趙文龍

試論重慶農業(yè)保險發(fā)展路徑

趙文龍

農業(yè)保險作為農業(yè)風險防控體系建設的重要組成部分，對于推進農業(yè)現代化具有重要意義，是抵御各種災害風險、穩(wěn)定農民收入、促進農村和諧的重要保障。近年來，重慶農業(yè)保險發(fā)展取得了一定成效，呈現出業(yè)務規(guī)模穩(wěn)步增長、保障范圍持續(xù)擴大、覆蓋區(qū)域不斷拓展、補貼險種逐步增加、服務體系日趨完善的良好態(tài)勢。但是，橫向比較來看，當前重慶農業(yè)保險在完善重慶農業(yè)保障體系中的作用尚未充分發(fā)揮，明顯滯后于江蘇、浙江、四川等其他省份。因此，迫切需要研究借鑒國內發(fā)展較為成功的幾種典型農業(yè)保險發(fā)展模式，分析制約重慶農業(yè)保險發(fā)展的因素，尋求一條適合重慶農業(yè)保險健康快速發(fā)展的有效路徑。

一、國內典型的農業(yè)保險發(fā)展模式比較

2007年，我國啟動政策性農業(yè)保險試點。此后各地積極探索農業(yè)保險發(fā)展路徑，目前已涌現出5種具有典型意義的發(fā)展模式：政府與保險公司聯辦共保的江蘇模式、政府支持下共保體經營的浙江模式、政府支持聯合專業(yè)農業(yè)保險公司經營的上海模式、政府支持配套相互制保險公司經營的黑龍江模式、政府引導加商業(yè)保險公司市場化運作的北京模式。本文將重點研究以普通保險公司作為經辦主體的三種模式。

（一）江蘇模式：政府與保險公司聯辦共保

按照“政府推動、商業(yè)運作、節(jié)余滾存、風險共擔”的原則，由政府和保險公司簽訂合作協議，聯辦共保。政府負責組織推動，提供保費補貼，并協助收取保費和理賠。保險公司負責專業(yè)化管理和運作。政府和保險公司分別設立農業(yè)保險專門賬戶，保費收入按比例（2012年是5∶5）分別入賬管理，并按相同比例承擔保險責任。結清賠款后，政府部分的結余留作地方政府農業(yè)風險準備基金；保險公司部分的結余，按照相關規(guī)定提取風險準備金和購買再保險。

優(yōu)點：一是保險公司與政府部門聯動協作，實現相關資源共享、人員統一調度、工作統一安排、獎酬統一考核，形成推動農業(yè)保險發(fā)展的合力；二是政府職責和保險公司利益得到較好結合，既發(fā)揮政府部門主導農業(yè)保險發(fā)展的作用，又充分調動保險公司參與經營的積極性；三是政府設立農業(yè)風險基金，能夠在較大范圍內分散農業(yè)大災風險。

缺點：一是政府部門介入農業(yè)保險具體業(yè)務承辦，影響市場公平；二是在地方財力普遍緊張的情況下，農業(yè)風險準備基金賠付職責的履行和持續(xù)性較難得到切實保證。

（二）浙江模式：政府支持+共保體經營

按照“政府推動、農戶自愿、市場運作”的原則，在浙江保監(jiān)局指導下，浙江財產保險公司組成省政策性農業(yè)保險共保體，實施共保經營。共保體按照“單獨建賬、封閉運行、逐年滾動、以豐補歉”的原則，主要經營具有全省普適性的國家和省定品種，實行獨立核算、盈利共享、風險共擔。受共保體委托，首席承保的商業(yè)保險公司承擔具體經營業(yè)務。省財政對參保政策性農險的農戶給予45%～90%的保費補貼。同時，建立全省政策性農業(yè)保險巨災責任5倍封頂方案，在各縣（市、區(qū)）農業(yè)保險賠款總額超過當年農業(yè)保險保費5倍的情況下，實行先預攤、再年度結算的辦法。

優(yōu)點：一是采取市場運作、財政兜底的方式，可以充分利用現有保險資源，依托政府信譽開展業(yè)務，降低運行成本。二是組成共保體聯合經營，降低獨家承保的風險，提高化解巨災風險的承受能力。

缺點：一是共保體經營以保大災、保大戶、保主要品種為重點，承保范圍較小，不能滿足多樣化、多層次的農業(yè)保障需求。二是共保體不利于通過市場差異化競爭提升農業(yè)保險服務水平。三是政府承擔超賠責任較重，沒有財力支撐的政府在出現巨災后，會面臨難以承擔巨額賠款的較大風險。

