天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

·學術熱點·

檢察權獨立運行保障機制研究
——以司法體制改革為視角

天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

黨的十八屆三中全會明確提出檢察體制改革，目的是為了糾正當前我國檢察機關存在的檢察權地方化和檢察一體化過度運用的問題，確保檢察機關外部獨立和內(nèi)部獨立，進而保障檢察權的良性運行。本文運用邏輯分析、實證研究等方法，以黨的十八屆三中全會提出的司法改革為切入點，在介紹當前我國檢察權運行的現(xiàn)狀的基礎上，詳細闡述黨的十八屆三中全會決定中為了保障檢察權獨立運行而建立的兩項制度：一方面，為了保障外部獨立，實行省級以下檢察機關人財物垂直管理制度；另一方面，為了保障內(nèi)部獨立，實行主任檢察官制度。

獨立；垂直管理；主任檢察官制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”、“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度”。由此確立了以保障檢察權獨立運行為目的，以建立省級以下檢察機關垂直管理和主任檢察官制度為手段的“一體兩翼”式的檢察體制改革布局。其著眼點正是當前我國檢察權內(nèi)外獨立皆受到限制的狀況，一方面，檢察一體化過度運用導致檢察權運行的類行政化，損害了檢察權中固有的司法屬性；另一方面，檢察機關人、財、物都依賴于地方黨政機關導致檢察權的地方化，干擾了檢察權的依法行使。

在檢察權內(nèi)外獨立皆受到限制的情況下，黨的十八屆三中全會提出的檢察制度改革可謂切中要害，然而上述制度設立的必要性和合理性何在，如何進行具體的體系設計，與現(xiàn)有的制度如何協(xié)調(diào)，這些都成為我們正確貫徹黨的十八屆三中全會精神首要解決的問題。本文正是在此基礎上展開討論的。

一、我國檢察獨立的現(xiàn)狀及原因分析

（一）我國檢察獨立的現(xiàn)狀——內(nèi)外獨立皆受限

1.外部不獨立

正如中央政法委書記孟建柱在2013年11月25日就如何貫徹黨的十八屆三中全會精神時所說，“近年來，社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權威”[1]。檢察權運行主要依據(jù)的是刑事訴訟法、民事訴訟法等全國普遍適用的法律，從這個意義上來說，檢察權可稱為中央事權。但由于我國省級以下檢察機關的主要領導是由地方黨委推薦并由地方人大或常委會選舉或任命產(chǎn)生，且地方檢察機關的財政主要由地方政府提供，而地方黨政機關和立法機關往往更著眼于本地區(qū)的利益，這就與檢察權的運行產(chǎn)生潛在的矛盾。一旦上述權力越過法律的界限干涉檢察權的運行時，檢察獨立便無法保證。

（1）部分地方黨委和人大對檢察獨立的干涉

我國是中國共產(chǎn)黨領導下的社會主義國家，在檢察工作領域堅持黨的領導，貫徹黨的路線、方針和政策是必需的。但這種領導應當是宏觀上的政治、思想和組織上的領導，黨委不能直接對具體案件作出批示和指示。與此相似，作為權力機關的人大及其常委會雖然對檢察院也有監(jiān)督權，但這種監(jiān)督也只能限于憲法和法律的規(guī)定，即選舉和任命檢察機關的檢察官、審核檢察機關的報告，這種監(jiān)督應當是整體上的、事后性的，而不能直接對檢察機關正在辦理的具體案件進行監(jiān)督。

然而，在司法實踐中，地方黨委和人大超越黨章和法律規(guī)定直接干涉檢察機關獨立辦案的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，特別是作為直接領導司法機關的政法委更是屢屢被曝出干涉檢察獨立的問題，如在轟動全國的“趙作海案”中，河南商丘市檢察機關本已發(fā)現(xiàn)該案證據(jù)不足，先后3次退回公安機關補充偵查，但為“平民憤”以維護穩(wěn)定，同時解決趙作海被超期羈押問題，商丘市政法委召集公檢法三機關開“協(xié)調(diào)會”，并在會上作出“20天內(nèi)起訴到法院”的決定。當?shù)貦z察機關依據(jù)該決定，在明知該案疑點重重的情況下依然向法院移送起訴，而法院也在“協(xié)調(diào)”之下對趙作海作出了有罪判決，最終釀成了一起冤案。

（2）地方政府對檢察權獨立運行的不當干涉

與黨的領導和人大監(jiān)督不同，依據(jù)憲法和法律，地方政府非但對檢察權的運行沒有任何合法施加影響的權力，反而應成為檢察權重點監(jiān)督的對象。然而，現(xiàn)實卻與憲法和法律規(guī)定背道而馳：一方面地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定的需要，干涉檢察機關對貪污瀆職案件的偵查或者指示檢察機關對某類案件從嚴、從快處理；另一方面，把檢察機關視為政府的一個組成部門，要求檢察機關直接參與到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展中去，分散了檢察官的精力而影響其自身的檢察業(yè)務，這使得本已缺兵少將的檢察機關雪上加霜，如我國河南項城市在《2013年度市直單位招商引資目標一覽表》明確給檢察院下達了3000萬元的招商指標[2]，這種現(xiàn)象在我國許多基層檢察院特別是偏遠地區(qū)的檢察院廣泛存在。

