李 揚(yáng)， 王 漪， 朱 鵬

（1，2.合肥師范學(xué)院 財(cái)務(wù)處，安徽 合肥230061；3.安徽工業(yè)經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，安徽 合肥230061）

一、引言

隨著高等教育投入機(jī)制的逐步完善，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)呈逐年增長，高校提標(biāo)化債工作順利推進(jìn)，高校撥款制度改革順利實(shí)施。以安徽省為例，按照國家要求在2011年全省本科高校生均撥款水平達(dá)到8000元，2012年達(dá)到12000元，從編制2013年預(yù)算起，全面完善“定額＋專項(xiàng)”的預(yù)算編制方法，基本支出按照折合在校學(xué)生數(shù)和院校系數(shù)核定各校生均撥款定額，項(xiàng)目支出建立預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)行備選制度，進(jìn)行滾動管理。但由于撥款模式的轉(zhuǎn)變并未得到高校教職工的正確認(rèn)識，突擊花錢的行為泛濫，很多高校領(lǐng)導(dǎo)層也缺乏對撥款方式的正確理解，未能及時從高校整體做好項(xiàng)目預(yù)算的使用規(guī)劃，各個院系部門僅僅從本部門出發(fā)申請項(xiàng)目、要求資金，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目申報的同質(zhì)化，缺乏創(chuàng)新性和引領(lǐng)性，并不能真正挖掘?qū)I(yè)、課程建設(shè)的根本，從而造成教學(xué)質(zhì)量下降、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、結(jié)構(gòu)性失業(yè)。因此高校財(cái)政支出績效評價變得頗為重要，它既是對項(xiàng)目實(shí)施好壞的評價，也是對項(xiàng)目實(shí)施的一種監(jiān)督，也促使高校進(jìn)一步重視預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，促使高校能夠真正結(jié)合本校實(shí)際情況重視項(xiàng)目申報，做好預(yù)算編制，辦好高校高等教育事業(yè)。

二、高校財(cái)政支出績效評價研究及應(yīng)用中存在的問題

（一）成本意識、績效意識不強(qiáng)

高校對財(cái)政支出績效認(rèn)識不足，未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中，資源配置有效性有待提高。很多高校對高等教育投資責(zé)任和支出績效重視不夠，未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程，績效目標(biāo)不清晰，許多高校存在著重改革、輕管理，重分配、輕監(jiān)督等現(xiàn)象，績效評價流于形式。首先在申請教育經(jīng)費(fèi)時存在盲目性，缺乏從高校的整體層面規(guī)劃項(xiàng)目，很多項(xiàng)目并未經(jīng)過科學(xué)的論證；其次，預(yù)算資金的使用上也只是著眼于把錢花出去，忽視資金的預(yù)期效果，普遍出現(xiàn)年底突擊執(zhí)行預(yù)算、為了花錢而花錢的非正常現(xiàn)象，結(jié)果就是沒有從源頭上控制低績效或無效率的教育投資項(xiàng)目，更沒有將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標(biāo)準(zhǔn)，因而導(dǎo)致高校在財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。

（二）績效評價的實(shí)踐基礎(chǔ)較弱，缺乏有針對性的制度規(guī)范，未形成重視績效評價的制度環(huán)境

目前我國高校財(cái)政支出績效評價理論的研究主要存在以下幾個問題：一是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類；二是如何解決評價指標(biāo)的通用性；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。高校財(cái)政支出績效評價理論研究在我國尚處于起步階段，由于高等教育的準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，再加上不同地區(qū)、不同高校之間的差異和個性特征等各種原因，導(dǎo)致我國的高等教育財(cái)政支出績效評價體系建設(shè)愈加復(fù)雜。理論界關(guān)于高校財(cái)政支出績效的相關(guān)理論不足，績效評價缺少應(yīng)有的法律和制度保障，科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績效評價體系尚未建立。

（三）缺乏科學(xué)有效的高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度[1]

首先主管部門對高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍停留在基礎(chǔ)的合法性和合規(guī)性審核，沒有足夠的指標(biāo)來衡量支出的“4E”評價；其次審查目標(biāo)也僅僅是發(fā)現(xiàn)管理中的問題，而不是發(fā)現(xiàn)問題后及時有力的配套政策的提出，這樣必然無法引起高校領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)負(fù)責(zé)部門的重視，導(dǎo)致雷同問題年年有，檢查、績效評價流于形式；另外審查方式仍是事后審查，未能形成事前目標(biāo)確定、事中監(jiān)督、事后評價的全過程審計(jì)。

