● 賈義猛 蘇建華 徐興濤

日本地方政府公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與啟示

● 賈義猛 蘇建華 徐興濤

一、日本地方公務(wù)員規(guī)模的現(xiàn)狀

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，日本是公務(wù)員規(guī)模較小的國(guó)家之一。日本內(nèi)閣府2005年委托野村綜合研究所進(jìn)行調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，在美、英、法、德、日五個(gè)國(guó)家中，日本公務(wù)員規(guī)模最小，若據(jù)供養(yǎng)系數(shù)測(cè)算，日本每千人人口供養(yǎng)的公務(wù)員數(shù)為42.2人，而美、英、德、法的這一指標(biāo)分別為73.9人、97.7人、95.8人和69.6人，英法兩國(guó)供養(yǎng)系數(shù)都在日本的兩倍以上①。經(jīng)合組織（OECD）在2009年的一項(xiàng)調(diào)查中采用了公務(wù)員數(shù)占全國(guó)就業(yè)人口總數(shù)的比例這一指標(biāo)對(duì)成員國(guó)間公務(wù)員規(guī)模進(jìn)行比較，數(shù)據(jù)顯示，日本公務(wù)員規(guī)模在OECD國(guó)家中是最小的，指標(biāo)數(shù)據(jù)是5.3%，而挪威的指標(biāo)最高，為28.8%，該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)覆蓋的OECD 26國(guó)的平均系數(shù)為14.3%，遠(yuǎn)高于日本②。此外，若單獨(dú)考慮地方公務(wù)員的規(guī)模，日本的指標(biāo)仍是最低，根據(jù)野村綜合研究所的報(bào)告，日本每千人供養(yǎng)的地方公務(wù)員數(shù)為29.6人，英、美、法、德四國(guó)的系數(shù)分別為49人、64人、42.7人和47.3人。

從歷史變遷的視角看，二戰(zhàn)后日本地方公務(wù)員的總量經(jīng)歷了一個(gè)先增后減的過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年，日本地方政府公務(wù)員總數(shù)為294萬(wàn)人，其后長(zhǎng)期處于規(guī)模逐漸擴(kuò)大的狀態(tài)。到1994年，地方公務(wù)員總量達(dá)到歷史最高水平，為328.2萬(wàn)人，約占當(dāng)時(shí)全國(guó)人口的2.62%，其后則逐年減少。2012年日本地方公務(wù)員總量已經(jīng)下降到276.89萬(wàn)人，占全國(guó)人口的比例也減少到2.18%③。詳見(jiàn)表1。

表1 1994-2011年日本地方公務(wù)員總量變遷及比例

日本地方政府主要分為都、道、府、縣和市、町、村兩個(gè)層次。2012年都、道、府、縣層級(jí)的公務(wù)員有151.18萬(wàn)人，約占全部地方公務(wù)員總數(shù)的54.5%，市、町、村層級(jí)的政府公務(wù)員有125.87萬(wàn)人，約占全部地方公務(wù)員總數(shù)的45.5%④。在日本，市政府以下一般不存在類似我國(guó)的區(qū)級(jí)政府建制。不過(guò)，作為日本最大都市的東京都，都政府之下，在首都核心區(qū)設(shè)置了“特別區(qū)”一級(jí)的政府，大致和中國(guó)直轄市的區(qū)政府相當(dāng)。表2是東京都各特別區(qū)2011年公務(wù)員的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并根據(jù)該年的人口數(shù)據(jù)測(cè)算出了供養(yǎng)系數(shù)。從數(shù)據(jù)來(lái)看，供養(yǎng)系數(shù)最大的千代田區(qū)是2.27%，最小的是足立區(qū)和江戶川區(qū)，均為0.56%，全部特別區(qū)平均供養(yǎng)系數(shù)為0.72%。

表2 日本東京都各特別區(qū)公務(wù)員規(guī)模一覽

二、日本地方公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的主要做法：科學(xué)測(cè)控與總額約束

如前所述，日本公務(wù)員數(shù)量，無(wú)論是國(guó)家公務(wù)員，還是地方公務(wù)員，其規(guī)模在發(fā)達(dá)國(guó)家中都是較小的。這種較小的公務(wù)員規(guī)模，主要得益于日本政府很早就開始注意對(duì)各級(jí)政府公務(wù)員規(guī)模進(jìn)行科學(xué)測(cè)評(píng)和合理調(diào)控。日本也是發(fā)達(dá)國(guó)家中比較重視從人員規(guī)模角度控制和優(yōu)化政府規(guī)模的國(guó)家。早在1969年日本政府就制定了中央政府公務(wù)員的“總定員法”，明確規(guī)定中央政府的公務(wù)員總額不得超過(guò)330984人。自1981年開始，在內(nèi)閣總務(wù)省的主持下，日本政府又成立了專門的研究組織來(lái)統(tǒng)籌研究地方各級(jí)政府的公務(wù)員員額控制與優(yōu)化調(diào)整問(wèn)題，并在1983年首先提出了測(cè)算地方政府公務(wù)員規(guī)模的“定員公式”，以后每年發(fā)布關(guān)于地方政府定員管理的研究報(bào)告，每3年修正一次定員公式。其后，在定員公式的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步提出了“定員回歸指標(biāo)”和“類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況”的測(cè)控方法和手段。