2.內(nèi)部不獨立

為了保證檢察機關的外部獨立，結(jié)合檢察權具有的行政性的特點，我國憲法、檢察官組織法等共同確立了檢察一體化體制。檢察一體化具有上命下從的特點，然而其決不能等同于上命下從，檢察權具有司法權屬性，而直接性、親歷性是司法的首要特點，這決定了必須給予辦理具體案件的檢察官一定的獨立權。

然而，現(xiàn)實中檢察權的運行卻與此大相徑庭。體現(xiàn)檢察權的司法屬性的檢察官獨立幾乎不存在，即使像公訴權這樣的典型的司法權遵從的仍是“具體辦案人承辦——部門負責人審核——檢察長或者檢委會決定”這樣的行政審批模式。在修改后的刑事訴訟法增加逮捕必要性審查、羈押必要性審查等相關制度致使檢察官的親歷性、決斷性更加重要的情況下，這種“審而不定、定而不審”的模式既影響了辦案效果和辦案效率，又打擊了檢察官辦案的積極性，不利于檢察事業(yè)的長期發(fā)展。

（二）影響檢察獨立問題產(chǎn)生的原因分析

1.檢察管理地方化——外部不獨立的歸結(jié)

影響檢察權外部獨立的原因很多，比如法制不健全、監(jiān)督不到位等，但最核心的仍是檢察管理的地方化，即長期以來我國檢察機關實際起作用的管理體制是以地方管理為主，以上級檢察院管理為輔的管理模式。

第一，在人事管理上，同級黨委是地方檢察機關主要干部的主管機關，上級檢察院是協(xié)管機關，檢察長、副檢察長的提名權也由同級黨委掌握，并經(jīng)同級人大選舉或人大常委會任命，所有的檢察官也必須經(jīng)同級人大常委會任命。上級檢察機關對下級檢察機關的干部管理只能起到一種最低限度的保障作用。

第二，一直以來，檢察機關都是實行“分級財政、分灶吃飯”的檢察經(jīng)費管理體制，即從中央至地方，各級檢察院的經(jīng)費開支均主要由當?shù)卣袚?，以財政預算撥款為主體，財政補助以及財政返還罰沒款為補充。上級檢察機關的撥款很少，而且具有很大的不確定性。

在人財物都歸地方管理的情況下，仍希望檢察機關像憲法規(guī)定的那樣依法獨立于地方黨委、人大和政府顯然是不切實際的?！翱梢哉f，當前妨害地方檢察機關依法獨立行使職權的最大障礙就是現(xiàn)行檢察體制對地方政權的過分依賴，這種過分依賴造成檢察權對地方政權的依附?！盵3]

2.檢察一體化的過度運用——內(nèi)部不獨立的根源

檢察權運行的特性要求檢察一體化，但這種一體化不同于完全上命下從的行政一體化，而是給予檢察官一定獨立權的一體化，特別是對于檢察權中的公訴、批捕等具有司法性質(zhì)的權力，更應保證檢察官的獨立性。這種一體與獨立之間的矛盾本來完全可以通過法律的明確規(guī)定予以化解，然而遺憾的是我國的憲法、檢察官組織法和刑事訴訟法等法律更多強調(diào)的是檢察權行使的整體性和檢察系統(tǒng)的行政性，比如《中華人民共和國憲法》第130條和《中華人民共和國檢察官組織法》第8條規(guī)定的主體都是“人民檢察院”，《中國人民共和國刑事訴訟法》在規(guī)定檢察權具體行使時，其表述的主體要么是“人民檢察院”，要么是“檢察長”或“檢委會”。由于具體案件中審查批捕、提起公訴、提起民行監(jiān)督等都是由檢察官辦理而并非由檢察長直接辦理，因此立法原意應當解釋為“不僅是檢察院整體的獨立行使職權、不受非法干涉，歸根到底也是檢察官個體的獨立行使職權、不受非法干涉”[4]。

與此實質(zhì)解釋不同的是，司法實務界對上述法律做了形式解釋，而且在此基礎上走的更遠。在檢察管理體制上，檢察官等級行政化非常突出，檢察官之上還有檢察官，具有行政職務的檢察官與沒有行政職務的檢察官對案件處理的作用力不同，較高級別的檢察官對案件有較大的決定權，而具體辦案的檢察官事實上處于操作員的地位。

二、省級以下檢察機關垂直管理制度

檢察權又被稱為“中央事權”，正因如此，為了保障檢察權的外部獨立，國家體制為單一制的國家基本上都規(guī)定檢察機關由中央直管，自上而下進行垂直管理，如日本的檢察機關由中央的最高檢察廳以及區(qū)域檢察廳形成檢察一體制度，法國三級檢察機關形成檢察一體制度。而聯(lián)邦制的國家，具有自治權的州實行的也是垂直管理，如美國和德國的州的檢察機關就如此。我國古代最類似于檢察機關的御史衙門，實行的一般也是自上而下的垂直管理制度。鑒于此，作為單一制國家，我國也應當實施由中央垂直管理的檢察制度，但正如中央政法委書記孟建所說，“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”[5]。因此，黨的十八屆三中全會提出建立“省級以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理制度”。

