● 馬新華

加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)破題探路

● 馬新華

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”河南是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，縣域面積約占全省的90%，縣域人口約占全省的80%，縣域經(jīng)濟(jì)總量約占全省的70%。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)，很大程度上取決于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)，河南以省直管縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革試點(diǎn)和新農(nóng)村建設(shè)為抓手，深化體制和機(jī)制改革，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，初步形成了以大帶小、以小補(bǔ)大、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌發(fā)展的新格局。

一、支持省直管試點(diǎn)縣先行先試，探索破除新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的體制機(jī)制障礙

（一）簡(jiǎn)政與放權(quán)雙輪驅(qū)動(dòng)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。一是減少管理層級(jí)。2011年4月出臺(tái)《河南省省直管縣體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》，明確由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣政府工作，試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)規(guī)劃等重要規(guī)劃，年度計(jì)劃及重大項(xiàng)目，直接報(bào)省審批、核準(zhǔn)，不再經(jīng)過(guò)省轄市。省政府及各部門(mén)對(duì)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)實(shí)行單列管理，省和試點(diǎn)縣政府之間實(shí)現(xiàn)了財(cái)政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接劃撥、證照直接發(fā)放、統(tǒng)計(jì)直接報(bào)送、信息直接獲得等方面的直聯(lián)直通，從而減少了行政層級(jí)，簡(jiǎn)化了辦事環(huán)節(jié)，降低了行政成本。二是全面下放權(quán)限。在憲法和法律的范圍內(nèi)，凡適宜由縣級(jí)政府行使且法律法規(guī)不禁止下放的行政管理權(quán)限，應(yīng)放盡放。凡省轄市行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限能賦予試點(diǎn)縣的，能賦盡賦，目前試點(diǎn)縣共享有省政府賦予的603項(xiàng)省轄市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，原需報(bào)省轄市審批的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)實(shí)現(xiàn)了自主審批，擴(kuò)大了自主決策權(quán)，有效地解決了試點(diǎn)縣權(quán)責(zé)不匹配問(wèn)題，試點(diǎn)縣的城市發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)（特色商業(yè)街）、新農(nóng)村建設(shè)等步伐明顯加快。

（二）規(guī)范與優(yōu)化同步推進(jìn)，營(yíng)造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。一是推進(jìn)集中審批。對(duì)行政審批和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行整合歸并，建設(shè)陽(yáng)光政務(wù)平臺(tái)。所有審批部門(mén)、審批項(xiàng)目全部進(jìn)入行政服務(wù)中心集中辦理，確保企業(yè)和群眾“進(jìn)一扇門(mén)、辦全部事”。二是優(yōu)化審批流程。推行“聯(lián)審聯(lián)批”、“代理審批”，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建立“綠色通道”，對(duì)招商引資實(shí)行代辦、代建、代招、代訓(xùn)的“四代”機(jī)制，從立項(xiàng)、規(guī)劃、供地到建設(shè)、竣工、投產(chǎn)提供“一條龍”服務(wù)，全力營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力不斷增強(qiáng)。截至2013年11月，10個(gè)試點(diǎn)縣（市）實(shí)際利用外商直接投資同比增長(zhǎng)29.1%，比全省增速高6.5個(gè)百分點(diǎn)；出口總額同比增長(zhǎng)39.1%，比全省高21.2個(gè)百分點(diǎn)。

（三）激勵(lì)與監(jiān)督兩手同抓，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。一是強(qiáng)化考核激勵(lì)。制定出臺(tái)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核辦法，對(duì)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增速和質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)價(jià)和重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)試點(diǎn)縣競(jìng)相發(fā)展的動(dòng)力。二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。建立健全對(duì)省直部門(mén)、相關(guān)省轄市、試點(diǎn)縣的監(jiān)督制約機(jī)制，出臺(tái)督查辦法，定期開(kāi)展督促檢查，確保權(quán)限下放等相關(guān)措施落實(shí)到位。截至2013年9月，10個(gè)試點(diǎn)縣規(guī)模以上工業(yè)增加值高出1.1個(gè)百分點(diǎn)，公共財(cái)政預(yù)算收入高出4.7個(gè)百分點(diǎn)。

從2014年1月1日開(kāi)始，河南實(shí)行省對(duì)10個(gè)試點(diǎn)縣黨委、人大、政府、政協(xié)、群團(tuán)等系統(tǒng)的全面直管。通過(guò)省直管試點(diǎn)縣的實(shí)踐，未來(lái)將出現(xiàn)一批新的區(qū)域性中心城市，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)。