三、高校財(cái)政支出績效評價體系的構(gòu)建

（一）教育財(cái)政支出的理論基礎(chǔ)

1980年代以來，西方國家從政府支出績效評價實(shí)踐中總結(jié)出“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績效的評價工作，但高等教育作為一種社會產(chǎn)品，不是純粹的公共物品，而是一種混合產(chǎn)品，在具有私人物品屬性的同時，又具有較大的外部效應(yīng)，這種外部效應(yīng)使得市場對教育資源的配置往往不足，單純由市場自由提供教育產(chǎn)品雖然能夠解決效率，但也必將導(dǎo)致市場失效，危害社會公平，從而最終損害社會整體福利，因此政府參與是必然，這也要求政府必須努力實(shí)現(xiàn)有效用的投入產(chǎn)出意義上的效率和權(quán)利對等意義上的公平，即實(shí)現(xiàn)公共教育財(cái)政支出的效率性和公平性。

按照系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，任何系統(tǒng)只要存在輸入就一定會存在某種運(yùn)作表現(xiàn)和結(jié)果的輸出，這種運(yùn)作表現(xiàn)和結(jié)果通常被稱之為績效。就高校而言，財(cái)政部門對教育支出的評價主要集中于財(cái)政部門的支出分配情況，財(cái)政投入對教育系統(tǒng)來說，只是一種資源的輸入，財(cái)政資金進(jìn)入高校后的具體分配過程即是財(cái)政支出的運(yùn)作過程，這個過程往往會受到高校個體以及財(cái)政部門的雙重影響，最后財(cái)政資金的產(chǎn)出成果以及所帶來的影響則是衡量高校職能是否履行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量整個教育財(cái)政支出運(yùn)作系統(tǒng)的效率和效益。

（二）構(gòu)建高校財(cái)政支出績效評價體系的總體思路

2011年頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)將人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、推進(jìn)文化傳承創(chuàng)新作為高校職責(zé)，高校職能是指標(biāo)設(shè)計(jì)的直接依據(jù)，高等教育財(cái)政支出績效評價既是要檢查財(cái)政支出的合規(guī)性，更重要的是發(fā)現(xiàn)問題，為未來決策提供依據(jù)。評價指標(biāo)要與財(cái)政投入的政策目標(biāo)、高校教育目標(biāo)緊密聯(lián)系，根據(jù)高校績效評價的目標(biāo)按照一定的評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)評價指標(biāo)并設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，得出評價結(jié)果，之后根據(jù)評價結(jié)果以及整個績效評價過程中的問題、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步修正評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)。因此，本文提出高校財(cái)政支出績效評價思路，如下圖所示：

（三）高校財(cái)政支出績效評價指標(biāo)設(shè)置

高等教育財(cái)政支出績效評價的目標(biāo)最終是為了實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政資金運(yùn)作的公平性和效率性，公平性可以從投入的角度考慮，具體包括經(jīng)費(fèi)來源、比重等；效率性可分為運(yùn)作過程績效和產(chǎn)出結(jié)果類績效[2]。高校財(cái)政資金支出產(chǎn)生的實(shí)際效益則是分為經(jīng)濟(jì)效益類和社會效益類，通過衡量教育系統(tǒng)的效率和效益才能最終保證教育的公平。

1.高校財(cái)政支出投入類指標(biāo)

投入類指標(biāo)主要反映高等教育活動中政府以及學(xué)校自身用于人力、物力、財(cái)力等資金的籌集情況，一定時期的高等教育經(jīng)費(fèi)投入可以通過經(jīng)費(fèi)來源、比重和增長率來反映[3]。其中經(jīng)費(fèi)來源包括高校的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、科研和社會服務(wù)收入以及其它收入，體現(xiàn)政府對高等教育支出的投入總水平；經(jīng)費(fèi)比重表現(xiàn)為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例；經(jīng)費(fèi)增長率表現(xiàn)為生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長率、高等教育財(cái)政支出年均增長率、預(yù)算內(nèi)高等教育財(cái)政支出年均增長率、生均高等教育財(cái)政支出年均增長率、高等教育財(cái)政支出的GDP彈性、高等教育財(cái)政支出的財(cái)政總支出彈性、高等教育財(cái)政支出的財(cái)政總收入彈性等，集中反映是否達(dá)到或滿足了教育需求擴(kuò)張的需要和預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)。

2.高校財(cái)政支出運(yùn)作過程類指標(biāo)