（三）北京模式：政府支持+商業(yè)保險公司市場化運作

按照“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”的原則，由商業(yè)保險公司通過市場競爭參與經辦農業(yè)保險。政府給予農業(yè)保險適當的保費補貼和經營管理費用補貼。其中，市財政補貼農民保費50%，各區(qū)縣財政結合實際累加補貼20%～30%不等；同時，按比例給予保險公司一定經營管理費用補貼。保險公司按照“單獨立賬、單獨核算”的原則，管理農業(yè)保險業(yè)務，實行“自主經營、自負盈虧”。為應對農業(yè)大災超賠風險，北京市財政直接撥付資金購買農業(yè)再保險。對于賠付率160%以下的風險，由保險公司承擔賠償責任；賠付率超過160%的風險，政府承擔剩余賠付責任。

優(yōu)點：一是充分利用商業(yè)保險公司現有的機構、專業(yè)人才資源和保險經驗，避免政府重設農險機構的負擔。二是允許多家保險公司在同一區(qū)域開展農險業(yè)務競爭，有助于提升保險服務水平。三是建立由財政支持的農業(yè)保險超賠分擔機制，有利于調動保險公司參與農險的積極性，分散農業(yè)巨災風險。

缺點：一是商業(yè)保險公司追求盈利的本質與農業(yè)保險的公益性存在一定沖突，可能引發(fā)道德風險。二是政府補貼乏力和農民投保能力弱制約業(yè)務發(fā)展。三是農險超賠機制的持續(xù)運行需要雄厚的政府財力支撐。

二、重慶農業(yè)保險發(fā)展面臨的主要制約因素

（一）政府支持力度有待提升

政府的政策支持力度和財力支撐強度，決定了農業(yè)保險發(fā)展水平的高低。從政策支持上看，近年江蘇、浙江、北京、廣東、陜西、四川等地方政府都對做好農業(yè)保險工作專門下發(fā)綜合性指導文件，尤其是江蘇省政府，幾乎每年都出臺專門文件，從總體要求、工作要點和組織領導等方面對當年的農險工作作出統一部署。雖然重慶市政府也高度重視農險工作，2013年初出臺了《關于加快推進農業(yè)保險工作的通知》，但在實踐中對重慶農業(yè)保險的具體發(fā)展路徑仍有待進一步清晰規(guī)劃，還需對貫徹通知要求提出有效的政策和新的舉措。從財力支撐上看，重慶獲得中央財政補貼支持的農險品種僅有5個，而江蘇有8個，四川多達10個；同時，全市2012年農業(yè)保險保費補貼總金額不足2億元，補貼占農險保費比例僅66．1%，低于四川、浙江等省份10個百分點以上（見下表）。

表 2012年部分省市農險保費補貼情況表單位：萬元

（二）組織領導和管理體制有待完善

從江蘇、浙江和北京等模式來看，各地為推進農業(yè)保險工作都成立了從省到市縣的組織領導機構，專門負責對當地農業(yè)保險工作的統籌協調、政策指導和工作督查，形成相關部門聯合推進農業(yè)保險的合力。從重慶市看，雖然在2007年政策性農業(yè)保險試點之初也成立了農業(yè)保險工作領導小組和聯席會議制度，但限于人力、財力、部門職責等外部約束，相關的領導組織和協調機制不夠順暢，增加了農業(yè)保險的協調溝通成本和組織推動難度，亟待進一步完善由政府統一領導、相關部門按照各自職責通力合作、協同推進農業(yè)保險發(fā)展的工作機制。

（三）農業(yè)保險大災風險分散機制有待建立

農業(yè)保險不同于一般商業(yè)保險，其風險的發(fā)生具有區(qū)域性、季節(jié)性和集中性的特征，如果沒有構建巨災風險準備金等制度，保險機構一旦發(fā)生巨災賠償虧損，將難以保證持續(xù)經營。目前，北京市通過政府出資購買再保險和每年提取農業(yè)增加值1‰建立風險準備金的方式，為農業(yè)保險大災風險建立了兩道防線。江蘇、浙江等省份也建立了由地方財政支持的農業(yè)大災超賠風險分攤機制。而重慶市作為一個高溫干旱、暴雨洪澇、地質滑坡等自然災害頻發(fā)的地區(qū)，尚未建立相應的農業(yè)大災風險分散機制，這在一定程度上制約了農險業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展及其保障水平的提升。

（四）經營成本控制有待加強

與四川等地以平原為主的農業(yè)相比，重慶農業(yè)保險的經營成本相對較高。一方面，重慶市山地、丘陵占地面積達90%以上，農業(yè)種養(yǎng)兩業(yè)的規(guī)?；潭炔桓?，農業(yè)保險標的分散，無論承保收費還是查勘理賠，都要比平原地區(qū)付出更高的經營成本。另一方面，由于地理條件所限，全市農業(yè)保險基層網點普遍投入不足，服務力量較弱，由此導致承保時對保險標的基礎信息采集不全，出險后對事故現場查勘不及時，容易引發(fā)道德風險，加大了保險公司的經營成本。經營成本的相對偏高，客觀上需要政府進一步加大支持力度。

