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        政府購買公共服務(wù):杭州的實(shí)踐與思考

        2014-02-05 14:44:29杭州市委黨校中青B班課題組
        浙江經(jīng)濟(jì) 2014年12期
        關(guān)鍵詞:公共服務(wù)政府服務(wù)

        杭州市委黨校中青B班課題組

        政府購買公共服務(wù):杭州的實(shí)踐與思考

        杭州市委黨校中青B班課題組

        政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。

        適應(yīng)治理變革的時代潮流,杭州推進(jìn)政府購買公共服務(wù)取得了初步成效

        政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行,以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率,改善社會治理結(jié)構(gòu),滿足公眾的多元化、個性化需求。在當(dāng)今時代,政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。十八屆三中全會《決定》指出,推廣政府購買服務(wù),凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競爭機(jī)制,通過合同、委托等方式向社會購買。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確,“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制,到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。近些年來,適應(yīng)治理變革的時代潮流,杭州積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)并取得了初步成效。

        進(jìn)展與成效

        杭州市自2008年起開始積極探索政府購買公共服務(wù)工作,依托政府采購搭建政府購買服務(wù)平臺,逐步推進(jìn)服務(wù)類政府采購工作試點(diǎn)。

        明確采購內(nèi)容,推進(jìn)制度建設(shè)。杭州市政府于2010年11月出臺了《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》,明確了包括公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)、教育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)等八個方面工作內(nèi)容。目前正在審定《杭州市政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,以取代2010年的《指導(dǎo)意見》。杭州市財政局正在擬定和細(xì)化政府購買公共服務(wù)目錄,擬與新的《指導(dǎo)意見》一起發(fā)布實(shí)施。第一批目錄共包含基本公共服務(wù)事項、社會事務(wù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與服務(wù)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性事務(wù)等5項一級目錄、46項二級目錄和211項三級目錄,今后目錄內(nèi)的所有服務(wù)項目都將納入政府采購程序。

        探索項目試點(diǎn),逐步擴(kuò)大范圍。2013年市本級的政府購買服務(wù)已突破10億元,公開招標(biāo)比例從28.93%上升到了67.78%。公開招標(biāo)采購,規(guī)范了政府購買服務(wù)活動過程,明確了采購人和服務(wù)供應(yīng)商之間的權(quán)力義務(wù)和服務(wù)要求。2013年杭州市政府采購目錄中新增政府購買社會組織服務(wù)項目,規(guī)定所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位限額在20萬元以上的政府購買服務(wù)項目必須納入政府采購管理平臺,按照政府采購法的規(guī)定實(shí)施采購。杭州市財政局明確2014-2016年三年的具體任務(wù)、步驟和相關(guān)處室職責(zé),確保政府購買服務(wù)工作順利開展和有效推進(jìn)。

        規(guī)范財政管理,提升資金績效。政府購買服務(wù)資金全額納入財政預(yù)算管理,做到無預(yù)算不得執(zhí)行。在之前對300萬元以上的政府購買服務(wù)項目實(shí)行績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上,2014年起全面推行預(yù)算績效管理,所有政府購買服務(wù)的項目均納入績效目標(biāo)管理范圍。

        圍繞重要領(lǐng)域,進(jìn)行重點(diǎn)突破。一是在公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域,明確規(guī)定了就業(yè)困難人員可以享受包括適應(yīng)性培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定在內(nèi)的4種補(bǔ)貼。二是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,具體涉及生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)、緊急救助、慰藉服務(wù)等內(nèi)容。2012年度,全市共有4.66萬名城鄉(xiāng)老年人享受到政府購買的養(yǎng)老服務(wù),為2.27萬名農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、高齡、失能的老人提供了免費(fèi)的上門養(yǎng)老服務(wù)。三是在法律服務(wù)領(lǐng)域。制定出臺《律師進(jìn)社區(qū)(村)法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)管理辦法》,明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2012年全市法律援助案件總量達(dá)到11295件,幫助當(dāng)事人挽回經(jīng)濟(jì)損失1.39億元。四是在教育服務(wù)領(lǐng)域。明確在資金補(bǔ)助等方面實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校平等對待,推行學(xué)前教育資金全覆蓋。五是在公共文化體育服務(wù)領(lǐng)域。在全國最早試行“公益性文化產(chǎn)品政府采購制度”,鼓勵社會力量參與公共文化事業(yè),以“萬場文化活動下基層”工程為抓手,由政府采購公益性文化產(chǎn)品,每年送戲下鄉(xiāng)上萬場。政府購買公共體育服務(wù)也從2013年10月開始。