教育財(cái)政支出運(yùn)作過程類指標(biāo)反映的是整個教育系統(tǒng)內(nèi)部的資金使用和管理，將其分為使用效率性指標(biāo)、管理效率性指標(biāo)和合規(guī)性情況評價指標(biāo)三類[4]。使用效率性指標(biāo)又包括人力資源使用效率指標(biāo)和物力資源使用效率指標(biāo)，從教學(xué)質(zhì)量保障的角度來衡量，具體包括基本建設(shè)（生均占地面積、生均建筑面積）、隊(duì)伍建設(shè)（專任教師＼教職員工、生師比）、設(shè)備設(shè)施利用率（生均實(shí)驗(yàn)設(shè)備、生均圖書資料）、業(yè)務(wù)費(fèi)設(shè)備購置費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)比例等；管理效率性指標(biāo)主要反映了政府對有限財(cái)政性教育資金的管理能力，是否按照計(jì)劃的要求以最短的時間和最低的成本將財(cái)政高等教育經(jīng)費(fèi)分配到了所需的領(lǐng)域；合規(guī)性情況評價指標(biāo)考核高校財(cái)政支出本身以及財(cái)政資金運(yùn)作時，資金的撥付和使用是否符合資金管理的要求，是否符合相關(guān)的政策法規(guī)及財(cái)政部門的通用財(cái)務(wù)規(guī)則的規(guī)定。

3.高校財(cái)政支出產(chǎn)出類指標(biāo)

高校履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大職能，因此直接績效主要是衡量這四大職能的履行程度，衡量指標(biāo)也是高等教育績效最為核心的效益指標(biāo)。人才培養(yǎng)可以通過萬元財(cái)政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)、生均培養(yǎng)成本、畢業(yè)率、就業(yè)率、升學(xué)率及雇主對畢業(yè)生的滿意度來衡量；科研和社會服務(wù)可通過承擔(dān)的科研項(xiàng)目數(shù)、科研論文發(fā)表數(shù)、科研成果獲獎數(shù)、論文引用數(shù)、科技成果轉(zhuǎn)化等衡量；推進(jìn)文化傳承創(chuàng)新，胡錦濤總書記在慶祝清華大學(xué)建校100周年大會上指出，高等教育是優(yōu)秀文化傳承的重要載體和思想文化創(chuàng)新的重要源泉，高校應(yīng)該通過文化育人，實(shí)現(xiàn)高校文化傳承與創(chuàng)新功能，積淀大學(xué)人文精神，優(yōu)化高校文化的生態(tài)環(huán)境，全面提高高校的育人質(zhì)量，最終建立起在全球化背景、多元文化思潮影響下，以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，博眾家所長形成互動貫通的多元性文化。

表1 基于系統(tǒng)理論的高校財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系

4.高校財(cái)政支出效益類指標(biāo)

高等教育財(cái)政支出的產(chǎn)出能夠給經(jīng)濟(jì)社會的各個方面產(chǎn)生影響作用，主要包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，這也是政府投資高等教育的最終目的，通過衡量教育系統(tǒng)的效率和效益，才能為社會提供更優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品與服務(wù)，從而最終實(shí)現(xiàn)教育公平。高等教育的經(jīng)濟(jì)效益主要是看對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)以及對人力資本的積累作用；社會效益主要表現(xiàn)為國民素質(zhì)和社會文明程度的提高、綜合國力的提升、社會公平的促進(jìn)等在長時期內(nèi)對社會各個方面產(chǎn)生的間接作用，這是衡量高等教育財(cái)政支出績效水平的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（四）評價方法的選擇、評價標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分方法

在我國財(cái)政資金績效評價工作中，目前主要采用了目標(biāo)——結(jié)果比較法、綜合指數(shù)法、因素分析法、公眾評判法等。目標(biāo)——結(jié)果比較法是通過將高等教育財(cái)政支出的實(shí)際結(jié)果（成果）與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行比較，從而對績效進(jìn)行評價的方法，由于高等教育財(cái)政支出效益難以量化，該方法評價高等教育財(cái)政支出績效更為合適；綜合指數(shù)法是在多種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)計(jì)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)重計(jì)算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)，該方法評價準(zhǔn)確度較高、較全面，目前已被我國多個部門采用，但在指標(biāo)選擇、標(biāo)準(zhǔn)值確定既權(quán)數(shù)計(jì)算等方面較復(fù)雜，操作難度相對較大。

