（中國銀行（香港）高級經(jīng)濟(jì)研究員） 黃少明

把地方債納入預(yù)算管理

（中國銀行（香港）高級經(jīng)濟(jì)研究員） 黃少明

地方政府債務(wù)要得到根本解決，需有效界定和處理好中央與地方的事權(quán)劃分，使地方政府事權(quán)與財權(quán)相匹配。

盡管地方債的總量仍可控在市場預(yù)期之內(nèi)，但其增長速度之快令人擔(dān)心。

從2007年末至2010年末，地方債從不足5萬億上升到10.7萬億，翻了一番。而從2010年末至2013年中，地方債務(wù)余額則再度增長約80%至近18萬億。也就是說，過去六年地方債務(wù)總額將近每三年就會翻一番。

此外，目前無論哪一級地方政府，債務(wù)集中還款風(fēng)險都迫在眉睫。從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年至2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期。據(jù)有關(guān)研究，2014年第三季度是信托融資的償債高峰，而2014年城投債的到期量大于2013年。綜合信托融資和城投債，兩者的第一個償債高峰交集出現(xiàn)在2014年的第二、三季度，屆時是一個兌付高點。

從債務(wù)負(fù)擔(dān)看，2014年、2015年最為沉重，隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務(wù)規(guī)模增長更快，而地方財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融資平臺將面臨更大的還本付息壓力。大多數(shù)地方政府把還債的所有希望都寄托在賣地上，一旦房地產(chǎn)市道下滑或轉(zhuǎn)向，還債希望就會落空。

正是鑒于地方債可能產(chǎn)生的上述風(fēng)險，2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議已將防范地方債務(wù)風(fēng)險作為今年的六大任務(wù)之一，地方債問題已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。

國家審計局在公布地方債審計結(jié)果時，并未提供解決方案，但可以預(yù)計，全國普查摸底地方債，尤其是搞清地方融資平臺的債務(wù)，是解決地方債務(wù)余額的第一步。以債務(wù)普查統(tǒng)計為基礎(chǔ)，區(qū)分出地方債務(wù)的顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，并分析風(fēng)險，分門別類采取政策，然后進(jìn)一步研究解決制度存在的問題，加快改革步伐，建立完善的財政體系，尤其是地方財政體系，確保地方債更加可控。

比如，短期來看，對財政狀況不佳的省份或地區(qū)，可以通過加大中央財政轉(zhuǎn)移或借由四大資產(chǎn)管理公司來完成。這些公司在10年前的銀行重組中曾發(fā)揮過重要作用，預(yù)計在處理地方債中仍將再次起作用。對部分到期，但資產(chǎn)質(zhì)量有保障的債務(wù)，則可以實施債務(wù)重組，延長債務(wù)期限。

長期來看，地方債的解決還有待體制的改革和相關(guān)機(jī)制的建設(shè)。一方面，改革現(xiàn)有財政體系，把地方債納入預(yù)算管理，使債務(wù)更加透明、公開，使各級政府對財務(wù)規(guī)模、風(fēng)險有明確的認(rèn)識。另一方面，實行項目問責(zé)制，對一些盲目建設(shè)和重復(fù)工程加以處罰。

具體而言，在摸清地方債的基礎(chǔ)上，理順中央與地方關(guān)系。如果不能有效界定和處理好中央與地方的事權(quán)劃分，使地方政府事權(quán)與財權(quán)相匹配，健全地方財政體系，地方政府債務(wù)就難以得到根本解決。

與此同時，針對各地大上建設(shè)項目的趨勢，建立項目問責(zé)制。目前大部分地方債主要用于投資拉動經(jīng)濟(jì)，為此要對一些倉促、盲目上馬，以及持續(xù)虧損的項目進(jìn)行問責(zé)。另外，地方各級政府應(yīng)建立與任期相適應(yīng)的舉債問責(zé)制，將地方債納入考核體系及離任審計中。只有從體制改革和制度建設(shè)等方面入手，才能從根本上遏制地方債的進(jìn)一步膨脹和債務(wù)風(fēng)險的上升。

改革從國資突破

如果把國資委比喻為“牧人”，那么其管理的眾多國有企業(yè)就像是“羊群”。但“牧人”只有一個，如何能管理好“羊群”呢？這就需要創(chuàng)新思路，養(yǎng)幾條得力的“牧羊犬”，即搭建所謂的國資管理平臺，來協(xié)助自己管理“羊群”。

這是上海市國資委副主任林益彬的“牧羊”理論，也是此輪國資國企改革的突破口——以管資本為主來加強(qiáng)國資監(jiān)管，組建若干國有資本運營公司。

放眼全球，淡馬錫公司被稱為是國有資本運營的典范，由新加坡財政部于1974年成立，近40年來總資產(chǎn)增長了614倍，股東年均回報率高達(dá)16%。

而淡馬錫的成功經(jīng)驗恰好就是“放羊”模式。無論是新加坡財政部對淡馬錫的管理，還是淡馬錫對其下屬企業(yè)的管理，都是監(jiān)管但不干預(yù)，鼓勵其大膽自主經(jīng)營但又不失控，這種“一臂距離”的管理精髓正是當(dāng)前中國國企健康發(fā)展所欠缺的。

“牧羊”理論抑或“放羊”模式，都是為了讓企業(yè)更好地成長。