三、關于重慶農業(yè)保險發(fā)展路徑選擇的建議

結合重慶加快推進農業(yè)現代化的戰(zhàn)略布局，借鑒國內幾種相對成熟的農業(yè)保險發(fā)展經驗，下一步，重慶農業(yè)保險的發(fā)展應從發(fā)展模式的合理選擇、發(fā)展目標的科學設定以及發(fā)展措施的有效落實等方面著手，探索適合重慶市場特點、符合農險經營規(guī)律的發(fā)展路徑。

（一）發(fā)展模式

重慶農業(yè)保險發(fā)展模式應定位為：在政府引導、財政支持下，由符合條件的保險機構廣泛參與，適度競爭，按市場化原則運作的農業(yè)保險經營模式。

一是該模式符合國務院《農業(yè)保險條例》規(guī)定的基本原則，即“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進”。二是該模式相對而言更加適合重慶的特點。浙江共保體模式的承保范圍較小，承保公司之間份額劃分調整的協調難度較大；江蘇聯辦共保模式需要政府部門深度介入，且聯辦共保體系的建立涉及各級政府的相關職能部門，如果沒有從上到下統一且有力的行政推動，其協調和施行成本也將十分高昂。相較而言，重慶市近年已形成在政府引導支持下，多家財險公司參與經辦、適度競爭的格局，總體上與北京模式比較接近，具有以北京模式為藍本進一步發(fā)展完善的實踐基礎。同時，重慶市作為行政管理體制與北京市類似的直轄市，可以在政府引導、政策支持等方面更好地借鑒北京市的先進做法。因此，采用該模式也有利于減少制度轉換成本。

（二）發(fā)展目標

農業(yè)保險制度是國家對農業(yè)支持保護體系的組成部分。建立農業(yè)保險制度，發(fā)展農業(yè)保險，應貫徹中央關于“三農”問題的決策，體現為鞏固國民經濟基礎、加強對農業(yè)支持保護的政策要求?，F階段，重慶市發(fā)展農業(yè)保險的政策目標應該是服務于加快發(fā)展現代農業(yè)，提高農業(yè)產業(yè)化水平；服務于穩(wěn)定農業(yè)和農村經濟，提高農業(yè)抵御自然災害和農民災后自救能力；服務于農業(yè)和農村經濟結構調整，穩(wěn)定增加農民收入，提高農民生活水平。

結合重慶市《關于加快推進農業(yè)現代化的若干意見》的要求，確定具體目標。一是建立中央財政和市級財政補貼項目為主、區(qū)縣財政補貼項目為輔的政策性農業(yè)保險體系，力爭在2017年前政策性農業(yè)保險實現主導特色產業(yè)和優(yōu)勢支柱產業(yè)的全覆蓋；二是發(fā)展商業(yè)性農業(yè)保險和涉農保險，滿足多層次、多樣化的保障需求，努力實現商業(yè)性農業(yè)保險和涉農保險在農村地區(qū)的廣覆蓋。

（三）發(fā)展措施

一是出臺加快推進重慶市農業(yè)保險發(fā)展的綜合性文件，對未來一段時期（如5年）重慶農業(yè)保險的發(fā)展作出清晰規(guī)劃，明確各年的發(fā)展目標、支持政策和落實措施，以此引導各區(qū)縣各部門進一步重視農業(yè)保險工作，切實將農業(yè)保險工作上升為重慶市級層面的一項重要戰(zhàn)略。

二是建立完善權責利相統一的組織領導機構，自上而下加強對農業(yè)保險工作的統籌協調和組織推進。進一步完善農業(yè)保險聯席會議制度，建立農業(yè)保險工作信息交流和共享機制，定期溝通農業(yè)保險發(fā)展數據和問題，總結農業(yè)保險發(fā)展經驗，及時研究部署農業(yè)保險工作。

三是加強政策宣傳。充分利用政府組織機構、宣傳力量等，加強農業(yè)保險發(fā)展的成功經驗及相關知識的宣傳報道，提升農戶、農業(yè)企業(yè)及相關政府部門對農業(yè)保險的重視程度，增強農戶、農業(yè)企業(yè)及相關政府部門自覺運用保險保障農產品供給、穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展、維護糧食安全的意識。

四是加強考核督查。制訂區(qū)縣農業(yè)保險工作考核獎勵辦法，對農業(yè)保險覆蓋率、農戶持續(xù)參保率等指標進行考核，擇優(yōu)獎勵。每年定期對各區(qū)縣貫徹市政府加快推進農業(yè)保險發(fā)展文件的工作情況進行督查。

五是完善財政支持政策。用好用足國家財政補貼政策，市、區(qū)、縣各級財政部門在財力允許范圍內逐步加大對政策性農業(yè)保險的扶持和投入。研究學習北京等地農業(yè)保險大災風險分散機制的經驗，積極探索建立“多方參與、風險共擔、多層分散”的農業(yè)大災風險分散機制，為重慶農業(yè)保險的可持續(xù)經營拴上“保險繩”。

（作者單位：重慶保監(jiān)局）