楊博野
優(yōu)化宅基地管理流轉(zhuǎn)機制,是當前農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵,要努力在現(xiàn)實、政策和法律之間銜接、平衡
宅基地制度改革是一項牽一發(fā)而動全身的重大改革,也是現(xiàn)在爭議相對較多的一個領(lǐng)域。宅基地集體所有的屬性,是1963年中共八屆十次全會通過的《人民公社六十條》確定的,長期形成的認識依賴路徑和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系形成了當前宅基地改革紅線。一是“不準動”,因為宅基地是村集體平等分配給集體經(jīng)濟組織成員的福利,組織外成員不得享受;二是“不該動”,典型的想法如農(nóng)村居民已經(jīng)享受到宅基地、承包地等福利,如果還可以讓宅基地市場化流轉(zhuǎn),那么城鎮(zhèn)居民就相對受到了不平等待遇;三是“不敢動”,擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)一旦放開,城鎮(zhèn)居民和工商資本就會去農(nóng)村爭搶宅基地。
但隨著工業(yè)化、城市化和市場化的深入發(fā)展,當前宅基地制度已經(jīng)越來越難適應(yīng)現(xiàn)實需求,而且已很難在現(xiàn)有制度框架下得到較好解決。一是人減地不減成為一種慣性。宅基地本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品,盡管有關(guān)政策規(guī)定,不再具有農(nóng)村屬性的人口應(yīng)當退還宅基地資源,但實際很難讓村民無償退出宅基地。同時由于農(nóng)村土地往往比城鎮(zhèn)就業(yè)、教育等公共服務(wù)更具吸引力,農(nóng)民宅基地換城鎮(zhèn)住房改革的積極性普遍不高。二是宅基地資源閑置浪費。隨著城市化不斷推進,農(nóng)村人口持續(xù)地向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)和居住,而同期農(nóng)村戶籍人口不斷增長,宅基地總量持續(xù)擴大。僅2010年來,浙江農(nóng)村戶籍人口增長52.7萬人,常住人口卻減少72.1萬人,浙西南部分縣市常住人口連續(xù)多年負增長,“空心戶”、“空心村”持續(xù)增多。三是違法違規(guī)用地增多。在宅基地只出不進狀況下,很多地方宅基地存量資源已分配殆盡。德清縣武康鎮(zhèn)下渚湖村土地利用總體規(guī)劃已控制15年,城西村已控制20年,無法新增宅基地。在正常分配難以滿足情況下,違規(guī)違法用地現(xiàn)象就會滋生。2009年以來,德清縣未批先建的宅基地就達3300宗。
浙江再次站在改革的前沿。2014年3月,省政府正式發(fā)文,選擇德清縣開展城鄉(xiāng)體制改革試點,全面推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,建立農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機制,為全省新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗、提供示范。
首先,德清對全縣所有登記在冊的97604宗農(nóng)村宅基地做了摸底調(diào)查,其中67054宗合法宅基地實施確權(quán)到位,頒發(fā)集體土地使用權(quán)證。余下30550宗宅基地,由于建新不拆舊、超面積建房、原地拆建、新增未批先建、公建設(shè)施拆遷安置、多人登記、城鎮(zhèn)居民繼承、分戶等8大類原因,未能確權(quán)。
其次,根據(jù)“尊重歷史、面對現(xiàn)實”的原則,限于6月30日前,分類處置,補辦手續(xù)。據(jù)統(tǒng)計,80%的未確權(quán)宅基地可到期轉(zhuǎn)正,宅基地使用權(quán)實現(xiàn)賦權(quán)固化。即使使用權(quán)人逝世,也由繼承人繼承財產(chǎn),沒有城鄉(xiāng)戶籍限制。在堅持全縣農(nóng)民“一戶一宅”的制度下,最大程度地保障了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。
最后,在盡量不突破現(xiàn)有法律、控制影響范圍和幅度的前提下,尋隙開辟一條路徑,賦予農(nóng)民完整的宅基地用益物權(quán),進入要素市場融通交易。目前可行的方法主要有三種。一是增減掛鉤。通過土地連片開發(fā),提高容積率,從而“擠”出節(jié)余的建設(shè)用地指標。農(nóng)民也可獲得國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán),隨時入市交易。但該模式被一些人視為“趕農(nóng)民上樓”,主要原因是拆舊和建新兩個過程中,有時農(nóng)民未能獲取較好的議價權(quán)和增值收益分配權(quán)。二是直接轉(zhuǎn)性。政府出面將集體建設(shè)用地收儲為國有建設(shè)用地,并無償劃撥給原使用權(quán)人,土地增值收益全部歸還給村集體和農(nóng)民。但政府將一時難以找到替代的融資方式填補財政缺口,既產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險,又無力進行公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。三是補交級差??蓞⒖忌钲谀J?,政府主導(dǎo)規(guī)劃,明確集體建設(shè)用地年限,設(shè)計多種收益分配方式供農(nóng)民選擇。農(nóng)民宅基地和其他集體建設(shè)用地入股成立集體股份公司。股份公司和市場化開發(fā)機構(gòu)直接協(xié)商。選商與定價都留給村集體內(nèi)部協(xié)商解決。根據(jù)收益分配方式,農(nóng)民和政府共享土地增值收益。同時政府指導(dǎo)價格區(qū)間,完善農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障體系,遏制地方宗族勢力發(fā)展。
總之,土地問題一定要堅持問題導(dǎo)向。而當前最大問題是如何在現(xiàn)實、政策和法律之間銜接、平衡。是適足削履,束縛現(xiàn)實于傳統(tǒng)框架內(nèi),還是與時俱進,讓政策和法律適應(yīng)現(xiàn)實,答案顯然應(yīng)是后者。