二、為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的引領(lǐng)作用

（一）擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限。一是調(diào)整行政區(qū)劃。比如安陽(yáng)縣將與水冶鎮(zhèn)毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10個(gè)村莊整體劃給水冶鎮(zhèn)，拓展水冶鎮(zhèn)的發(fā)展空間，為水冶鎮(zhèn)發(fā)展成中小城市奠定基礎(chǔ)。二是凡法律不禁止下放的行政權(quán)力，特別是一些與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的管理權(quán)限，原則上都下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。依法必須由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)審批的行政事項(xiàng)，簡(jiǎn)化程序、減少環(huán)節(jié)。三是加強(qiáng)對(duì)下放權(quán)力的監(jiān)督。在權(quán)力下放過(guò)程中，各職能部門(mén)加強(qiáng)對(duì)下放權(quán)限的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，確保下放的行政權(quán)限正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。安陽(yáng)縣在推進(jìn)水冶鎮(zhèn)改革試點(diǎn)過(guò)程中，完善相關(guān)財(cái)政管理體制，比如設(shè)立支持資金、調(diào)減上解基數(shù)、調(diào)整稅費(fèi)分成、返還收益等，尤其是在涉及市支持縣的資金上，對(duì)水冶鎮(zhèn)按縣的待遇給予支持，傾斜額度原則上不少于全市總量的1/6。同時(shí)，市、縣兩級(jí)財(cái)政加大對(duì)水冶鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，重點(diǎn)是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)與污染治理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等多方面的支持，緩解鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力嚴(yán)重不足的實(shí)際困難。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)限的擴(kuò)大和管理職能的擴(kuò)張，鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)力捉襟見(jiàn)肘的問(wèn)題仍日益突出，需要進(jìn)一步完善鎮(zhèn)級(jí)公共財(cái)政體制、投入與投資體制，進(jìn)一步理順縣（市、區(qū)）與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)政分配關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)力增長(zhǎng)進(jìn)入良性軌道。

（三）大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。安陽(yáng)縣根據(jù)水冶鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量大、發(fā)展水平高、人口密度大、管理任務(wù)重等現(xiàn)狀，將原有的“三辦四中心”調(diào)整為“四辦一隊(duì)四中心”，增設(shè)規(guī)劃建設(shè)環(huán)保辦公室、城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊(duì)和行政便民服務(wù)中心，將農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心合并為農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)中心，這種調(diào)整適應(yīng)了水冶鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又體現(xiàn)了“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的原則要求，促進(jìn)了政府職責(zé)的有效履行。

▲ 圖為長(zhǎng)垣縣社區(qū)幼兒園

三、不斷創(chuàng)新完善新農(nóng)村管理服務(wù)機(jī)制

（一）堅(jiān)持以城鎮(zhèn)化理念建設(shè)新農(nóng)村。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系把地域遼闊、人口眾多的農(nóng)村排除在外，這在一定程度上固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化第一次把現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的末端延伸到農(nóng)村，把城鄉(xiāng)社區(qū)納入城鎮(zhèn)化發(fā)展鏈條，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展由相互分割走向相互融合、一體化發(fā)展，這種變化是從思想觀念到發(fā)展模式、體制機(jī)制乃至利益格局上的一次全面深刻的變革。河南主動(dòng)適應(yīng)這種變革，打破原本分割的制度政策壁壘，把城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合考慮，探索構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等一體化管理體制機(jī)制，提高公共資源配置效率和公共設(shè)施共享度，促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持以公共服務(wù)均等化覆蓋新農(nóng)村。積極探索建立公共服務(wù)資源下沉體制機(jī)制，不斷提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量。在行政村建立便民服務(wù)站點(diǎn)，將農(nóng)村納入市縣鄉(xiāng)村四級(jí)行政服務(wù)體系，確保各級(jí)政府的公共政策和公共服務(wù)能夠通過(guò)便民服務(wù)體系下沉到千家萬(wàn)戶。逐步加大政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理和公共服務(wù)的投入，加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化步伐。健全完善農(nóng)村教育管理體制，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求適時(shí)調(diào)整基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)居民的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)能力，完善基本醫(yī)療制度。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革，全面啟動(dòng)城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，探索完善農(nóng)村居民勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的制度措施，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化。

（三）堅(jiān)持以現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系支撐新農(nóng)村。河南把產(chǎn)業(yè)支撐、工業(yè)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)銜接起來(lái)，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，不斷完善支持措施，促進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。有序推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整，將集聚區(qū)內(nèi)涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊調(diào)整至一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，使集聚區(qū)在空間范圍上與行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)套合。因地制宜理順集聚區(qū)與所在行政區(qū)域的管理關(guān)系，采取“人員派駐制、流程內(nèi)部化”等方法，實(shí)現(xiàn)集聚區(qū)政府職能部門(mén)的業(yè)務(wù)直通，提高辦事服務(wù)效率。調(diào)整完善集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)，不斷提高管理水平。創(chuàng)新職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，統(tǒng)一整合職能部門(mén)各類培訓(xùn)資源，集中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等各類培訓(xùn)補(bǔ)貼資金，加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)，滿足集聚區(qū)用工需求，提高農(nóng)民就業(yè)本領(lǐng)。

（作者系河南省編辦主任）