        問題與成因

        工作機(jī)制尚未完全建立。政府購買服務(wù)表面上看是政府提供服務(wù)方式的改變,事實(shí)上它涉及方方面面的改革。首先,涉及政府各部門職能、機(jī)構(gòu)、人員的重新確定,以避免只做加法、不做減法,增加行政成本的行為;其次,涉及購買服務(wù)具體內(nèi)容和目錄的確定,購買服務(wù)應(yīng)突出公共性和公益性,防止部門借政府購買服務(wù)甩包袱,出于部門利益考慮選擇性地購買服務(wù);再次,購買服務(wù)還涉及承接服務(wù)的主體,承接主體包括社會組織,事業(yè)單位、企業(yè)等,因而涉及社會組織培育、事業(yè)單位改制等。還涉及購買服務(wù)的具體操作程序及后續(xù)監(jiān)督管理等。從調(diào)研情況看,政府購買服務(wù)工作主要依賴于市財政局、市發(fā)改委,工作機(jī)制尚未完全建立,整體推進(jìn)力度不夠。

        購買服務(wù)的內(nèi)容不夠明確和細(xì)化。政府購買公共服務(wù)的最基本問題是“買什么”,目前存在兩個層次的問題。首先,購買服務(wù)的內(nèi)容尚未系統(tǒng)梳理,服務(wù)的公共性、公益性體現(xiàn)不足。從調(diào)查情況看,各部門購買服務(wù)的目錄共211項,其中政府履職所需輔助性事務(wù)、技術(shù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項共85項,占40%,與老百姓公共利益不夠緊密與直接;另兩類基本公共服務(wù)事項、社會事務(wù)服務(wù)事項共126項,占60%,相對來說,與老百姓公共利益比較緊密與直接,但也含有咨詢、統(tǒng)計、宣傳等單位事務(wù)性工作。其次,購買服務(wù)的內(nèi)容不夠細(xì)化,購買標(biāo)的物不夠明確。目前,政府購買服務(wù)的內(nèi)容已細(xì)化到三級目錄,但從已推出的目錄看,還不夠明細(xì),需進(jìn)一步制定目錄下每一項服務(wù)的具體內(nèi)容,如基本公共服務(wù)事項下的三級目錄——突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急處置輔助性工作,具體是些什么工作,未能具體列明。

        購買服務(wù)的承接主體力量不足。政府購買公共服務(wù)還涉及“向誰買”問題,十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力,政府購買服務(wù)中要特別注重培育社會組織,提升其服務(wù)能力。但從調(diào)查情況看,截至2013年底,杭州市社會組織雖已有16615家,但規(guī)模小、專業(yè)能力不強(qiáng)、區(qū)域和行業(yè)間發(fā)展不平衡,尚不能適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要,給政府購買服務(wù)工作的廣泛推進(jìn)造成一定困難。如按國家規(guī)定政府每年對食品的檢測在每千人4批次以上,而杭州市有資質(zhì)、技術(shù)能力承擔(dān)此項任務(wù)的只有省、市食品藥品檢測機(jī)構(gòu)和質(zhì)檢院。雖已嘗試以政府購買服務(wù)方式,引入社會力量,增強(qiáng)檢測能力,但是終因社會機(jī)構(gòu)相對不足,難以形成充分競爭。

        此外,政府購買服務(wù)在“怎么買”上還存在一些操作和管理上的具體問題,如現(xiàn)行5種政府采購方式(公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價)無法滿足購買服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量難以認(rèn)定和監(jiān)督等。