（一）制度的可行性分析

為了確保檢察權運行的外部獨立，建立省級以下檢察機關垂直管理是現(xiàn)實可行并能達到保障檢察權運行外部獨立的效果的，原因如下：

首先，在宏觀管理上，省級黨政機關與省級檢察院具有同質(zhì)性。中央以下黨政各級領導機關的職權是有層級差別的，這種不同與省級以下各個層級的檢察機關的工作規(guī)律有著某種契合性。省級黨政機關的職權主要有以下兩方面：貫徹執(zhí)行黨中央國務院的政策方針；根據(jù)本區(qū)域的具體情況，制定本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，部署本轄區(qū)內(nèi)各個區(qū)域的工作，指導、監(jiān)督下級黨政機關的職權行使情況。這些都是宏觀性和指導性的。而目前我國省級檢察院除了部分業(yè)務由自身直接行使外，大部分的業(yè)務是指導下級檢察院的工作，一方面依照最高人民檢察院的授權制定相關政策性文件，另一方面根據(jù)調(diào)研，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的檢察工作。這些權力同樣是宏觀性、指導性的，這點與省級黨政機關的權力行使的特點相似。與此相對的是，地級和縣級黨政機關宏觀調(diào)控的職能較為有限，其主要負責完成上級下達的任務和指示，執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，因此，地、縣級黨政機關做的事務較為具體。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，除刑事二審抗訴、民行監(jiān)督等部分職權需要由省級檢察院直接行使外，地、縣級檢察院承擔了絕大部分的檢察工作，由于權力行使的目標和方式等不盡相同，這些檢察機關不可避免的會與當?shù)氐狞h政機關發(fā)生摩擦。而在地、縣級的黨政機關對本地的檢察機關具有領導或者其他限制性的權力時，檢察獨立勢必受到影響。為了避免這種情況，構建由主要行使宏觀、指導性權力的省級黨委機關領導省級檢察院，省級政府為檢察機關提供財政支持，而省級以下檢察機關由省級檢察院統(tǒng)一領導的制度應該是各方面所易于接受的選擇。

其次，省級檢察院所處地位的獨特性以及具有統(tǒng)一管理的實踐性。一方面，省級檢察院處于最高人民檢察院與地、縣級檢察院之間的過渡地位，除了無司法解釋權之外，其在本區(qū)域內(nèi)的職權基本與最高人民檢察院相同，這有利于貫徹最高人民檢察院的有關規(guī)定，并指導、監(jiān)督下級檢察院的工作。另一方面，雖然現(xiàn)行的地、縣級檢察院人財物主要由同級地方黨委政府管理，但為了保障檢察權的獨立運行，各省級檢察院按照最高人民檢察院關于檢察改革的要求，在本轄區(qū)內(nèi)加大組織力度，對人事、財政、物質(zhì)裝備等領域的統(tǒng)一管理進行了許多探索，并且取得了一定的成效。如在干部人事管理方面，逐步建立了上級檢察院的檢察官從下級檢察院檢察官中遴選，上級檢察院選派優(yōu)秀干部到下級檢察院擔任領導職務的制度。

最后，政府部門省級以下垂直管理提供了可以借鑒的參考。進入20世紀90年代以后，為了應對中央與地方關系的調(diào)整，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，在逐步推行中央某些特殊部門如海關、國稅、金融等垂直管理的同時，也開始實行省級“條條”部門的垂直管理，這些部門一般來說上下業(yè)務性較強或者具有較強的執(zhí)法權。有些部門在實行垂直管理的內(nèi)容上較為徹底，不僅在干部管理、人員編制、機構設置而且在財政與經(jīng)費、黨組織關系、紀檢監(jiān)察上都由上級統(tǒng)一管理[6]。實行垂直管理后，較為有效的抵御了地方保護主義，維護了市場秩序，創(chuàng)建了較為統(tǒng)一的市場環(huán)境。這與檢察機關為了保障獨立、公平、統(tǒng)一的適用我國刑法、刑事訴訟法等相關法律而垂直管理相一致，也為此制度的實施提供了參考。

（二）制度的內(nèi)容

根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的規(guī)定，省級以下垂直管理的內(nèi)容應當指的是對人事、財務和設施裝備的管理。

1.人事管理

在新中國的檢察史中，曾經(jīng)兩次存在檢察機關中央垂直管理制度，分別為1949年到1951年檢察機關建立初期以及1954年到1979年這段時間。該制度之所以最終被雙重管理制度所取代，原因雖然很多，但檢察系統(tǒng)內(nèi)部用人權的歸屬之爭是重點[7]?？梢哉f，加強上級檢察院對下級檢察院的人事管理，是省級以下檢察機關實行垂直管理體制的核心，但同時也是該管理體制設計中最困難的地方。人事管理主要涉及機構編制管理、干部管理兩個方面，而這需要改變省級以下地方黨委、人大和政府對本級檢察院的人事管理權。

（1）機構編制管理

檢察機關的機構編制管理包括內(nèi)設機構管理以及人員編制管理兩個方面。雖然根據(jù)憲法的規(guī)定，由人大產(chǎn)生的“一府兩院”應處于平行的地位，然而，由于我國特殊的政治體制，地方各級檢察機關的機構編制由地方黨委領導的地方編制委員會予以管理，其法律依據(jù)則是國務院頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。如在編制管理方面，該條例第17條規(guī)定：“根據(jù)工作需要，國務院機構編制管理機關報經(jīng)國務院批準，可以在地方行政編制總額內(nèi)對特定的行政機構的行政編制實行專項管理”，這里的專項管理的對象指的就是包括檢察機關在內(nèi)的政法專項編制。