1. “定員公式”模型⑤

定員公式是指采用多元回歸分析模型來(lái)測(cè)算各級(jí)地方政府的公務(wù)員數(shù)與影響公務(wù)員人數(shù)的各種因素的關(guān)聯(lián)性，并抽取出高度關(guān)聯(lián)的因素建立公務(wù)員人數(shù)和影響因素之間的數(shù)學(xué)模型，據(jù)此公式測(cè)算出各級(jí)地方政府公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)定員數(shù)。這一模型將根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和公共服務(wù)需求的發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整和更新。目前，日本地方政府公務(wù)員的定員模型已經(jīng)細(xì)化到各級(jí)具體部門的定員測(cè)算。

定員公式的測(cè)算最早開始于1983年，主導(dǎo)組織是日本內(nèi)閣總務(wù)省下屬成立的地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)。

2.“定員回歸指標(biāo)”

日本還采用“定員回歸指標(biāo)”和“類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況”的測(cè)算方法來(lái)推算和確定地方各級(jí)政府公務(wù)員的規(guī)模和額度。定員回歸指標(biāo)是指把各級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的人口和面積兩項(xiàng)指標(biāo)作為說(shuō)明變量，以多元回歸模型來(lái)構(gòu)建公務(wù)員規(guī)模額度的方法，比定員公式模型更為簡(jiǎn)單，以便更簡(jiǎn)捷地說(shuō)明和解釋公務(wù)員規(guī)模的影響因素。該指標(biāo)從2008年開始也由地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)每年測(cè)算提出。

例如，經(jīng)測(cè)算，2011年度東京都各特別區(qū)的定員回歸指標(biāo)公式為：Y=4.8×X+810，其中，Y為特別區(qū)的定員額（單位：人），X為該區(qū)人口（單位：千人），計(jì)算中因“面積”顯示出負(fù)相關(guān)而排除⑥。根據(jù)實(shí)際統(tǒng)計(jì)，東京都下屬的一個(gè)特別區(qū)——中野區(qū)2012年度轄區(qū)人口為299.673千人，按照上述公式計(jì)算，中野區(qū)該年度配置公務(wù)員數(shù)應(yīng)該約為4.8×299.673+810=2248人，而中野區(qū)實(shí)際擁有公務(wù)員數(shù)為2051人，比公式算出的少197人，表明中野區(qū)現(xiàn)有公務(wù)員是偏少的⑦。

3.“類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況”

類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況是指類似的地方政府平均每萬(wàn)人口配置的公務(wù)員數(shù)。其具體測(cè)算程序是：先將全國(guó)各級(jí)地方政府作為統(tǒng)計(jì)單位，以各單位的轄區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)構(gòu)造（各產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比例）為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，然后算出同一類型的地方政府的公務(wù)員數(shù)和人口數(shù)的總數(shù)，進(jìn)一步算出平均每萬(wàn)人供養(yǎng)的公務(wù)員人數(shù)，并以其為參考標(biāo)準(zhǔn)與地方政府的公務(wù)員實(shí)際數(shù)額進(jìn)行比較，從而得出調(diào)整和增減優(yōu)化的公務(wù)員數(shù)額。這一測(cè)算方法最早開始于1982年，也是由總務(wù)省組織實(shí)施。

例如，東京都23個(gè)特別區(qū)被確認(rèn)為一組，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，2012年度全部特別區(qū)的總?cè)丝跒?591695人，公務(wù)員總數(shù)為59262人，則全部特別區(qū)每萬(wàn)人口平均配置公務(wù)員數(shù)就應(yīng)為68.98人。東京都下屬的一個(gè)特別區(qū)——新宿區(qū)的實(shí)際情況是，總?cè)丝跒?85428人，按照上述人口每萬(wàn)人配置68.98名公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，新宿區(qū)應(yīng)該配置的公務(wù)員數(shù)約為1969人，而該年度新宿區(qū)實(shí)際擁有公務(wù)員數(shù)則為2557人，這樣比較下來(lái)，在不考慮其他因素的情況下，新宿區(qū)與其他特別區(qū)相比，實(shí)際公務(wù)員數(shù)就顯得多了，需要根據(jù)測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)配置減少約588人⑧。以此類推，其他各特別區(qū)可以根據(jù)將本區(qū)現(xiàn)有公務(wù)員的數(shù)量與類似團(tuán)體別職員數(shù)對(duì)比，并結(jié)合其他因素來(lái)考慮公務(wù)員規(guī)模的增減與調(diào)整。