由于高校財(cái)政支出績效目標(biāo)的多元性和評價目標(biāo)的多重性，構(gòu)建指標(biāo)體系時，就要正確處理好四種關(guān)系，即短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)利益、結(jié)果評價與過程評價、定量分析與定性分析、目標(biāo)考核與綜合評價的關(guān)系。這也決定了高校財(cái)政支出績效評價必須對評價指標(biāo)進(jìn)行多層分解和綜合[5]，通過把分層的評價指標(biāo)體系轉(zhuǎn)化為評價分?jǐn)?shù)，并根據(jù)評價分?jǐn)?shù)結(jié)果給出財(cái)政支出績效評價的評價結(jié)論。根據(jù)高校教育財(cái)政支出的特點(diǎn)，本文認(rèn)為可以采用以下步驟：

首先，采用綜合分析判斷法，參與評議人員對評價指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)格化。

其次，通過比較高校預(yù)決算報告中本年目標(biāo)設(shè)立及其實(shí)現(xiàn)情況與預(yù)算支出對比，根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識等參照評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對目標(biāo)的重要性進(jìn)行排序，確定各級績效評價指標(biāo)的重要性權(quán)數(shù)，在具體權(quán)重設(shè)置的過程中，可以由政府、高校、專家分別制定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，然后取他們的平均值作為最后權(quán)重。

第三，是對評價指標(biāo)的加權(quán)綜合計(jì)分，通過對各級評價指標(biāo)的權(quán)數(shù)設(shè)置，先得出三級評級指標(biāo)的評價得分C，依次層層遞推得出二級、一級評價指標(biāo)得分B、A，通過遞階層次綜合評價最終得出綜合得分T[6]。通過對表1各級指標(biāo)對應(yīng)處理，得出下圖：

其中：Ai表示一級評級指標(biāo)中的第i個（i＝1－4），AiBj表示一級指標(biāo)i的第j個二級評價指標(biāo)，AiBjCk表示一級評價指標(biāo)下面的第j個二級指標(biāo)的第k個三級指標(biāo)，得分＝∑單項(xiàng)指標(biāo)得分。

四、需要注意的幾個問題

1.建立高校財(cái)政工作委員會，強(qiáng)化高校財(cái)政支出的程序控制。建立有最高行政效力的高校財(cái)政工作委員會，進(jìn)而可以從學(xué)校整體層面來規(guī)劃高校整體工作，另外要加強(qiáng)對高等教育績效評價人員的培訓(xùn)，并做好績效評價普及應(yīng)用的宣傳工作，保證績效評價數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，形成高等教育財(cái)政支出運(yùn)用講績效、有效率的良好氛圍。

2.高校財(cái)政支出績效評價方法的選擇應(yīng)該考慮不同學(xué)科、不同類型學(xué)校辦學(xué)成本的差異，并設(shè)置不同檔次的院校折算系數(shù)，對不同類型的學(xué)校設(shè)計(jì)不同的權(quán)重值，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該能夠從總體上反映高等教育的重要性，同時還應(yīng)考慮到不同類別學(xué)校的差異性，最終隨著高校財(cái)政支出績效評價的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)問題、提出解決對策，將進(jìn)一步提高績效評價的理論研究水平。

3.加強(qiáng)高校財(cái)政支出精細(xì)化預(yù)算管理制度，深化政府采購制度、公務(wù)卡制度，將其作為保障高校財(cái)政支出績效評價的配套措施，使財(cái)政對高等教育的資金支出能夠在規(guī)范、科學(xué)、有效的框架下運(yùn)行，通過透明的財(cái)政支出活動提高教育財(cái)政支出的效率，實(shí)現(xiàn)教學(xué)資源的合理配置和有效利用，最終提升高等教育的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。

[1] 許盛.高等教育財(cái)政支出績效評價問題初探[J].教育財(cái)會研究，2006，（2）.

[2] 廖開銳.淺談高等教育財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建及應(yīng)用[J].教育財(cái)會研究，2011，（4）.

[3] 徐挺，楊林.高等教育財(cái)政支出績效評價的研究[J].寧波工程學(xué)院學(xué)報，2009，（6）.

[4] 吳建南.李貴寧.教育財(cái)政支出績效評價：模型及其通用指標(biāo)體系構(gòu)建[J].西安交通大學(xué)學(xué)報，2004，（6）.

[5] 陳俊生，彭宇飛.加強(qiáng)高校教育支出績效評價研究[J].教育縱橫，2010，（12）.

[6] 朱志剛.財(cái)政支出績效評價研究[M].中國政治經(jīng)濟(jì)出版社，2003.