第一，對于機構設置管理，根據(jù)《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，地方檢察機關要設立或者變更某個業(yè)務機構，必須報本級地方編制部門進行審查批準，地方編制管理部門因考慮各部門之間的平衡，即使上級檢察機關要求設立的機構，也不一定批準。而檢察機關將要進行的檢察制度改革如檢察人員分類管理制度、主任檢察官制度等往往都涉及到內(nèi)部機構的增添、變更、合并或削減，在此情況下，上述規(guī)定既不利于檢察機關獨立行使檢察權也阻礙了司法改革的進程。根據(jù)《中國人民共和國人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，“最高人民檢察院根據(jù)需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構”。從該規(guī)定的精神實質(zhì)來看，檢察機關內(nèi)設機構設置的管理權應當由最高人民檢察院行使。因此，在最高人民檢察院對現(xiàn)行的機構設置進行改革之前，地、縣級檢察院的內(nèi)設機構設立、合并、撤銷等，應當由最高人民檢察院授權給省級檢察機關,由省級檢察機關提出申請，報省級機構編制委員會批準。

第二，對于人員編制管理，雖然根據(jù)檢察官法、公務員法等相關規(guī)定，檢察人員編制應當包括檢察官編制、公務員編制、地方事業(yè)單位編制三個方面，但由于檢察官編制仍處于過渡階段，其與公務員編制并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，因此，事實上存在的仍是后兩種編制。其中，公務員編制屬于政法專項編制，由最高人民檢察院與中央機構編制委員會等相關部門協(xié)商后確定人員總數(shù)，然后根據(jù)各省的具體情況予以分配。鑒于公務員編制最終仍是由地方各級機構編制委員會管理，歸屬于地方行政編制，而根據(jù)《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第18條的規(guī)定“地方各級人民政府根據(jù)調(diào)整職責的需要，可以在行政編制總額內(nèi)調(diào)整本級人民政府有關部門的行政編制”，因此，實踐中出現(xiàn)了一些地方占用檢察編制的狀況，導致一些基層檢察院出現(xiàn)人少案多的矛盾。省級以下垂直管理應當改變這種狀況，檢察人員編制的管理權，應統(tǒng)一收歸省一級編制委員會行使。地、縣級檢察機關的所有人員編制應由省級編制部門會同省級檢察院核定和下達，省級檢察院的人員編制，由省級編制部門根據(jù)最高人民檢察院與中央相關機關確定的數(shù)目予以核定和管理。地市、縣級檢察院的編制則由省級檢察院根據(jù)各地、縣的具體情況，在省檢察院總編制的范圍內(nèi)，經(jīng)同級組織部門、編制部門同意后，予以確定。

（2）干部管理

地、縣級檢察機關的檢察工作人員大致可以分為檢察長、副檢察長、黨組委員、檢委會委員、檢察員、助理檢察員以及其他檢察輔助和司法行政人員。這其中許多人可能具有雙重或者多重身份，比如副檢察長既是黨組成員又是檢委會委員。根據(jù)《中華人民共和國檢察官法》第12條的規(guī)定，地方各級檢察機關的檢察長由同級人大選舉，副檢察長、檢委會委員等由同級人大常委會任命，由于檢察長、副檢察長、檢委會委員等同時又可能是黨組成員，而根據(jù)黨章第47條的規(guī)定，“黨組成員，由批準成立黨組的黨組織決定”，因此，上述人員又由同級黨委決定。根據(jù)黨管干部原則，地、縣級檢察機關內(nèi)部，黨組成員可以決定某些級別以下的干部的升遷，更高級別的干部則必須經(jīng)過同級黨委的組織部門批準，以天津市某基層檢察院為例，一般來說副處級以上的職位的任命必須經(jīng)同級黨委組織部門任命。而即使是由院黨組任命的干部也要到同級政府人事部門備案，否則，就無法保證其職級、待遇等。由此可見，要實現(xiàn)省級檢察機關對下級檢察機關的干部管理，必須處理好省級以下檢察機關與同級黨委、人大、政府之間的關系。對此，本文認為應當從以下幾方面進行設計：

第一，改善省級以下檢察機關與地方黨委之間的關系。

正如習近平總書記在2014年中央政法會議上所強調(diào)的：“政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅持黨的領導。既要堅持黨對政法工作的領導不動搖,又要加強和改善黨對政法工作的領導,不斷提高黨領導政法工作能力和水平?！眻猿贮h的領導是檢察機關實行省級以下垂直管理的基礎，在此前提下，改變現(xiàn)有的同級黨委領導的體制，保障檢察機關更加獨立的行使檢察權。