上述分析表明，日本地方公務(wù)員規(guī)模管理在多年經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上已經(jīng)相當(dāng)成熟，形成了“定員公式”、“定員回歸指標(biāo)”和“類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況”三種類型的定量測(cè)算模型，并結(jié)合各地方政府的實(shí)際情況具體運(yùn)用，而且公務(wù)員的規(guī)模測(cè)算已經(jīng)從一級(jí)政府的總體規(guī)模測(cè)算，細(xì)化到各級(jí)政府具體部門公務(wù)員規(guī)模的合理測(cè)算。

三、啟示

在日本中央政府總務(wù)省的主導(dǎo)下，通過(guò)持續(xù)的科學(xué)測(cè)評(píng)來(lái)指導(dǎo)和推進(jìn)地方公務(wù)員的定員管理，使日本的地方政府公務(wù)員規(guī)模長(zhǎng)期處于較低的水平。其定員管理的主要經(jīng)驗(yàn)及啟示在于：

一是通過(guò)科學(xué)定量的手段對(duì)地方政府公務(wù)員總量進(jìn)行持續(xù)控制。在定員管理的基礎(chǔ)上，日本地方公務(wù)員的總額在1994年達(dá)到最高值，其后地方公務(wù)員的總額開始逐步下降。

二是從日本建立的定員管理模型來(lái)看，人口、面積、下轄行政區(qū)劃數(shù)和財(cái)政狀況是確定定員總額的基本指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，采用多元回歸分析方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析。

三是在地方公務(wù)員定員模型構(gòu)建中，測(cè)算工作成熟、細(xì)致，已經(jīng)針對(duì)各類地方政府開展分部門的定員公式設(shè)計(jì)，并輔之以相對(duì)簡(jiǎn)捷的“定員回歸指標(biāo)”和“類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況”兩類測(cè)算方法。

筆者認(rèn)為，推進(jìn)我國(guó)地方政府財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模管理的規(guī)范化、科學(xué)化，可以積極借鑒日本定員管理的經(jīng)驗(yàn)，特別是定員公式的構(gòu)建。如首先考慮建立各級(jí)地方政府的定編公式，并在此基礎(chǔ)上，最終逐步建立起分部門的定編公式。

①野村総合研究所『公務(wù)員數(shù)の國(guó)際比較に関する調(diào)査』、平成17年。（野村綜合研究所：《公務(wù)員樹國(guó)際比較調(diào)查》，2005年。）

②OECD, Government at a Glance 2009, OECD Publishing, 2009.

③地方公共団體定員管理研究會(huì)『地方公共団體における適正な定員管理の推進(jìn)について』、平成25年3月。（地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)地方公共團(tuán)體的適度的定員管理——切實(shí)積極利用各類參考指標(biāo)》，2013年3月。）

④地方公共団體定員管理研究會(huì)『地方公共団體における適正な定員管理の推進(jìn)について』、平成25年3月。（地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)地方公共團(tuán)體的適度的定員管理——切實(shí)積極利用各類參考指標(biāo)》，2013年3月。）

⑤地方公共団體定員管理研究會(huì)『地方公共団體における適正な定員管理の推進(jìn)について』、平成25年3月。（地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)地方公共團(tuán)體的適度的定員管理——切實(shí)積極利用各類參考指標(biāo)》，2013年3月。）

⑥地方公共団體定員管理研究會(huì)『地方公共団體における適正な定員管理の推進(jìn)について』、平成25年3月。（地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)地方公共團(tuán)體的適度的定員管理——切實(shí)積極利用各類參考指標(biāo)》，2013年3月。）

⑦総務(wù)省自治行政局公務(wù)員部給與能率推進(jìn)室「類似団體別職員數(shù)の狀況」平成25年3月。（日本總務(wù)省自治行政局公務(wù)員部薪酬效率推進(jìn)室：《類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況》，2013年3月。）

⑧総務(wù)省自治行政局公務(wù)員部給與能率推進(jìn)室「類似団體別職員數(shù)の狀況」平成25年3月。（日本總務(wù)省自治行政局公務(wù)員部薪酬效率推進(jìn)室：《類似團(tuán)體別職員數(shù)的狀況》，2013年3月。）

（作者分別系南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授；深圳市龍崗區(qū)編辦綜合督查科科長(zhǎng)；深圳市龍崗區(qū)編辦機(jī)構(gòu)編制科科員）

注：本文系深圳市龍崗區(qū)編辦委托課題“深圳市龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模研究”的部分成果。