展態(tài)勢的真實(shí)認(rèn)知及合理引導(dǎo)。如何將草根社會組織盡可能多地吸納進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)監(jiān)管體系之下，并且有針對性地給予相應(yīng)的支持和指導(dǎo)，不斷擴(kuò)大“合法”社會組織的范圍和資源增量，是加強(qiáng)社會組織建設(shè)的重要方向。而推進(jìn)草根社會組織合法化有賴于當(dāng)前社會組織管理體制作出相應(yīng)改革，這是更為艱巨的任務(wù)。

第五，社會組織公信力不足。公信力是社會組織賴以生存的核心要素，也是其發(fā)展水平的集中體現(xiàn)。社會組織公信力的缺失，必然會削弱對社會資源的動員和汲取能力，進(jìn)而影響組織功能的實(shí)現(xiàn)，甚至危及組織的生存與發(fā)展。我國社會組織興起于改革開放之后，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，直到近年來才獲得了官方的重視和支持，盡管取得了一定程度的進(jìn)步，但總體上看還處于初級階段，外部制度環(huán)境和內(nèi)部治理均面臨不少問題，尤其是自身信用建設(shè)不充分，導(dǎo)致不少地方政府和公眾對社會組織的功能發(fā)揮存有疑慮、缺乏信任。公信力缺失與社會組織自身定位不清、未能成為真正獨(dú)立的非營利治理主體密切相關(guān)：一些由政府主導(dǎo)發(fā)起的社會組織行政化特征十分明顯，甚至成為“二政府”；有些民辦非企業(yè)單位則借公益之名行營利之實(shí)，嚴(yán)重?fù)p害社會組織聲譽(yù)。公信力建設(shè)是一個長期的過程，而偶發(fā)的甚至未有定論的負(fù)面事件，對社會組織公信力的損害有時是不可估量的。例如，2011年6月發(fā)生的紅十字會“郭美美事件”導(dǎo)致慈善類社會組織募捐效果大受影響就是一個典型例證。提高社會組織公信力，通過獲得公眾廣泛認(rèn)可來增強(qiáng)汲取生存與發(fā)展資源的能力，是社會組織獨(dú)特優(yōu)勢得以發(fā)揮的重要保障和前提。在這方面，社會組織仍然有很長的路要走。

三、加強(qiáng)社會組織建設(shè)的對策分析

當(dāng)前，加強(qiáng)社會組織建設(shè)必須以去行政化為首要任務(wù)，協(xié)調(diào)官辦社會組織改革和民辦社會組織發(fā)展，探索社會組織各項(xiàng)功能全面均衡的發(fā)揮。同時，合理確定社會組織的登記注冊資格，不斷擴(kuò)大具有合法身份的社會組織增量，并逐步完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

第一，以加快官辦社會組織改革為主線，推進(jìn)社會組織去行政化進(jìn)程。從本質(zhì)上來看，官辦社會組織與民辦社會組織除了主辦機(jī)構(gòu)不同之外，在性質(zhì)、功能上基本相同。建立統(tǒng)一的制度體系，逐步淡化官辦社會組織的行政色彩，統(tǒng)籌二者協(xié)調(diào)發(fā)展，是促進(jìn)社會組織規(guī)范發(fā)展的重要內(nèi)容和方向。不僅如此，黨的十八屆三中全會還將去行政化改革擴(kuò)展至公辦事業(yè)單位，要求推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別，推動公辦事業(yè)單位去行政化。但是，官辦社會組織的去行政化并不是簡單剝離它們目前享有的行政級別、編制和財政支持，更重要的是改變原有的行政等級化組織結(jié)構(gòu)和行政指令化運(yùn)作模式，形成面向民間、服務(wù)公眾的核心理念，更好地履行和發(fā)揮自己本應(yīng)具備的社會功能。改革的路徑是轉(zhuǎn)變行政等級化的官僚組織模式為扁平化的組織結(jié)構(gòu)模式，在保留政府資金投入和工作人員原有工資、社保、待遇的基礎(chǔ)上，將行政級別改變?yōu)榉切姓C(jī)構(gòu)的職級制。唯有如此，官辦社團(tuán)組織才能逐步改變固有的行政思維和行政運(yùn)行模式。[8]北京等地將人民團(tuán)體等官辦社會團(tuán)體作為樞紐型社會組織，用以替代以往眾多的政府主管部門來管理和服務(wù)各類社會組織，創(chuàng)新官辦社會組織的運(yùn)作方式，在自上而下傳達(dá)貫徹上級指令的固有職能之外開辟了更大的活動空間，這不失為一種有益的嘗試。