為此，應改變現(xiàn)行的省級以下檢察機關三級黨組的設置，在省級檢察院和地市級檢察院設立黨委，確立由省級檢察院黨委領導地市級檢察院黨委，地市級檢察院黨委領導縣級檢察院黨組，地、縣級檢察院同級的黨委輔助領導的體制。如此設置理由如下：第一，由于省級檢察機關黨委仍然受同級黨委領導，如此設置并不違背黨管干部的原則。如上文所述，省級黨委對省級檢察機關的領導一般都是宏觀的、政治上的領導，并不會干涉檢察機關具體的案件；第二，省級檢察機關黨委主要領導一般都由檢察長、副檢察長或檢委會委員擔任，而這些人都非常熟悉檢察事務，更利于檢察權的獨立、正確運行；第三，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第48條的規(guī)定，“對下屬單位實行集中統(tǒng)一領導的國家工作部門可以建立黨委”，黨員在100人以上的黨組織理論上便可成立黨委，無論是省級檢察院還是地市級檢察院，其管理的黨員顯然都滿足上述要求。

第二，理清省級以下檢察機關與地方人大的關系。

根據(jù)憲法、檢察官法的規(guī)定，省級以下檢察機關的檢察官包括檢察長和副檢察長都由同級人大或其常委會選舉或任命產(chǎn)生，其中檢察長還要經(jīng)上級檢察院檢察長提請同級人大常委會批準。那么在省級以下檢察院實行垂直管理的情況下，地、縣級檢察院中檢察官的任免是否仍由同級人大選舉或任命呢？對此，本文認為實行省級以下垂直管理后，地、縣級檢察院的檢察官都應當由上級檢察院提請本級人大常委會任命。理由如下：第一，現(xiàn)行法律關于檢察院檢察長經(jīng)人大選舉或罷免之后還要經(jīng)上級檢察院檢察長報本級人大常委會批準的規(guī)定在法理上是值得懷疑的，因為上下級人大之間只具有監(jiān)督和被監(jiān)督關系，并非領導關系。之所以如此規(guī)定，其原因只能解釋為防止下級人大任意罷免地方檢察長，從而干涉檢察權的獨立運行。既然如此，為了檢察權的獨立運行，應當將上述規(guī)定貫徹到底，即下級的所有檢察官都應當由上級人大常委會任命。第二，如上文所述，地、縣級檢察院黨委委員或黨組的成員由上級檢察院黨委任命，而黨委委員或黨組成員一般都包括檢察長、副檢察長或部分檢委會委員，在此情況下，仍由同級人大常委會任命就可能在權力層級上不相匹配，容易出現(xiàn)沖突的情況。第三，盡管當前人大及常委會對同級檢察院的人事任命干預的較少，但其前提是在檢察院仍是由同級地方黨委領導的情況下，同級人大及常委會沒有機會干涉。如果改變這種狀況，人大或常委會干涉同級檢察院人事任命的情況就有更大的出現(xiàn)可能性。垂直領導作為一種新的制度，應該有一定的預見性和超前性。第四，從世界范圍內(nèi)來看，為了保障檢察官的獨立性，許多國家對檢察官的選任都采取了嚴格的形式，比如美國許多州的檢察官采用的是選舉制，法國所有的檢察官都必須經(jīng)過司法部長推薦，由總統(tǒng)任命[8]。

第三，協(xié)調(diào)省級以下檢察機關與地方政府的關系。

根據(jù)規(guī)定，地方政府對檢察院的人事管理沒有決定權。然而，由于現(xiàn)行檢察機關工作人員屬于公務員編制或?qū)儆谑聵I(yè)單位編制，且其工資、待遇等由地方政府承擔，因此，一方面，上述人員的招錄都由地方政府的公務員管理部門負責，另一方面，檢察機關工作人員的職務、級別等某些變動必須到當?shù)毓珓諉T局備案，只有如此，才能保證相應的待遇。在此，就可能有影響地方檢察機關獨立運行情況的出現(xiàn)，如檢察機關任命的人員無法備案進而導致相應的工資、福利等待遇無法提升的問題。為此，在實行省級以下垂直管理之后，相應的，一方面應當由省級檢察院根據(jù)各市縣院的編制情況和業(yè)務需要，確定其招錄人數(shù)并統(tǒng)一負責本轄區(qū)內(nèi)新進檢察工作人員的招錄，另一方面，改變現(xiàn)有的備案制度，下級檢察院的工作人員報上級檢察院備案。

2.財物管理

這里的“財物”包括檢察機關人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費以及基礎設施和裝備費用，現(xiàn)階段上述費用主要是由地方檢察機關所在地的同級政府提供的。那么省級以下檢察機關實行垂直管理以后上述費用該由哪級政府承擔、如何承擔呢？

其實，這個問題自1994年我國實行分稅制之后便引起了各方面的討論。有人認為，上述經(jīng)費應由中央統(tǒng)一負擔，理由有三點：第一，檢察權屬于中央事權；第二，分稅制后，中央的財政收入遠遠高于地方政府，具有更強的負擔能力；第三，地方檢察機關的財政支出主要由地方政府負擔容易導致檢察機關受制于地方政府，影響檢察權的獨立運行。本文認為，這種觀點基本上是成立的，但鑒于我國現(xiàn)階段的國情，在檢察機關未實行中央垂直管理而只是省級以下檢察機關垂直管理的情況下，可以考慮建立下列財物管理制度：首先，由中央財政負擔全國檢察機關的基礎設施和裝備設施的費用，并統(tǒng)一發(fā)放到省級政府；其次，對于經(jīng)濟不發(fā)達的西部省份，由于省級財政的支付能力大大高于各市縣，因此，由省級財政承擔全省檢察機關的其他費用；最后，在東部沿海經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，檢察機關的經(jīng)費可以由省級政府與地、縣級政府共同分擔，但要制定嚴格的財政供應制度，使這些地方的檢察經(jīng)費的供給依據(jù)相關的規(guī)章制度，而不能依據(jù)個別人的意志隨意更改。