        存在上述問題的主要原因:一是認(rèn)識不夠到位,存在把政府購買公共服務(wù)簡單歸于政府采購的片面思想,由此導(dǎo)致實(shí)踐中把這項工作簡單地歸于財政部門,未建立較高層面的工作機(jī)制;二是部門利益化,一些部門出于部門利益的考慮,未能正確處理政府簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能與購買服務(wù)的關(guān)系、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)與甩包袱的關(guān)系、做加法與做減法的關(guān)系,阻礙了購買服務(wù)的深度推進(jìn);三是“服務(wù)”本身的特質(zhì)不同于貨物和工程,標(biāo)的物描述存在困難,使操作不易執(zhí)行;四是社會組織培育不夠成熟、事業(yè)單位改制未到位,尚未能夠承擔(dān)起政府委托的各類服務(wù)。

        改革要及時跟進(jìn)

        加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立健全工作機(jī)制。建議在政府層面成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的政府購買服務(wù)的組織機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)工作總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。借鑒上海長寧區(qū)的經(jīng)驗,政府購買不采取條條的形式,而是以塊塊的形式進(jìn)行。在市與區(qū)、縣(市)層面設(shè)立協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺,即政府購買公共服務(wù)辦公室,政府購買公共服務(wù)辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機(jī)構(gòu),兩者都隸屬于政府采購管理委員會。建立政府購買公共服務(wù)辦公室的主要目的是為政府購買公共服務(wù)提供信息平臺,從而確保在購買服務(wù)的信息共享等制度化建設(shè)方面邁出扎實(shí)的步伐。

        完善目錄,合理確定服務(wù)內(nèi)容。要認(rèn)真貫徹十八屆三中全會“推廣政府購買服務(wù),凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競爭機(jī)制”精神,按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能、有利于降低服務(wù)成本、有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則,厘清適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項,同步推進(jìn)購買服務(wù)和政府機(jī)構(gòu)改革,修正完善政府購買服務(wù)目錄。同時,進(jìn)一步細(xì)化目錄,明確標(biāo)的物,從而真正解決“買什么”的問題。

        加強(qiáng)扶持,培育完善服務(wù)市場。加大對社會組織的扶持力度,降低社會組織注冊門檻,鼓勵社會資本進(jìn)入競爭性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域,要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織,解決“向誰買”問題。建立健全社會組織孵化器,借鑒寧波海曙區(qū)社會組織服務(wù)中心等做法,為社會組織發(fā)展提供必要條件和有效服務(wù)。支持和依靠社會組織提供公共服務(wù),允許符合一定條件的備案登記的社會組織擁有購買資質(zhì),搭建社會組織服務(wù)平臺,向全社會推介社會組織及其產(chǎn)品和服務(wù)。政府購買服務(wù)也要與加快事業(yè)單位改革同步推進(jìn),推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化,推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織,倒逼事業(yè)單位加快改革。

        完善程序,加強(qiáng)監(jiān)督與管理。適當(dāng)放寬條件,創(chuàng)新購買方式。按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價的原則,充分考慮服務(wù)購買不同于產(chǎn)品購買的特性,在購買程序上給部門和市場主體更大的自由度和空間,解決“怎么買”問題。操作上,借鑒香港政府購買公共服務(wù)中一開始沒有采取公開競投、價低者得的方式,而是采取集體談判的方式,避免惡性競爭和“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果。在目前制度準(zhǔn)備不足,社會服務(wù)供需市場發(fā)育不成熟,基本條件不具備的情況下,應(yīng)把握社會服務(wù)的特質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律,用邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式確定社會服務(wù)承接方,也可以考慮在政府職能部門成立評審委員會,定向委托有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)承接具體服務(wù)項目。同時,加強(qiáng)績效管理,完善監(jiān)督機(jī)制,確保購買服務(wù)效果,實(shí)現(xiàn)“買得值”。

        指導(dǎo)老師:柯紅波;課題組組長:劉炎;課題組成員:孫秋(執(zhí)筆)毛文峰湯靈紅狄紅宇顏濱楊兵酈汀陳金泉胡勇朱躍成

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