第二，積極探索社會組織反映訴求、規(guī)范行為等功能的有效發(fā)揮。盡管社會組織類型多樣，但一般都是沿著爭取權(quán)利維護(hù)和慈善公益互益兩大主線發(fā)展起來的，[9]權(quán)利表達(dá)與維護(hù)始終是社會組織不可忽視的存在價值和意義所在。當(dāng)前我國深化改革的過程，也是利益格局不斷調(diào)整的過程，社會組織理應(yīng)作為集體化利益表達(dá)載體發(fā)揮應(yīng)有的作用促進(jìn)社會和諧，尤其是為利益相對受損群體發(fā)聲。一味回避該項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)不僅不利于社會組織的成長，也無助于降低因利益?zhèn)€體化無序表達(dá)帶來的危害公共安全、影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險。在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)條件下，可嘗試鼓勵一些社會組織在提供服務(wù)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)調(diào)查、權(quán)益維護(hù)等職能，作為第三方公共組織，成為保障弱勢群體合法權(quán)益的代理機(jī)構(gòu)。目前國內(nèi)一些地方的探索值得借鑒和推廣，例如，深圳市2008年出臺的《深圳市寶安區(qū)公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類民間組織培育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對社區(qū)維權(quán)類社會組織給予啟動經(jīng)費(fèi)、運(yùn)作資金等方面的支持，發(fā)揮了該類社會組織在調(diào)解勞資糾紛、維護(hù)外來務(wù)工人員合法權(quán)益等方面的作用。相比較很多在工商部門注冊、以企業(yè)身份運(yùn)作的維權(quán)類社會組織如番禺打工族文書處理服務(wù)部，深圳的社區(qū)維權(quán)機(jī)構(gòu)能夠取得合法身份并獲得官方資助是不小的突破。

第三，降低社會組織登記注冊準(zhǔn)入門檻，推廣備案制，盡可能多地將各類社會組織納入政府管轄視野范圍內(nèi)，并加大扶持力度。對于社會組織的登記注冊，不少學(xué)者提出建立備案登記、法人登記和公益法人登記三級準(zhǔn)入制度，[10][11]認(rèn)為這是比較合理的制度，有利于不同規(guī)模、類型的社會組織獲得不同層次的合法地位。目前針對城鄉(xiāng)社區(qū)基層社會組織的備案制已經(jīng)廣泛實(shí)行，成為常規(guī)登記制度的有益補(bǔ)充。而對于公益法人來說，稅收、財政等方面相關(guān)配套政策的建立也同樣重要。除了放寬準(zhǔn)入之外，政府還應(yīng)對社會組織加大扶持力度。從世界范圍內(nèi)來看，社會組織40%的資源來自政府資助，我國香港地區(qū)社會組織來源于政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)更是高達(dá)80%，[12]目前我國政府對社會組織的資助遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的比重。當(dāng)前應(yīng)著重扶持新生的民辦社會組織，采取多種措施予以支持。例如，通過政府購買服務(wù)、福彩金資助等方式，實(shí)現(xiàn)社會組織資助機(jī)制的多元化發(fā)展，并使其形成制度化；探索建立社會組織發(fā)展基金，用于支持城鄉(xiāng)基層公益服務(wù)類社會組織成長；把握社會組織的非營利性屬性與經(jīng)營活動之間的關(guān)系，鼓勵并監(jiān)督社會組織探索開展與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的合法經(jīng)營活動，以保證初創(chuàng)社會組織的日常運(yùn)作；等等。

第四，完善社會組織內(nèi)部治理，提高公信力。長期以來，行政力量不斷向社會組織滲透的原因之一是政府部門對社會組織的能力、信譽(yù)等存有疑慮，進(jìn)而頻繁地實(shí)施越界干預(yù)甚至代管，結(jié)果造成社會組織的制度建設(shè)嚴(yán)重不足，或是簡單模仿政府組織，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)、形成完善的治理機(jī)制是強(qiáng)化社會組織自身獨(dú)立治理主體地位的重要途徑。十八屆三中全會提出建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，也為社會組織的法人治理建設(shè)提供了思路。具備條件、具有一定影響力的社會組織可建立法人治理結(jié)構(gòu)。具體路徑是，在法律的框架下，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，使社會組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為獨(dú)立的法人主體。[13]唯有如此，才可能在身份、地位等方面與政府部門對等，形成相互合作的伙伴關(guān)系。完善的法人治理結(jié)構(gòu)對于推動社會組織尤其是民間自下而上產(chǎn)生的社會組織快速成長具有重要作用。在2013年四川雅安地震捐贈中，無業(yè)務(wù)主管單位、純粹民間生成的壹基金成為獲得捐贈數(shù)額最多的公益組織，超過傳統(tǒng)的官辦慈善組織。這一案例充分說明，組織內(nèi)部治理成熟，透明度高、專業(yè)性強(qiáng)，是民辦社會組織發(fā)展的核心競爭力，亦可供具有官方背景的社會組織借鑒。

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