三、主任檢察官制度

所謂主任檢察官制，是指在檢察業(yè)務部門設若干主任檢察官，以其為辦案組織的負責人并對案件辦理負主要責任的制度。最高人民檢察院于2013年12月公布了《檢察官辦案責任制改革試點方案》，計劃從2014年1月到2014年12月在全國7個省份17個檢察院試點檢察官辦案責任制，即主任檢察官制。

（一）主任檢察官制的合法性分析

如上文所述，我國憲法、檢察官組織法以及三大訴訟法都規(guī)定人民檢察院為檢察權的行使主體，而具體案件的決定權由檢察長或檢委會行使，上述法律中幾乎沒有“檢察官”的身影，在此情況下，主任檢察官制是否與上述法律相沖突便成了首要問題。對此，本文認為，主任檢察官制度與現(xiàn)有的法律并不存在根本矛盾。原因如下：

首先，《中國人民共和國檢察官法》第2條規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員”，第6條規(guī)定檢察官的職責為依法進行法律監(jiān)督、代表國家公訴等，第9條規(guī)定檢察官享有“履行檢察官職責應當具有的職權和工作條件”的權利，以上三條為主任檢察官制提供了法律依據(jù)，即檢察官依法享有對案件的決定權。

其次，雖然憲法、檢察院組織法和三大訴訟法規(guī)定的行使檢察權的主體為人民檢察院，但一方面檢察機關作為擬制的法人其本身并不能直接辦理案件，具體案件仍為檢察官辦理；另一方面，“檢察官行使檢察權，仍然以檢察院的名義整體對外，權力行使的具體方式并未導致權力主體的變更”[9]，這與即使法院由法官作出判決，其對外權力行使的機關仍為人民法院，并未否認法官的獨立性一樣。

最后，主辦檢察官制度與“檢察長統(tǒng)一領導人民檢察院的工作”并不矛盾。一方面主任檢察官制度是以堅持檢察機關的領導體制和檢察一體化為基礎和前提的，并沒有賦予主任檢察官獨立的訴訟主體地位，上級的命令除了明顯違法的除外，主任檢察官仍然要遵從；另一方面，主任檢察官對案件的決定權來源于檢察長的授權，檢察長不僅可以改變主任檢察官的決定而且還可以撤銷授權[10]。

（二）主任檢察官制的制度框架

根據(jù)《檢察官辦案責任制改革試點方案》以及上海、湖北等地的實踐，主任檢察官制應包括以下五方面的內(nèi)容：主任檢察官的機構設置，主任檢察官的權限，主任檢察官的產(chǎn)生方式，主任檢察官的職業(yè)保障以及對主任檢察官的監(jiān)督制約。

1.主任檢察官制的機構設置

第一，由于主任檢察官制的核心價值在于增強檢察官辦案的獨立性，因此，并非所有的檢察業(yè)務都需要實行主任檢察官制，只有檢察權中具有司法性質(zhì)的權力如公訴權、偵查監(jiān)督權等才需要實行此制度，典型的具有行政性的反貪、反瀆等業(yè)務不需要建立此制度。

第二，在上述具有司法性質(zhì)的業(yè)務中確立主任檢察官制度之后，其將成為檢察機關最基本的辦案單位，而上述業(yè)務的本質(zhì)特點要求該辦案單位具有一定的靈活性，“既要體現(xiàn)檢察辦案的效力性，又要彰顯檢察工作的公正性和準確性”，因此，必須建立一個與法院的合議制和獨任制相似的制度模式，遇到疑難問題時可以由多名檢察官參與討論，而對于簡單問題則可以由某個檢察官獨自辦理。對此，建立主任檢察官辦公室是一個不錯的選擇。

第三，主任檢察官辦公室作為基本的辦案組，其配置應為主任檢察官+其他檢察官+檢察輔助人員，其中主任檢察官為該辦案組的負責人，對檢察長授權的案件有決定權，并且承擔相應的責任。至于檢察辦公室具體的人員組成，可以有三種形式：一是由固定的辦案人員組成，由主任檢察官配備若干檢察官和檢察輔助人員；二是臨時辦案組形式，辦案組成員不固定，承辦不同的案件可進行不同的人員組合，由若干檢察人員，包括承辦其不同業(yè)務的主任檢察官組成辦案組，并明確具體承辦案件的主辦檢察官；三是臨時指派辦案形式。將除主任檢察官以外的檢察官、檢察輔助人員歸口案件管理部門集中統(tǒng)一管理，形成人力資源庫，根據(jù)不同的案件，臨時指派其協(xié)助主任檢察官工作[11]。第一種方式仍然維持了以前的檢察業(yè)務分工，不同業(yè)務的主任檢察官辦理不同類型的案件，這有利于辦案組之間的協(xié)調(diào)配合，形成高、精、尖的業(yè)務團隊，對原來的機構設置沖擊較小，檢察人員豐富、各科室配置和業(yè)務較為均衡的檢察院采取這種方式較為合理。后兩種形式更有靈活性和針對性，特別對于檢察人員短缺的檢察機關采用這種方式更能達到人才的充分利用，但其打破了業(yè)務之間的界限，對檢察人員的綜合素質(zhì)有了更高的要求。

第四，設立主任檢察官辦公室就涉及到與檢察人員分類管理制度以及當前檢察機關內(nèi)部機構的設置的關系問題。一方面，主任檢察官制無論采取上述三種哪一種形式，都是以檢察人員實施分類管理為基礎的，因此，在實施主任檢察官制之前，必須將全體檢察人員按照檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員進行分類。其實2013年3月中央組織部和最高人民檢察院就印發(fā)了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，明確了上述三類人員分類的標準、業(yè)務范圍、人員比例、管理方式和交流機制，這無疑更有利于將來實行主任檢察官制。另一方面，在現(xiàn)有法律規(guī)定且社會又認同檢察機關內(nèi)部的廳、處、科（室）機構設置的情況下，如何理清主任檢察官辦公室的定位便至關重要，對此，本文認為要把握兩點：一是要對內(nèi)設機構進行改革，減少內(nèi)設機構的數(shù)量，條件成熟的地區(qū)可以撤銷科室；二是明確科室的領導與主任檢察官的界限，科室領導只負責本科室內(nèi)的行政和協(xié)調(diào)事務，主任檢察官才有在法律范圍內(nèi)決定案件的權力。

2.主任檢察官的權限

主任檢察官制是對檢察權的重新配置，其實施的關鍵在于“放權于檢察官“，賦予主任檢察官在案件處理上的充分的權力?！皬睦碚撋现v，放權的范圍可以概括為案件處理權和業(yè)務管理權”[12]，前者涉及到主任檢察官與檢察長的權限劃分，而后者則涉及到其與內(nèi)設機構負責人（科長、處長）的權限劃分。

首先，檢察院實行的是檢察長領導體制，因此，在現(xiàn)有法律尚未修改的情況下，主任檢察官的權力只能來自于檢察長的授權。對于法律（不包括司法解釋）明確規(guī)定必須由檢察長或者檢委會行使的權力，必須由檢察長或檢委會行使，如刑事訴訟法第3條關于檢察人員回避的規(guī)定以及第87條關于審查批準逮捕的規(guī)定。對于法律沒有明確規(guī)定必須由檢察長行使的權力，則要綜合分析該權力的性質(zhì)，如果該權力具有監(jiān)督性質(zhì)或者相關行為和決定會影響其他執(zhí)法司法機關的職權的，也應當由檢察長或者檢委會行使，比如民事抗訴的決定、認為監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)臅嬉庖娨约皩?、法院以及刑罰執(zhí)行機關的重大違法行為提出書面意見等。對于上述之外的其他權力則可以授權主任檢察官獨立決定。

其次，為了獨立行使上述決定權，主任檢察官必須具有一定的業(yè)務管理權，如組織、指導、督促、檢查本辦案組的辦案工作，核準、簽發(fā)有關的法律文書，協(xié)調(diào)與本案有關的事宜。這就必須改變《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中關于“由辦案人員提出意見，部門負責人審核，檢察長決定”的審批程序，也相應的限縮部門負責人的權力，主任檢察官制下部門負責人的權力限于日常的行政管理以及部門協(xié)調(diào)事務，比如根據(jù)主任檢察官的提請，組織本部門的主任檢察官對疑難案件進行討論等。

最后，必須實現(xiàn)權責統(tǒng)一。由主任檢察官行使的權力，其對該決定承擔相應的責任；由檢察長或者檢委會行使的權力，此時負責辦案的主任檢察官只對呈報審批的案件的事實和證據(jù)負責，對最終的決定不承擔責任；如果檢察長或者檢委會部分或者全部改變主任檢察官的決定的，主任檢察官對改變的決定不承擔責任。

3.主任檢察官的產(chǎn)生方式、職業(yè)保障和監(jiān)督制約

第一，選優(yōu)配強主任檢察官是決定主任檢察官制成效好壞的關鍵。在選配條件方面，原則上應是具有一定的工作年限、深厚的法律功底、突出的工作實績的檢察員，但“政治過硬、業(yè)務精通、綜合能力強、作風優(yōu)良的助理檢察員也可以選配為主任檢察官”[13]；在選配程序方面，應當堅持黨管干部的原則和競爭擇優(yōu)的辦法，按個人申報、部門推薦和黨組討論決定的方式產(chǎn)生出主任檢察官；在任期和考核上，考慮到主任檢察官的特殊性，一般兩年期限較為合適，建立主任檢察官檔案，在兩年期間內(nèi)每年從執(zhí)法數(shù)量、質(zhì)量、效率、遵守紀律等檢察業(yè)績方面對其進行考核，考核的結(jié)果作為主任檢察官評先推優(yōu)、晉升、續(xù)任和免除任職資格的重要依據(jù)。

第二，主任檢察官理應享有職業(yè)待遇和發(fā)展前景的雙方面的保障，這是由主任檢察官所享有的權力和所承擔的責任決定的。職業(yè)保障應包括兩方面的內(nèi)容：一是待遇上的保障，主任檢察官應享有一定的崗位津貼，同時，沒有擔任部門負責人的主任檢察官應享有不低于部門副職的待遇，且任職滿一定期限的主任檢察官應優(yōu)先晉升檢察官職務級別，以天津市某基層檢察院為例，如果公訴部門的主任檢察官并非公訴科科長或副科長的，那么其待遇應不低于副科級，且在同等條件下，可優(yōu)先提升為副處級檢察員。二是發(fā)展前景方面，主任檢察官在盡職晉級時，也應獲得較其他檢察人員更為優(yōu)先的機會，對于擔任主任檢察官的助理檢察員，如果考核合格的，可以優(yōu)先任命其為檢察員。

第三，主任檢察官制是建立在信托放權基礎上的改革舉措，與授權相對應的是加強對權力的監(jiān)督。鑒于主任檢察官權力的特殊性，應建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，即時監(jiān)督與全程監(jiān)督配套的監(jiān)督機制。首先，通過內(nèi)部文件等形式明確主任檢察官與檢察長、部門負責人的權限劃分，明確主任檢察官的權力來源于檢察長的授權，檢察長可以改變其決定；辦案流程，明確部門負責人可以將自己或檢察官會議的不同意見呈報檢察長。其次，明確主任檢察官與其辦案組成員之間的關系，主任檢察官負責組織、指導、監(jiān)督該團隊的工作，并對結(jié)果承擔責任，其有權向檢察長或者部門負責人更換團隊成員，相應的，對于主任檢察官的違法行為，辦案團隊成員可以向檢察長舉報。最后，加強案件管理和紀檢部門的監(jiān)督，既要確保嚴格、正確的運用檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，完善備案制度，又要強化紀檢的專門監(jiān)督，切實實行主任檢察官辦案終身責任制。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在檢察體制改革方面形成了“一體兩翼”式格局：以保障檢察權的獨立運行為主體，以省級以下檢察機關垂直管理制度和主任檢察官制度為兩翼。兩翼能否齊飛決定了檢察權能否獨立運行，進而影響著司法體制改革的成敗。這就要求上述兩種制度必須符合我國國情，具有現(xiàn)實的可操作性：一方面改善黨的領導和人大監(jiān)督，協(xié)調(diào)好與同級政府的關系，避免地方同級黨委、人大和政府的不當干涉，保障檢察權對外獨立；另一方面，突出檢察權的司法權屬性，建立檢察官自己決定、自負其責的權力運行體制，避免檢察權的行政化運行，保障檢察權的外部獨立。

[1][5]孟建柱.深化司法體制改革[N].人民日報，2013-11-25.

[2]周伊.河南項城法院參與3億元招商項目[EB OL].網(wǎng)址：http://news.wmxa.cn/n/201312/52261.html2013-12-07.

[3]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.372.

[4]李美蓉.論檢察一體原則——以檢察一體不同于行政一體為視角[J].中國檢察官，2011，（7）.

[6]郝國慶，王楓云.我國政府垂直管理體制趨強的原因和利弊分析[J].行政論叢，2002，（1）.

[7]鄒緋箭,邵暉.“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關系構建[J].中國刑事法雜志，2013，（8）.

[8]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.380-382.

[9][10][11]鄭青.對主辦檢察官辦案責任制的幾點思考[J].人民檢察，2013，（23）.

[12]余雙彪.論主訴檢察官辦案責任制[J].人民檢察，2013，（17）.

[13]徐漢明，金鑫.主辦檢察官負責制的框架設計與核心要素[J].人民檢察，2013，（19）.

Study on Independent Guarantee Mechanism of Procuratorial Power——Fromthe Perspective ofthe Reformofthe Judicial Systemofthe Third PlenarySession ofthe 18th Central

Committee ofCommunist PartyofChina Research Group ofPeople's Procuratorate ofXiqingDistrict ofTianjin
(People's Procuratorate of Xiqing District of Tianjin,Tiaanjin 300380,China）

The third plenarysession ofthe 18th Central Committee of Communist Party of China proposed the procuratorial reform explicitly,in order to correct the existing problems of the localization of the prosecutorial power and the excessive use of the procuratorial integration,ensuring external and internal independence of procuratorial organs,to guarantee the benign operation of procuratorial power.The group,with the methods of logical analysis and empirical study,taking the judicial reform proposed in the third plenary session of the 18th Central Committee ofCommunist PartyofChina as the breakthrough point,based on the present situation ofthe procuratorial power operation,describes twosystems established toguarantee the independent operation ofprosecutorial power:on the one hand,in order toguarantee the external independence,the vertical management system on people,property,fabric of the procuratorial organs at and belowthe provincial level should be established;on the other hand,in order to guarantee the internal independence,the chief prosecutor system should be established.

independence;vertical management;chiefprosecutor system

D926.3

A

1674-828X（2014）02-0050-09

（責任編輯：郭鵬）

2014-02-06

課題組組長：于緒芬，天津市西青區(qū)檢察院紀檢組長，主要從事檢察學研究。

課題組成員：左杰，西青區(qū)檢察院公訴科科長，主要從事刑法學、檢察學研究；

張繼峰，西青區(qū)檢察院書記員，主要從事刑法學研究；

張學麗，西青區(qū)檢察院研究室副主任，主要從事檢察學研究；

李曉旭，西青區(qū)檢察院助理檢察員，主要從事刑事訴訟法學研究；

李剛，西青區(qū)檢察院助理檢察員，主要從事檢察學研究。